遼寧農業保險發展助力鄉村振興問題探析

張囝囡

（沈陽師范大學 國際商學院，遼寧 沈陽 110034）

2018 年6 月26 日，中共中央、國務院提出國家鄉村振興戰略，印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》。在此背景下，遼寧省委農辦會同省直有關部門組織編制了《遼寧省鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》，同時省鄉村振興戰略推進組各牽頭部門組織編制了9 個專項規劃①資料來源于遼寧省農業農村廳官方網站。。本文將在鄉村振興戰略的視域內，從保險保障的角度探討農業保險的穩定器功能，深入分析農業保險在防止農戶因災致貧返貧、穩定農業生產、助力農民生活富足過程中的作用?？梢钥闯?，基于農業保險視角探索助力鄉村振興問題具有重要的理論研究價值和現實意義。

一、遼寧農業保險相關研究綜述

隨著我國農業保險的迅猛發展及農業保險對于農業生產、農民生活和國民經濟發展的重要作用，國內學界對于農業保險的研究成果層出不窮。我國最早的農業保險研究可以追溯到1953 年，但是從1953 年到20 世紀80 年代初并沒有相關的后續研究成果。從1984 年開始涌現了大量關于農業保險方面的理論與實證研究成果。到目前為止（檢索時間2022-02-14），以中國知網（CNKI）的總庫為檢索范圍，以“農業保險”為篇名的中文文獻合計9 679 篇，以“遼寧農業保險”為篇名與主題的中文文獻分別為16 篇和38 篇。通過歸納總結，研究發現國內關于遼寧農業保險的相關研究大致分為以下三類。

首先是基于保險理論從不同視角針對遼寧省內不同地區進行研究。鄭雄方以遼寧省新民市為研究對象，從農業保險服務的視角，通過調查問卷進行實地調研并進行分析，發現了新民市保險服務存在的問題和原因，最后提出相應的對策建議[1]。史奎橋、張慧等以遼寧省錦州市為研究對象，從農業保險氣象服務的視角，通過實地走訪調研，發現當地農業保險勘災定損存在的問題，從氣象服務的角度提出農業保險氣象數據的準確提供及氣象部門遙感測定產量對于農業保險的重要性[2]1。韓東、王述芬、邱波以遼寧省錦州市為研究對象，以農業保險補貼為視角，研究了當地農業保險補貼機制存在的問題并提出相應的對策建議[3]。宋立萌對遼寧省丹東市農業保險進行調查，對當地參保率不高的原因進行了分析，并提出促進保險發展的對策建議[4]。其次是對于遼寧農業保險機制創新發展問題的研究。白翔宇、王毅、李薇探析了遼寧農業保險目前存在的主要問題，提出了科技發展遼寧農業保險的思路，包括發展新險種、應用新技術進行完善理賠服務、建立農業保險數據平臺實現數據共享[5]。王曉云、劉芙蓉從“保險+衍生產品”新型價保模式入手，從幾個圍度闡述了“保險+衍生產品”創新模式助推遼寧農業發展的可行性建議[6]。韓東、王述芬以遼寧農業保險機制創新助力農業供給側改革為研究議題，分析了農業保險機制是農業供給側改革的題中之義及遼寧農業保險運行機制的現狀和存在的主要問題，從四個方面提出了完善農業保險機制的對策建議[7]。最后是政策性農業保險的研究。田娟娟論述了政策性農業保險發展過程中政府參與的必要性，分析了政府視角下當前遼寧農業保險存在的問題，從而提出了政府引導與支持的對策建議[8]。于波分析了政策性農業保險的政策依據、政策性農業保險在遼寧的起步及發展和政策性農業保險在遼寧發揮的效能，并提出了政策性農業保險需要解決的問題[9]。

以上研究成果從不同的視角對遼寧農業保險進行了研究，為遼寧農業保險未來的良好發展提供了理論依據和現實指導，也對本文的研究提供了一定的研究基礎。但是，目前關于遼寧農業保險的研究成果與國內該領域所有研究相比較，在數量上和深度上具有較大的差距，尤其是在我國提出鄉村振興戰略的背景下，把遼寧農業保險與鄉村振興戰略對接起來的研究還是非常有限的，有待學界進一步深入探索。因而，本文擬從農業保險發展視角探索助力鄉村振興的問題。

