遼寧營商環境優化與民主監督

盧 萍，崔 鑫

（沈陽師范大學 馬克思主義學院，遼寧 沈陽 110034）

創新是經濟可持續高質量發展的恒久動力，其中科技創新是經濟發展的引擎和核心動力，改革創新是經濟發展的根本動力，是推動各項事業不斷創新的源生力量。作為改革的重要內容，以習近平同志為核心的黨中央將優化營商環境確定為經濟發展的新方略，同時也是黨的十九大之后“放管服”改革的新目標。“十四五”時期，我國社會主義現代化建設開啟了新的征程，與此同時，也面臨著世界未有之大變局給我國經濟社會發展帶來的前所未有的壓力和挑戰。為此，唯有加速自主創新，方能紓解世界變局帶來的困境，驅動我國經濟高質量和可持續發展。在未來相當長時期內，優化營商環境特別是優化老工業基地的營商環境，將會成為激發改革和創新活力、促進我國經濟發展的重要力量。

一、國際化營商環境評價體系與特征

營商環境是市場主體賴以生存與發展所需要的各種外部環境和條件的總稱。良好的營商環境是一個國家或地區社會文明的表現，是決定市場活躍度的最重要因素，是經濟軟實力的體現，是區域綜合競爭力的重要方面。因此，營商環境建設一直以來都被國內外廣泛關注。為了推動各國營商環境建設，世界銀行成立了專門的組織，即Doing Business 小組，用于構建營商環境評價體系。世界銀行評價一個國家或地區的營商環境，主要圍繞著市場主體、市場準入門檻、生產經營及退出等過程中有關政務環境、市場環境、法治環境、人文環境等十個方面的環境內容。在十個評價體系中，營商環境既包括影響市場主體活動的硬件環境，也包括軟件環境；既包含影響市場主體活動的制度安排，又包含政策安排。根據國際標準，良好的營商環境通常具備五個標志。

一是便利性。營商環境的便利性是指市場主體進行營商活動的便利度，世界銀行每年就是按照各個經濟體從事營商活動的便利度進行營商環境排名的。一般可以從市場主體的辦事手續、耗費的時間和成本的角度進行分析，處于營商環境便利度高的市場主體一般情況下辦事手續較少、辦事所耗費的時間和成本也較低。營商環境便利度越高，意味著市場主體從事營商活動越容易，所耗費的制度性交易成本越低。

二是公平性。營商環境的公平性就是沒有差別和歧視地對待市場主體，一視同仁，各類企業都可以平等參與市場競爭。一般可以從規則平等、機會均等、合法權益平等受到保護等角度進行分析，營商環境的公平程度高，可以保證各市場主體進行良性的公平競爭，激發活力，提高效率。

三是透明性。營商環境的透明性是指與營商相關政策制度及法律法規信息的公開透明度。一般可以從政策法規的制定是否透明、政務服務信息是否及時公布、信息的查詢與獲取是否便利等角度進行分析，公開透明的營商環境一般沒有隱性或顯性的限制，各類市場主體均能通過公開的信息及時把握政策走向，增強營商環境的可預期性，進而助推營造公平的市場環境。

四是法治化。營商環境的法治化是指營商相關法律法規的完備程度。具體分析時，應著眼于立法、執法、司法的三維角度，包括立法時制定健全的法律法規，執法時政府依法行政、市場監管標準統一，司法保護公正等。一般來說，相關政策法規較為健全的營商環境，法治化的程度較高，在各類市場主體進行營商活動時可以提供完備的法治保障。在法律面前各類市場主體一律平等，從而使市場主體向穩定安全的方向發展。

五是國際化。營商環境的國際化就是指營商政策及安排與國際規則標準的對標契合程度。一般可以從國際對標程度、跨境貿易、對外開放程度等角度進行分析，包括國內營商標準與國際衡量標準相近程度、涉外投資及貿易開放程度等。國際化程度高的營商環境，會促進營商環境層次和水平的提升，推動對外貿易發展，增強對外資的吸引力，提高國際競爭力。

