基于良性循環的高校教師激勵決策法治化研究

劉宇文,彭科

(1.湖南文理學院 黨辦，湖南 常德 415000；2.湖南中醫藥大學 馬克思主義學院，湖南 長沙 410208)

高校發展離不開教師群體積極拼搏與創新的貢獻。隨著“雙一流”建設進程持續推進，激勵決策對高校激發教師工作熱情、造就良好競爭環境的作用越來越重要。國家及地方的政策法規、高校章程和文件的相關規定，構成了教師激勵的基本機制，但是由于缺乏法律法規的系統性規定，高校教師激勵機制尚游離于“人治”與“法治”之間，存在“朝令夕改”弊病，迫切需要探索法治化的有效路徑。

1 良性循環的高校教師激勵決策法治化理念

良性循環的高校教師激勵決策法治化涉及在理論框架下最大范圍囊括決策過程所有環節，需要通過法治化方式精準介入。

1.1 良性循環是高校教師激勵決策法治化應然要求

高校根據國家法律法規與政策出臺相應教師激勵政策，其有效性需要從法律源頭上進行把控。高校教師激勵決策尚未形成系統化發展，現有研究成果偏重于高校教師激勵決策發展過程的某一環節，盡管針對一些問題提出相應解決方案，但大多表現為局部、碎片化研究，忽視對高校教師激勵決策發展的系統化運轉循環模式的整體檢視。基于此，無論是完善高校激勵機制本身，還是對高校教師激勵機制法治化，首要考慮的是將高校教師激勵決策納入一種系統化框架下進行研究，良性循環基本框架不僅可以從整體上對高校教師激勵決策制度存在的缺陷進行矯正，而且有利于從根本上鞏固高校教師激勵決策發展運轉系統化的良性循環。高校教師激勵決策法治化理應考慮涉及高校教師激勵決策發展原理，防止高校教師激勵決策價值取向異化。良性循環的高校教師決策法治化是一種具有科學性的理論探究前提，具有研究基準的正當性與合理性。

高校的發展必然要關聯高校本身利益與教師利益，前者涉及諸如教學樓基礎設施建設、科研實驗設備采購、科研研發投入等，后者涉及學科建設經費投入、教師職稱對應的級別工資、教師年終績效經費投入、教師獎勵經費投入、教師進修經費投入等。從應然的角度來說，這兩者的利益都應得以平等保障，但是實際上教師相對于高校本身來說處于弱勢地位，即為被管理與管理者的身份，從法理層面來說就產生了所謂的“高校權力”與“教師權利”，其平衡與規范成為法治介入的目的。然而，高校權力具有保障高校本身利益的優先屬性。高校權力一旦運行失范，必然導致高校本身利益與教師利益失衡，甚至容易侵犯教師應有的權益。高校教師激勵屬于高校教師利益范疇，而良性循環的高校教師激勵決策的保障通過法治化是較為權威、正當有效的方式，要實現法治，必定要規范高校權力，實質上是為了更好地保障教師權利，良性循環的高校教師激勵機制法治化則是有利于最大限度規范高校權力保障教師權利。規范高校權力已然成為良性循環的高校教師激勵機制法治化的有力支撐。