二、農業保險助力鄉村振興的作用機理分析

黨的十九大作出實施鄉村振興戰略的重大決策。為全面實施這項重大決策，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》。為貫徹落實中共中央、國務院決策部署，省委、省政府組織編制了《遼寧省鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》，期間先后經過7 次較大幅度修改完善，在2018 年12 月7 日正式印發。

（一）遼寧鄉村振興戰略思想梳理

總體上看，《遼寧省鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》（以下簡稱《規劃》）包括8 章35 節，共計約3.8 萬字，并附農村基礎設施建設、農村公共服務、農村村莊建設、農村生態建設、產業振興、鄉村人才振興、鄉村文明建設、鄉村治理、農村基層黨組織建設9 個專項規劃，專項規劃以發展基礎、總體要求、發展目標、主要任務、保障措施五方面對鄉村振興重點工作進行具體規劃。

《規劃》的基本原則：一是堅持黨管“三農”，優先發展；二是堅持政府引導，農民主體；三是堅持“三生”共贏，和諧發展；四是堅持“三新”共進，融合發展；五是堅持改革創新，激發動能；六是堅持典型引領，協調推進；七是堅持因地制宜，循序漸進。《規劃》的主要任務包括以下幾個方面。一是推進產業振興。加快農業結構調整和轉型升級、做大做強農產品加工業、加快發展新產業新業態、強化科技支撐與成果轉化、推進縣鄉村經濟發展、加快“飛地經濟”發展。二是建設宜居鄉村。推進美麗鄉村建設、改善農村人居環境、加強生態保護與修復。三是構塑鄉風文明。加強農村思想道德建設、發展農村優秀傳統文化、豐富鄉村文化生活。四是強化鄉村治理。加強農村基層黨組織建設、促進自治法治德治有機結合。五是著力改善民生。加強農村基礎設施建設、提升農村勞動力就業質量、加快農業轉移人口城鎮化、優化農村公共服務供給、打好精準脫貧攻堅戰。六是深化農村改革。鞏固和完善農村基本經濟制度、統籌推進農村其他改革、健全聯農帶農利益聯結機制。七是強化振興保障。加強鄉村振興組織保障、加強鄉村振興基礎保障、強化鄉村振興人才保障、完善鄉村振興政策保障、營造鄉村振興發展環境、開展鄉村振興考核評估?！兑巹潯分贫四繕耍旱?020 年鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2022 年，鄉村振興取得重大階段性成果，城鄉和工農差距明顯縮小；到2035 年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現；到2050 年，鄉村全面振興，農業農村現代化水平進一步提升，農業強、農村美、農民富全面實現①資料來源于遼寧省農業農村廳官方網站發布的《遼寧省鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》文件解讀。。

（二）農業保險助力鄉村振興的作用機理

農業保險作為農業生產的風險轉嫁機制是保險的重要組成，是一種創新的制度安排，可以極好地為國家戰略服務?！兑巹t》提出，在強化振興保障方面結合遼寧實際情況，將“重實干、強執行、抓落實”、優化營商環境建設和人才、用地、財政、金融、保險等各方面的具體保障政策盡可能吸納到《規劃》之中。由此可見，在鄉村振興的視域下，農業保險機制作為一種保險保障制度，是我國金融領域的重要構成，是實現遼寧鄉村振興戰略和履行社會責任的重要陣地。

農業保險在鄉村振興戰略中具有非常重要的助力作用，這可以從以下幾個方面來分析。

第一，農業保險具有穩定農民收入的功能，從而助力鄉村振興。由于農業是典型的風險型產業，從事農業生產的農戶會面臨著不可預見的種植業和養殖業的風險，一旦發生旱澇等自然災害，極易導致農戶因災致貧返貧，影響鄉村振興目標的實現。農業保險的經濟補償功能，使參加了農業保險的農戶，在遭受災害時能夠獲得賠償進而獲得保障，這樣農戶的收入波動不會很大。農業保險具有收入穩定器的作用，保障了農戶的生產穩定和生活富足，從而助力鄉村振興目標的實現。