二、遼寧營商環境的現狀分析

近些年，隨著改革的深化，遼寧營商環境已經大為改觀，但也存在很多問題，與優質的營商環境標準仍有一定差距，遼寧營商環境建設任重道遠。

（一）遼寧營商環境建設取得的成績

黨的十八大以來，我國以“放管服”為抓手，把優化營商環境作為全面深化改革的重要內容和發展方略。為貫徹落實國務院優化營商環境的戰略部署，解放和發展生產力，遼寧實施了一系列舉措，對改善營商環境發揮了重要作用。

第一，制定優化營商環境的地方法規。遼寧在全國率先頒布實施了規范營商環境的地方法規，即《遼寧省優化營商環境條例》，不僅對推動遼寧營商環境的建設進行了頂層設計，而且使遼寧的營商環境建設步入法制化、規范化軌道。

第二，設置營商環境建設的專職機構。為強化營商環境建設的組織和領導，遼寧省成立了營商環境建設監督局，這是國內首家省級營商環境建設監督局，為遼寧營商環境的改善和提高提供了強有力的組織保障。

第三，強化政務工作作風轉變和監督的組織管理。自20 世紀初期以來，遼寧省依托民心網開展政務公開工作，通過不斷全面推進政務公開工作促進政務工作作風的轉變與提升，對不同程度存在的特權思想和不擔當、懶作為等行為進行了糾正和整肅，并對此進行了專項監督檢查，推進了“還有哪些服務做得不好，哪些問題需要改進，哪些責任沒落實到位？你說我改”[1]的政務服務氛圍的建立，推動了營商環境的改善。

第四，建立快捷便利的政務工作機制。根據黨中央、國務院有關工作部署，遼寧省委、省政府加快實施“放管服”改革的系列舉措，結合遼寧的省情，在全省逐漸形成了“三個一”的政務服務工作機制，即打造高效便捷的一網式電子化全省社會組織建設管理網絡平臺，實現“一網通辦”；派駐專人進駐省政務服務中心窗口工作，實現企業和群眾辦事線下“只進一扇門、一個窗口辦理、一站式服務”；依托網上平臺辦理業務，對那些高頻行政許可事項全部實現了現場辦事“最多跑一次”[2]。“三個一”政務服務工作機制的建立，極大地簡化了企業和群眾的辦事流程，全省營商環境明顯改善，遼寧利企便民的營商環境初步建立。

隨著營商環境優化工作的開展和營商環境的優化，遼寧城市在全國的競爭力有所提高。2020 年《中國城市競爭力報告No.18》顯示，全省有8 個城市進入全國百強城市之列[3]1-20，營商者對遼寧的營商環境的信心不斷增強。

（二）遼寧營商環境存在的問題

盡管遼寧營商環境已經得到一定改善，但對比營商環境的國際標準和國家發改委營商環境評價體系及國內不同地區營商環境的發展狀況[4]，遼寧的營商環境及建設依然存在著堵點和痛點問題。

第一，政務信息資源的共享還存在一定差距。遼寧省進行政務信息共享建設工作已有十余年，但直至目前，省內不同地區、不同部門間依然存在著不同程度的“數據壁壘”“信息孤島”的問題，影響了行政的效能。

第二，政務服務存在形式主義問題。有的地區和政務工作人員對營商環境建設的理解沒有把握實質，在改善營商環境方面比較注重外部形象，政務服務的初心、服務的主動性、責任感和服務質量的提升與營商硬環境的改善不一致，存在“門好進、臉好看，但事不好辦”現象。

第三，營商環境生態系統存在短板。政務、法制、成本、信用、民生等是營商環境生態系統的構成要素。現階段，仍然在某些方面、某種程度上存在的制度性交易成本和生產要素成本相對不低、公共信用和政策紅利空間有限等問題，這些問題掣肘了遼寧營商環境的改善，制約了遼寧經濟的發展。