1.2 良性循環的高校教師激勵決策法理意蘊

從深層次來說，良性循環的高校教師激勵決策環節之所以能形成一定規則，是由于每個環節的規則的形成源于固有理論依據作為支撐，而高校教師激勵決策與高校教師激勵機制具有密切關聯。高校教師激勵機制存在的內在理論邏輯是教師決策的全方位具體展開與落實，高校教師激勵機制的形成、完善與發展實質上是以教師決策為規則依據。有研究證實，高校教師激勵機制具有天然法的屬性，這種屬性具有隱性的、廣義的法的功能，是高校教師激勵制度產生和發展過程中優勝劣汰的結果[1]，反向推之，高校教師激勵決策必定具有法理意義上特有的規范作用，結合高校教師激勵決策基本范疇及邏輯結構，良性循環的高校教師激勵決策法理意蘊根據各環節主要對應呈現如下：一是由于國家政策法規出臺涉及高校教師激勵內容，高校要按照相應規定予以執行，對國家政策法規要義進行轉化；二是高校改革不能隨意，應具有一定的規則意識，特別對教師激勵決策需要堅守根本價值取向；三是高校激勵決策的權力運行不能違背原則而肆意妄為，需要加以基本規范；四是高校教師激勵決策的內容要體現其正當性與合理性，而程序規范是不可缺失的環節；五是高校教師激勵決策的監督涉及教師權利能否得以切實保障的重要方式，外界對高校教師激勵決策的監督與高校內部對教師激勵決策監督成為必要；六是以風險評估與調整的形式可以及時有效地對基本形成的高校教師激勵決策進行檢查修正。

高校教師激勵決策在當前高校決策實踐發展過程逐漸形成了“不成文”的內部規則。長期以來，高校教師激勵決策在大學自治庇護之下，在固有的法理基礎上運轉并不斷自我調整與完善，是高校對教師激勵制度的制定與修訂之決策權力的直接行使，但是這種決策權力的行使絕不能脫離依法治校根本遵循，唯有以法治手段介入高校教師激勵機制決策過程各環節，方能有力保障高校教師激勵決策的正當性與合理性。

1.3 良性循環的高校教師激勵決策邏輯結構

“六邊形”邊框順時針循環決策邏輯示意如圖1。高校法理意蘊的六個要素標記為：A高校教師激勵決策之強制要求環節：國家政策法規要義轉化；B高校教師激勵決策之公正判斷環節：高校改革根本價值取向；C高校教師激勵決策之權力制約環節：高校權力運行基本規范；D高校教師激勵決策之程序規范環節：正當性與合理性的體現；E高校教師激勵決策之內外監督環節：高校教師權利切實保障；F高校教師激勵決策之檢查修正環節：系統化風險評估與調整。G高校教師激勵機制的形成、發展與完善，構成一個“菱形”圖像中，以箭頭號標記順時針為方向，高校教師激勵決策各環節A、B、C、D、E、F依該方向存在空間上的先后順序，在每兩個環節之間，前者對后者在作用上具有正、負向的推動效能，一環緊扣一環，相互之間具有一定影響。就正向推動效能而言，每個環節的共同運轉可以進一步促進高校教師激勵決策形成、發展及完善的全面性、系統性與科學性。相反，一旦缺失其中一個環節，整體循環的覆蓋范圍會縮寫，所關聯的激勵決策在整體上會存在考慮不周全問題，容易造成高校教師激勵機制在運轉過程中受制于自身諸多漏洞。“六邊形”邊框上各高校激勵決策環節指向G點方向循環。在“向心”圖像中，以箭頭號標記為方向，高校教師激勵決策各環節A、B、C、D、E、F與G之間分別形成以G點為向心力的A-G、B-G、C-G、D-G、E-G、F-G關系影響邏輯結構，即每個激勵決策的環節均可對激勵機制的形成、發展及完善具有直接影響作用，而這種影響既分為正向，也分為負向，但是各環節對G都具有不同范圍及不同程度的影響。

上述兩種方式實際為橫向與縱向的高校教師激勵決策的循環邏輯，由此構建的教師激勵決策全環節具有相當的科學性、系統性、整體性、全面性等。

2 良性循環決策的高校教師激勵決策法治化困境

高校教師激勵決策在政策法規要義轉化上欠缺精準。現有政策法規對高校教師激勵決策規定的籠統性與寬泛性，在客觀上給各高校在激勵決策上存在差異性空間與模糊界限。從當前國內各高校涉及教師激勵的規范性文件來看：一方面，高校制定涉及教師激勵規范性文件對現有政策法規要義的轉化不一，不同高校對制定涉及教師激勵的物質與精神層面的比例、范圍規定相異，這導致在全國整體上、各高校之間教師的激勵存在差異，有違上位法規定的平等權。另一方面，高校在制定涉及教師激勵規范性文件內容方面存在兩極分化現象：其一，部分高校為加大教師激勵程度，制定涉及教師激勵的程度超越于現有政策法規所規定的最高標準；其二，部分高校為加大對高校本身基礎設施的建設，以低于現有政策法規所規定的最低要求而縮減教師激勵程度。