第二，農業保險具有國民收入再分配功能，從而助力鄉村振興。對于農業保險具有國民收入再分配功能，可以從兩點加以理解：其一，保險公司收到農戶的保費后可以實現在受災農戶與未受災農戶之間、受災地區和未受災地區之間的二次分配；其二，由于農業保險屬于政策性保險，所以保險公司和農戶可以獲得政府的補貼等優惠，這也是國民收入的再次分配。農業保險的國民收入再分配功能，使得國民收入分配趨于均等與合理，可以實現社會經濟總體福利水平的提高，從這個視角來看有助于鄉村振興。

第三，農業保險具有促進農村金融發展的功能，從而助力鄉村振興。農戶在遭受風險尤其是巨災風險的時候，在向銀行貸款時更可能被拒絕，但是農業保險可以作為對抵押的部分替代，給農業信貸增加了機會，這樣也促進了農村金融的發展。而農村金融的發展反過來也會促進農業保險發展，增大了總體社會經濟福利，從而助力鄉村振興。

第四，農業保險具有推動農業產業化的功能，從而助力鄉村振興。研究表明，農業保險是非常重要的轉移農業風險的財務手段。一方面，農戶通過繳納少量的保險保費來投保農業保險，可以把農業風險的不確定損失轉移，形成保險的互助性風險保障；另一方面，通過把農業保險保費計入生產成本而由社會來承擔，也會由社會力量形成風險保障，實現農業災害補償的經濟制度，從而在一定程度上推動農業產業化。簡而言之，農業保險會使農業風險預期降低，增加生產投入，提高農業產業化和農業產出效率，從而助力鄉村振興。

三、遼寧農業保險發展現狀分析

遼寧省于1983 年開辦農業保險，2008 年開展政策性農業保險試點，農業保險從開辦到優化創新，運行成效顯著。2008 年，遼寧農業保險保費收入僅為1.2 億元，而中國銀行保險監督管理委員會遼寧監管局網站公布的最新數據顯示，2021 年度遼寧農業保險原保險保費收入已經達到34 億元，14 年間保費收入增加了28 倍之多。農業保險保障水平從2008 年的40.2 億元提升到2019 年的582.9 億元，呈現逐年增加的良好態勢。12 年間遼寧農業保險對于1 987 萬戶次做出了97.6 億元的保險賠付，其中2009 年、2014 年、2015 年遭遇歷史罕見旱災，分別賠償受災農戶8.3 億元、9.64 億元、18.01 億元，為農戶生產生活的穩定發揮了較好的保障作用。

（一）農業保險保障水平逐年提升

2008 年，遼寧開展政策性農業保險試點。2017 年，遼寧大田作物保險承保面積累計30 635 萬畝，累計參保農戶2 620 萬戶，賠款81.7億元。2019 年，農業保險風險保障為582.9 億元，與2008 年相比增加了14.5 倍。2015 年，開始加大參保農民的賠付水平和保障水平，將玉米旱災、凍災的保險金額從200 元/ 畝提高至280元/畝，大豆旱災、凍災的保險金額從140 元/畝提高至200 元/畝，花生旱災、凍災的保險金額從280 元/畝提高至400 元/畝，小麥旱災、凍災的保險金額從170 元/畝提高至240 元/畝，同時取消絕對免賠，使農戶同等災害情況下獲得賠償金額提高1.3 ～6.5倍。2017 年，在昌圖、新民等14 個產糧大縣開展了玉米、水稻和小麥農業大災保險，面向普通農戶的基礎保險每畝保額提高到覆蓋物化成本，玉米由280 元提高到370 元，水稻由400元提高到590 元；面向適度規模經營農戶的專屬保險每畝保額提高到覆蓋物化成本加地租成本，玉米由280 元提高到720 元，水稻由400元提高到940 元?；A農業大災保險承保面積1 534.87 萬畝，保費6.18 億元；專屬農業大災保險承保面積143.59 萬畝，保費1.08 億元。相比保額提高之前，提供的風險保障增加超22 億元，為此中央財政保費補貼增加12 433 萬元，省級財政保費補貼增加6 603 萬元。同時，為減輕基層財政壓力，遼寧將農業大災保險試點中央財政補貼比例提高部分全部用于減輕縣級財政補貼負擔，試點后市縣級財政補貼減少1 428 萬元①數據來源于遼寧省農業農村廳官方網站發布的《遼寧省農委對省十三屆人大一次會議第1324 號關于推進我省農業保險工作的建議的答復》遼農建［2018］47 號。。