（三）遼寧營商環境差距的原因分析

在不斷推進營商環境建設的歷程中，遼寧之所以還存在一些堵點、痛點問題，既有主觀原因也有客觀原因，既有歷史因素也有現實矛盾。

第一，受傳統思想意識影響。在傳統思維模式里，有些人認為，政務人員對待服務對象只有在“管”和“治”中方能彰顯自身的權威和地位，才能獲得自身價值。在由管理型政府向服務型政府轉型發展的過程中，這些人的服務意識還未真正建立起來，沒有主動服務的意識和行為習慣，這種高高在上的工作狀態致使一些營商機會流失，一些市場主體遷移。

第二，公信力削減了市場熱情。政府是營商環境建設的根本力量。在政府與市場的交往關系中，如果政府沒能如期履行對市場主體的債務承諾；如果政府沒能如期兌現給市場主體的營商條件；無論何種原因，如果政府推諉對市場主體的責任，都將會大大打擊市場主體的信心，并且這種打擊會引發蝴蝶效應，對生產經營者產生擠出效應。

第三，政務管理機制不健全。從管理型政府向服務型政府轉型是一項改革，需要探索和創新，這項工作絕非一帆風順，難免會出現失誤和差錯。對于勇于改革的創新者，既要鼓勵也要包容。可是，當前的政務考核機制，重懲罰、缺包容，致使一些干部和工作人員畏手畏腳，害怕出錯受處分，與其受罰不如無為；更有甚者，為保護自己工作安全，基層政務要求層層加碼，給市場主體和民眾增加了許多繁瑣的事情，企業和民眾苦不堪言。同時，服務的獎懲責任制不夠具體明確，對具有服務初心和責任心的政務人員缺乏具體實在的褒獎，對推脫、模糊部門對接主體責任、微笑不辦事、客氣不擔當、熱情不服務的現象和人員缺少明確處罰，這不利于服務型政府的建立。

第四，政策法規不夠完善。營商狀況重在環境狀況。遼寧在營商環境的建設中曾經比較偏重營商，相對重視產業和招商引資政策，忽視了科技、人才和民生等政策與環境建設，導致遼寧科技創新成果不能很好轉化為生產力，“鳳難引，也難留”，企業和人才流失嚴重。

第五，遼寧在營商硬環境上不具有優勢。一是近些年遼寧的經濟發展速度較緩，整體收入水平不高，制約了遼寧營商環境建設的財力支持。2020 年，遼寧省的GDP 總量為2.5115萬億元，在全國排名第15 位，而位列第1 位的廣東省GDP 總量已經超過了11 萬元，兩省差距明顯。二是遼寧的資源優勢已經不復存在，嚴重影響了遼寧地區的招商引資。三是遼寧的基礎設施不夠健全，不利于“數字一體化服務平臺”的搭建，降低了營商效率，減弱市場主體在遼投資的信心。

三、遼寧優化營商環境的著力點

優化營商環境，在遼寧“十四五”發展規劃17 項重點任務中被排在首位。基于營商環境的具體問題，“十四五”時期遼寧優化營商環境應該從以下幾方面入手。

（一）強化政府公信力

公信力是最好的營商環境，公信力在企業和民眾中會形成巨大的向心力。所以，強化公信力是優化營商環境的關鍵。

第一，整肅并規范政府有關部門行為。一是政府有關部門一定要信守承諾，言出必行，切忌出爾反爾。政府有關部門對其承諾的每一項決定都要腳踏實地、想方設法去兌現，讓市場主體放心、滿意，提升他們對政府的信任程度，使他們放心在這一方營商。二是政府有關部門要遵法執政，依照法律法規辦事，杜絕靠“人情”辦事，讓權力受制于法律，讓權力在陽光下運行。引導政務人員樹立“當官就不要發財，發財就不要當官”的思想意識和工作觀念，形成遵法用法的良好工作氛圍。三是規范政府信用行為，嚴格政府債務管理，及時清算政府對企業的債務。

第二，建立真正盡職守責的服務型政府。轉變政府職能，就要著力解決政府存在的“越位”“缺位”“錯位”的突出問題，建立“找準定位”“站好崗位”“服務到位”的思維定勢，使政府回歸服務本質與工作職責。首先，政府有關部門要嚴格執行國務院有關“放管服”改革的規定和部署，提高簡政放權的含金量，做到“減”到底、“清”干凈、“放”到位，讓深化“放管服”改革落到實處。其次，政府及政務工作人員必須秉持初心，想市場主體所想，主動為市場主體服務。要徹底轉變政府職能，以“服務型政府”增強營商環境競爭力。