高校教師激勵決策所秉承的價值取向忽視公平正義。每所高校都有自己的辦學理念，在發展過程中，每所高校既沉淀了自身的文化底蘊，在與同行高校競爭過程中也積累了豐富的經驗與教訓，這些都離不開每一任高校管理者對高校體制改革與發展的貢獻。就高校教師激勵機制的形成、發展及完善而言，高校教師激勵機制決策能否體現公平正義，關系到教師切身權益能否真正實現，高校管理者對此考量理應堅持以公平正義為根本價值取向。然而，從實踐中觀察來看不容樂觀，主要呈現以下三種類型：其一，部分高校管理者忽視學校自身基礎實力，偏重以激進方式指導激勵決策，譬如采取偏重以高額人才引進費形式吸引人才，忽視對原在職教師的激勵的平衡。其二，部分高校管理者為求安穩，教育理念較為保守，在任期期間對涉及教師激勵機制的制定與修訂方面維持長期不變。其三，部分高校管理者，未能考慮本校體制、學校發展及教師心理需求特征等因素，盲目效仿其他高校激勵策略，難以適應本校教師激勵需求。

高校教師激勵決策受制于體制“權力制約”失衡缺陷。高校‘場域’中行政權力、學術權力等權力之間的沖突與制衡一直是眾多研究者關注的重要問題[2]。學術委員會奉行的是集體決策原則，追求決策的公平與公正。盡管《高等學校學術委員會規程》相關規定對高校學術委員會的作用進行了強調，但實踐中仍未能提升學術委員會相對行政機構決策權力地位。“行政權力壓制學術委員會權力是高校內部管理制度的一種慣性反映[3]”。對教師激勵決策影響主要體現在以下幾方面：其一，高校行政機構的決策權力大多“淹沒”了學術委員會的決策權，正如有學者所言：“高校學術權力受外部行政權力的擠壓和內部學術權貴的蠶食，其應然釋放效能與發展空間被不斷干擾和壓縮。”[4]這造成教師激勵制度制定與修訂的集體參與決策不平等、不充分，民主表達被行政文化壓制。其二，高校行政機構的權力在對教師激勵制度制定與修訂行使上的正當性與合理性缺乏一種有效規范方式，教師激勵機制的制定與修訂通常表現為被動，形成因教師激勵需求而倒逼高校非積極改革的態勢。其三，高校行政機構在就教師激勵制度制定與修訂過程中，為求行政效率，通常以少數主要領導觀點為決策勝出而貫徹實施，容易危及決策質量，教師激勵決策的綜合效能存在質疑。

高校教師激勵決策過程科學性缺乏實質性正當程序。有長期從事高校管理研究的專家提出：“科學決策的基本程序是：提出問題，明確目標，收集信息，制定方案；咨詢論證，方案決斷貫徹執行，督促檢查；反饋修正，決策評估。”[5]但是這僅是應然理想，部分高校因為管理者理念不一，決策過程忽視基本程序已成常態。高校教師激勵決策過程忽視基本程序主要表現為：其一，部分高校在涉及教師激勵制度制定與修訂在決策過程中的基本程序存在模糊性、隨意性及易變性；其二，部分高校在涉及教師激勵制度制定與修訂在決策過程中基本程序缺乏系統性；其三，部分高校在涉及教師激勵制度制定的決策過程中基本程序形同虛設。