（二）多層次的農業保險產品體系逐步形成

遼寧已經逐步形成了多層次的農業保險產品體系。目前，遼寧開辦了9 個中央財政補貼農業保險，涉及品種有玉米、大豆、花生、小麥、水稻、能繁母豬、育肥豬、奶牛和森林；開辦了8 個省級財政補貼險種，涉及品種有棚內作物、食用菌、日光溫室大棚、肉牛、中草藥、梅花鹿、驢和絨山羊。各個地區因地制宜開展了農業保險產品創新，2015 年率先在錦州市義縣開展試點“保險＋期貨”，并在全國大力推廣。在玉米價格“保險+期貨”與花生價格“保險+期貨”試點基礎之上，推出了雞蛋價格“保險+ 期貨”、玉米收入保險、豬飼料成本指數保險、生豬價格指數保險、扶貧產業收入保險、大豆收入保險等新型產品。最近幾年，遼寧還開展了商業性農業保險，如降水指數保險、南果梨保險、蘋果保險、食葵保險、水稻育苗保險、葡萄保險、辣椒保險等。遼陽市推出了薏米保險，大連市開展農機保險、蘋果和櫻桃保險。遼寧目前擁有了收入型、產量型和價格型等多種類型的農業保險產品，逐步形成了服務于“三農”的多層次農業保險產品體系。

（三）農業保險協調推進發展機制的建立

我國的《農業保險條例》第3 條中明確要求，農業保險實行政府引導、市場運作、自主自愿和協同推進的原則。按照此項規定的要求，遼寧正在建立強化保險機構主體地位，積極引導政府發揮職能作用，尊重農民自主自愿的原則，農業保險協調推進的發展機制。2009—2014 年，遼寧省開始實行農業保險聯席會議制度，聯席會議由遼寧省農委負責組織。2015 年，遼寧省農業保險工作領導小組成立，其職責是為遼寧省農業保險工作制定政策、規劃統籌與重大問題的協調解決。遼寧省農業保險工作領導小組成員由省農委、農信聯社、氣象局、遼寧保監局、財政廳等多家省級機構組成，它們溝通協作，合力推進遼寧農業保險協調發展機制②資料來源于遼寧省農業農村廳官方網站。。其中，農業部門負責協調制定農業保險相關政策和年度工作方案，開展農業保險政策宣傳，組織引導農民和農業生產經營組織參加農業保險，指導防災減災工作；財政部門負責籌集、撥付和清算農業保險補貼資金，監督、管理農業保險補貼資金使用，依法查處騙取保險費補貼等違法違規行為；保險監管部門負責對農業保險業務監督管理，對農業保險機構投保、理賠等環節進行監督，依法對農業保險機構違法違規行為進行查處；氣象部門負責收集提供相關氣象資料及專業分析，協助做好災害界定工作。

四、在鄉村振興背景下遼寧農業保險發展需要解決的問題

目前，遼寧農業保險在國家政策和省政府的大力支持下迅猛發展，在農業保險保障水平、產品體系及發展機制上都呈現良好態勢。然而，為了更好地發揮遼寧農業保險助力鄉村振興的重要作用，本文認為還需要解決以下幾個方面的問題。

第一，落實國家農業保險新政策，助力鄉村振興。在2021 年國家提出的“十四五”規劃中，中央財政頒布了在13 個糧食主產省區針對三大糧食作物實施種植收入保險與完全成本保險的擴面提標政策。在國家政策的指引下，遼寧作為農業大省要積極落實國家農業保險新政策，以此為契機發展三大主糧保險，為加快遼寧農業農村經濟的發展，實現遼寧鄉村振興提供有力保障。