第三，推進法治行政建設。嚴格按照《遼寧省優化營商環境條例》和深化落實“放管服”改革的標準和規定，落實好營商環境建設的各項工作。完善對政務部門進行信用監管的法規；細化市場主體合法權益保護的法律法規，依法消除各種政務隱性規則和障礙；完善政務信用記錄的法律和政策，加強對企業行為的法律約束，營造良法善治的營商環境，推動“親清”政企關系的建立及其可持續發展。

（二）增強成本競爭力

利潤是資本的趨向力，利潤與成本呈相互擠壓態勢。一般而言，企業皆聞利而動。目前，盡管遼寧在經濟實力方面不占優勢，但遼寧有條件降低生產成本，形成成本洼地，以成本優勢特別是制度成本優勢吸引市場主體。

第一，減輕企業要素成本。一是推進能源定價市場化程度，規范水電及燃氣價格，禁止不合理的價格和收費現象；二是在保證勞動者合法權益的條件下，合理控制企業的人工成本；三是盡量降低企業用地成本，在符合規劃、不改變土地用途的前提下，取消重復收費；四是發展金融市場，拓寬融資渠道，助推企業融資成本有效降低。

第二，進一步降低企業經營管理成本。一是要繼續減輕企業物流成本負擔，采取差異化收費制，根據不同時段、不同形勢適當減免物流價格，或給予一定規模以上有物流輸送需求的企業物流費用補貼，為企業疏通物流成本通道；二是抓好落實減稅降費政策和工作，取締任何涉企不合理收費；三是削減制度成本和服務成本，依法行政，推動政務的規范化、標準化和透明度。

（三）提高政務效率

優質高效的政務服務是營商環境優化的關鍵因素。提高政務效率，應做到以下幾點。一是要簡化辦事手續和辦事流程，取消非行政許可審批事項，精簡行政審批流程，實現真正意義上的“一個部門辦審批、一枚印章管審批”。二是要加強“互聯網+政務服務”平臺建設，對標國家技術標準，推進企業開辦全流程智能化服務建設。要建立全省的數據信息共享平臺，加快政府信息系統互聯互通。三是要優化審批流程，明確行政許可審批的標準，做到專項有專人負責。四是加強銀政企合作，加大對小微企業、“三農”等薄弱環節和重點領域的信貸服務和稅費優惠的支持力度。

（四）建設舒適宜居的企業和人才的棲息地

增進民生福祉是優化營商環境和提高競爭力的重要內容。一是要建設良好的自然生態環境，要加大遼寧的生態治理力度，加快保護環境、防治污染的步伐，建設天藍、氣清的清潔遼寧。二是要建設宜居的居住環境，要加快速度改造舊城區、建造新城區，以舒適宜居的生活環境，為優化營商環境工作增添底色。三是要建設良好的教育及醫療環境，要以優質高效的教育和醫療保障環境吸引更多的投資者在遼扎根。四是要建設便利的公共設施環境，以便利的出行條件為全省優化營商環境添磚加瓦。

（五）建立營商環境轉化為現實生產力的保障機制

世界銀行發布的一項報告表明，良好的營商環境會使投資率增長0.3%，GDP 增長率增加0.36%。一個國家、一個地區營商環境的好壞會對經濟活躍程度和招商引資情況產生直接影響，甚至對企業發展狀況、政府財稅收入及社會就業形勢都會產生巨大的推動效應。制度建設是營商環境建設的重要內容，也是優化營商環境的根本保障。在營商硬環境不斷改善的前提下，盡快推動作為營商軟環境的制度建設，是遼寧優化營商環境的重中之重。