遼寧開展種植收入保險與完全成本保險是在鄉村振興背景下落實國家農業保險新政策發展農業保險的首要任務。自2008 年遼寧開展農業保險以來，一直以低層次成本保險為主，保險金額多年改變并不大。以玉米種植成本保險為例，其保障水平僅為每畝玉米總成本的29%，由于農業保險的保障力度不夠，削弱了農民投保積極性，而開展種植收入保險與完全成本保險，可以有效地解決這個問題。根據初步測算，遼寧三大糧食作物玉米、水稻、小麥的完全成本保險保額與農業大災保險相比，將大約提升50 元到350 元，遼寧的38 個產糧大縣未來會因此受益。遼寧以玉米和水稻為糧食主產作物，它們的播種面積大約占糧食總播種面積的90%。因此，種植收入保險與完全成本保險的開展，將會保障遼寧省內玉米和水稻種植的收入，種糧農戶將不會因災沒有收入和減少收入，極大地保證了農民穩定增收。此外，資料顯示遼寧新型農業經營主體為19 萬戶，總種植面積為961.6萬畝。由于新型農業經營主體經營風險更高，他們對于覆蓋其完全成本或收入的農業保險業務需要更強。實施種植收入保險與完全成本保險后，可以分散新型農業經營主體的風險，有利于加快推動遼寧農業規?；洜I的進程，促進遼寧發展現代農業，助力鄉村振興[10]。

第二，加快發展新興農業保險險種，助力鄉村振興。隨著農業保險的快速發展，遼寧應結合本地區農業發展實際，在傳統的農業保險品種基礎之上，加快發展新興農業保險險種來補充傳統農業保險形式，從而加大農業風險的保障力度，穩定農戶收入，促進農村經濟加速發展，助力鄉村振興。

指數保險是新興農業保險險種的創新。指數保險將保險標的損失指數化，它的理賠依據不以保險標的實際損失為依據，而是按照合同規定的參數水平加以確定。指數保險的優點是不需要實地人工勘察定損，而是按照計算機設定的程序自動核驗出險和理賠，因而交易成本和理賠成本大大降低。在農業保險產品體系內，遼寧可以結合地區實際，開發出專門的指數保險新興險種，助力鄉村振興的發展。此外，“保險+衍生產品”新興農業保險模式的創新也會在很大程度上助推農業保險的發展。2015年，錦州市義縣成功推出了“保險+期貨”的農業保險模式，開啟了“保險+衍生產品”的試點工作。之后，遼寧法庫縣、北票市推出了玉米價格“保險+期貨+銀行+龍頭企業”，遼寧鐵嶺縣推出了大豆價格“保險+期貨+訂單農業+銀行融資”的農業保險創新模式[6]。“保險+衍生產品”農業保險模式的優點是解決了價格保險的單一補償方式和賠付率高的弊端，使得保險公司更加愿意經營農業保險。遼寧個別地區“保險+衍生產品”的率先發展，為其他地區該類別農業保險的創新發展提供了寶貴的經驗，因此，遼寧其他地區可以因地制宜地開展“保險+衍生產品”的農業保險模式創新，分散農產品價格風險，推動農業保險的發展，從而促進鄉村振興。

第三，給農業保險經營與管理插上科技翅膀，助力鄉村振興。農業風險的特殊性、農業保險與生俱來的道德風險和逆向選擇問題、以及保險人和被保險人信息不對稱等系列問題，對參與農業保險經營的保險機構和政府部門提出了更高的要求。所以，遼寧的農業保險經營與管理，如果能夠借助科技的力量，會大大提升農業保險的經營水平與管理水平，從而推動農業保險的發展，實現助力鄉村振興。