第一，建立營商環境全方位領導責任制度。針對干部不作為、怠作為及人情文化在政府部門根深蒂固的情況，遼寧省要強化組織領導。各地區、各部門逐級皆要有專職領導掛帥并成立專門機構，保證市場主體在營商整個環節、各個方面都運行順暢，遇到問題時都會有部門找、有工作人員幫助解決，都有領導干部作為負責人承擔相關責任。要建立和完善各級、各部門領導干部專職負責制，市場主體的意見和問題，要由專職領導全面聯絡，具體負責督辦，推動各級領導干部認真負責、腳踏實地的維建營商環境。

第二，建立與營商環境建設效益掛鉤的政績考核制度。與營商環境建設效益相掛鉤的政績考核制度，是以各級、各地區的政府部門和全省各級各類營商環境建設重點公共服務單位為考核對象，以賦分的方式對其進行政績考核，對未達到“營商環境建設效益”專項考核任務、因工作不利造成負面影響、相關政策落實不力的地區、單位和直屬領導進行負分記錄；給予考核任務達成并實現營商環境進一步優化的地區、單位和直屬領導加分。賦分狀況與部門、相關人員及其直屬領導的考核聯動，考核結果既作為評價地區、單位和相關領導的指標之一，也作為地區、單位轉移支付和領導政績、晉升的評價參考指標之一，以保證營商環境建設工作的相關舉措落到實處，提升實際效益。

第三，建立與營商環境效益聯動的人事考核制度。營商環境效益的優劣與政府部門辦事人員提供的服務直接相關，為增強辦事單位工作人員的服務意識和服務熱情，提升服務專業度，推動市場主體滿意的公共服務體系建設，全省要建立與營商環境效益聯動的人事考核制度。一要高標準修訂政務工作人員工作紀律和服務規范；二要進行對口服務培訓，定期開展專業業務考核，建立部門之間的交叉巡查督查機制；三要不定時抽查部門工作人員服務是否到位和專業，強化服務作風，同時查找服務對象辦事的痛點和堵點，懲處出現服務問題的工作人員及其主管領導，督促相關服務單位真正提供便利化的服務，實現服務對象辦事“最多跑一次”；四要將主管領導、部門以及工作人員主動聯系服務對象、主動上門服務的實際情況納入到人事考核中，要將政務部門服務人員的服務質量作為其職務（職級）晉升、薪酬和工作崗位調整的主要依據，提高政府的服務意識和服務質量。

四、系統構建多維營商環境民主監督體系

人民政協的民主監督是我國社會主義監督體系的重要一環[5]，政協委員和企業家及廣大民眾都是營商環境的主體，人人都有建設營商環境的責任，人人都是營商環境的監督者。因此，營商環境的建設必須充分發揮民主監督的作用。

（一）暢通多向度信訪通道

信訪是下情上傳的重要途徑。為了廣泛而精準了解市場主體的訴求，各民主黨派及人民政協必須廣開渠道，充分了解群眾的需求。一是暢通自下而上的信訪通道，即各級、各區人民政協，要根據實際，設置市場主體之家，安排專職人員和專門時間，傾聽市場主體的心聲，了解市場主體的意見和訴求，掌握營商環境建設中存在的問題，并將了解的信息情況及時送達政府主管部門和領導。二是暢通自上而下的調研通道，即發揮民主黨派的專業、人脈等優勢，深入基層、深入實際、深入企業、深入群眾，直接了解問題和矛盾，聚焦營商環境的痛點、堵點問題，將實際了解的情況送達至政府部門和主管領導。三是暢通社會各界的信息交流渠道，政府相關部門以及各行各業市場主體代表定期以座談會、報告會、網絡聯絡等形式進行信息交流，以便及時、精準地反映群眾訴求。