其一，借鑒國外經驗建立遼寧農業保險數據存儲庫，實現數據共享。美國是當今世界上經營農業保險最為先進的國家之一，美國利用數據技術由政府機構“農業風險管理局”建立了農業保險數據倉庫，數據資料做到了系統、全面、詳實，為多方提供服務。筆者在查閱美國農業保險數據進入美國農業部官方網站的時候，深刻體驗到了他們完善的農業保險數據存儲系統，而我們國內的系統與其比較起來，起步晚、數據少。因此，遼寧可以學習國外經驗，組織建立農業保險數據存儲庫，統一集中匯集相關數據，實現跨部門的數據共享，為多部門提供數據服務，從而提升農業保險經營與管理能力。其二，農業保險經營機構在定損理賠時可以采用新技術。多頻譜影像技術可以通過對作物拍照來精確地估算作物損失。美國愛荷華州對于多頻譜影像技術做了實驗，其對于作物損失的估算為小于35%，而人工估算卻是70%，這樣大大地節省了賠付金額[11]；智能無人機在查勘人員進入現場困難時，以其價格合理、方便、靈活的特點具有很大優勢，因此為了使查勘定損更加高效，在農業保險經營中可以利用無人機技術；利用3S 技術①地理信息系統（GIS）、遙感（RS）和全球衛星導航（GNSS）統稱3S 技術?？梢詼蚀_定位保險標的位置，全面獲得農業保險標的相關狀態信息，如作物長勢與災害分布情況等信息，為理賠工作提供可靠的數據依據[5]。

第四，建立強有力的農業保險監管體系，助力鄉村振興。農業保險功能的正常發揮需要強有力的農業保險監管體系，因此，遼寧在農業保險監管體系上需要進一步深化，從而確保農業保險助力鄉村振興。首先，加強農業保險補貼監管，保證政府對于農業保險的支持。由于農業保險的準公共物品屬性②國內許多學者的研究認為農業保險具有準公共物品的屬性，是具有外部性的產品，是和公共物品相似的物品。，政府對于農業保險會給予補貼。自2013 年起，省財政提高了種植業保險省級財政保費補貼比例，由原有的25%提高至30%，多出5 個百分點直接補貼到縣級財政。2019 年，省財政投入農業保險保費補貼資金16.4 億元，支持308 家投保戶。因此，政府可以采用信息化手段對財政補貼資金進行精細化、科學化的管理，對于補貼的發放做好跟蹤管理；組建農業保險聯合督查小組，嚴懲欺詐合謀與違法違規使用財政補貼資金的行為。其次，應用新技術進行農業保險監管，讓科技助推農業保險發揮效益。美國的幾點做法值得我們借鑒。其一，可以建立強大的數據庫。通過數據挖掘技術進行數據分析，發現那些潛在易違約的保險單，分析存在欺詐、浪費與濫用的農業保險模式的表現，及時識別農業保險違約行為。2001 年至2010 年的10 年間，數據挖掘技術為美國農業保險計劃節省了8.4 億美元。其二，采用數碼紅外航空攝影技術可以有效地檢測病蟲害發生、監測作物生長和估計作物收成等。數碼紅外航空攝影技術在美國曾經幫助監管加利福尼亞葡萄干生產者，警示當地生產者不能有農業保險欺詐行為，因此當年該項作物農業保險賠償額很低，數碼紅外航空攝影技術在農業保險監管中發揮了很好的作用。其三，地球資源衛星技術助力農業保險監管。美國利用地球資源衛星技術進行地球資源衛星圖像采集和數據存檔，這樣工作人員可以在地面對于有疑點的農業保險索賠做衛星圖像分析，再依據圖像對農業保險賠償作初步判斷，或把圖像發給遙感專家進行更深入調查。資料顯示該項技術每年為美國農業保險大約節省1億美元以上[11]。其四，加強農業保險經營機構監管，確保農業保險機制有效運行。建立并完善農業保險經營機構服務能力評價體系，建立健全農業保險公司市場準入與退出機制；對于農業保險產品實施備案管理制度，對于農業保險費率的制定與調整進行監管，監督農業保險機構科學合理的進行報價；做好農業保險承保和理賠的監管，不定期開展督導，嚴查“三到戶、五公開”的執行狀況，對于虛假承保、虛假理賠等違規違法行為加以嚴懲，實施公示責任追究機制；指導制定農業保險行業基礎性規范，引導行業加以自律；加大建設農業保險基層網點、提升服務能力和培養農業保險專業人員。