（二）構建多渠道的聯系制度

聯系廣泛是人民政協的優勢。各民主黨派來自社會不同界別，在與社會各界保持廣泛密切聯系中，人民政協通過不同的渠道能夠精準把握營商環境的實際狀況，把握營商環境對市場主體入市的障礙及其營商的羈絆；能夠從不同的角度傾聽來自不同群體的心聲，深入了解營商環境及其建設中的各種矛盾；能夠用不同的方式督辦營商環境中存在的瓶頸問題。所以，多渠道聯系是營商環境建設的重要推動力。一是建立民主黨派與政務部門的聯系制度，品查政務部門的政務流程及服務質量。建立民主黨派與政府部門的對口聯系機制，雙方應建立經常性的溝通協商機制，相互通報工作動態，定期召開對口聯系工作座談會，擬訂重要文件時要征求民主黨派意見。二是要建立民主黨派與領導干部的聯系制度，考察領導干部在工作落實和進行決策方面的實際工作情況。各級民主黨派要深入到不同地區、不同層級、不同界別的政務負責人群中，系統了解各級政務負責人的具體工作情況和各方面對其的評價，全面、準確掌握營商環境改善中的具體障礙問題。三是建立民主黨派與企業家及市場經營者的聯系制度，了解市場主體在營商整個環節的訴求。民主黨派要經常與企業家進行溝通，并對市場經營者不定期開展調研并形成民主提案，聽取他們關于營商環境改進的意見建議。四是建立民主黨派與專家學者的聯系制度，提高民主監督的專業性。聘請專家學者參與到民主監督中，與專家學者保持密切聯系，在民主監督過程中聽取他們專業性的意見和建議。五是建立民主黨派內部之間的聯系制度。組織各民主黨派和政協內部座談會進行工作交流，總結營商環境建設階段性問題和改進意見。

（三）完善多角度督辦與信息呈報制度

參政議政是民主協商制度的重要內容，全省要切實將民主監督貫穿于營商環境建設的各個環節。民主黨派要充分運用履職平臺，開展多樣化的監督，完善多角度督辦與信息呈報制度，提高監督的實效性。民主黨派要將所了解的信息和問題及時傳送給主管領導、主管部門和主管人員，通過協商、研討、提案、批評和建議等方式進行督辦，通過顯性和隱性方式參與檢查。一是民主黨派要對主管部門的工作推進情況進行督辦，在工作過程中實時跟進，設置專門的營商信息聯絡部門，并設立信息聯絡員，專門負責信息呈報工作；與此同時，了解相關部門工作進展，及時發現存在問題形成提案并給予改正建議。二是民主黨派要對主管領導服務營商的決策和工作部署的準確性進行督辦，將直接考察領導干部工作情況與通過下級工作人員及群眾間接了解領導干部工作作風相結合，對與領導干部在工作中存在的問題要及時與其協商和探討，以增強民主監督的精準性。

（四）設立多視角營商環境評價在政績考核中的權重

民主監督是發揚社會主義民主的重要形式[6]，建設營商環境必須充分發揮民主監督的重要作用。要構建包括政府部門、民主黨派、市場主體和社會民眾在內的多視角營商環境評價體系，將民主黨派對營商環境評價納入到營商環境評價體系中。要充分傾聽民主黨派、企業家、市場主體和社會民眾、不同部門之間等對營商環境的意見，并將這些意見作為考核主管領導、主管部門和主管工作人員的重要依據，并將考核結果與領導干部和政務人員的政績和晉升相掛鉤，充分彰顯民主黨派及廣大人民群眾參政議政的話語權，這樣才能真正促進營商環境的改善，也會增強領導干部及政務人員對營商環境建設工作的重視程度。民主黨派及人民政協要及時監督政府部門對該項業績考核的落實情況，讓該評價體系真正發揮作用。

（五）建立多方式營商環境民主監督的獎勵制度

習近平指出：“對黨外人士，要多接觸、多談心、多幫助，講尊重、講平等、講誠懇。”[7]305為激勵民主監督取得更豐富的成果，有效監督營商環境的建設，就要建立多方式營商環境民主監督的獎勵制度。一是對營商環境民主監督認真履職的民主黨派人士給予相應的獎勵，對貢獻巨大者應提高其福利待遇，充分發揮民主人士對營商環境建設的責任心和使命感。二是對在營商環境監督中表現突出的個人及部門給予相應的獎勵。

總之，民主監督是人民政協的基本職責之一，提高民主監督的評價權威和地位，是促進營商環境建設的有力保障。