高校教師激勵決策內外監督制度的建設需要健全。“高校管理中的原始本能思維遮蔽現代法治思維的最常見的表現就是‘公權力’不受限制，缺乏監督。”[6]高校教師激勵決策權行使過程出現的問題亦如此。一方面，部分高校教師激勵決策缺乏相應的外部監督機制。首先，上級行政主管部門對高校監督薄弱。主管高校的直接行政部門是對高校內部決策監管的主要執法部門，當前主管高校直接行政部門對高校的監管主要體現為行政許可(高校的設立、變更、和終止審批，大學章程核準，教師資格證認定)，行政獎勵(對發展教育事業做出突出貢獻的獎勵、教學成果獎等)，行政處罰(教師資格證的撤銷、教師行政處罰等)，行政檢查(對學校綜治安全工作的監管，對高校違反國家招生管理規定的檢查)等，僅根據《教師和教育工作者獎勵規定》第12條對教師申報對象的獎勵材料進行受理、審核，依法作出行政獎勵或不予獎勵的決定，這里強調的對象是高校教師，而非高校。正如“理論界強調‘執法力度不足’‘執法手段匱乏’‘執法主體單一’等問題，驗證了教育行政執法權的軟化。”[7]由此可見，主管高校的直接行政部門對高校教師激勵制度制定與修訂的內部決策存在監督被動甚至存在監管盲區。其次，高校教師激勵決策在司法監督方面存在匱乏。高校教師激勵決策關系到教師的個人利益，高校教師決策的合法性成為其影響的關鍵。司法監督主要關系到教師一旦涉及激勵相關利益受侵權后的相關訴訟保障問題，倘若高校決策忽視這方面內容，容易造成高校決策權力因缺乏合理制約而出現權力濫用行為。特別是涉及教師的聘任合同、教師職稱晉升、獎勵性績效、年終考核、科研經費支持等諸多方面，司法監督的介入基本存在缺位。另一方面，部分高校教師激勵決策缺乏內部監督機制。比如部分高校教師激勵決策涉及諸如會議議題、內容公開存在缺乏落實，對教師知情權的保障存在漠視。其次，高校各部門、利益相關者參與激勵決策監督機制尚未形成，對激勵決策的意見反饋及投訴渠道等監督方式尚待完善。

高校教師激勵決策的風險評估與調整亟待規范。其一，部分高校教師激勵決策的風險評估機制匱乏。當前高校在面臨重大事項的決策方面的風險評估機制尚未形成，甚至部分已決策事項可能存在處于隱形或者潛在違法之中，而部分高校教師激勵制度制定與修訂方面的風險評估機制更是如此，盡管隱約可見類似風險評估流程與方式，但是欠缺規制風險評估的具體規范。譬如，部分高校教師激勵制度在制定和修訂過程中，通常會請學校法律顧問進行合法性審核，以防止風險發生，在高校出臺的相關規范性文件的法律依據在上位法短缺情形之下，高校教師激勵機制的風險評估的合法性審查亦缺乏具體法律依據，激勵決策所存在的風險容易游離于法治之外。其二，部分高校教師激勵制度風險評估權威性欠缺。部分高校對教師激勵決策進行了所謂的風險評估，但是這種風險評估并未考慮到教師激勵機制運轉的全過程，并且這種風險評估是否具有可行性，容易遭受質疑，缺乏第三方權威部門或機構對所評估的風險進行干預。其三，部分高校教師激勵決策的調整缺乏應有的規則。在高校教師激勵決策進行風險評估后，是否需要對決策進行調整，是否聽取教師群體的意見，教師群體的意見是否具有可采納性，如何進行調整，調整的前置條件及程序在當前基本存在忽視，甚至存在空白，特別在緊急情況下，要進行重大調整，譬如要對決策進行終止執行，缺乏有效規則進行指導調整。

3 完善良性循環決策的高校教師激勵決策法治化路徑

以精細化立法夯實高校教師激勵決策正當依據。教育部可以嘗試先行出臺針對高校教師激勵機制規范性保障的規定，該規定既要根據《憲法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國教師法》等涉及高校教師激勵機制法律條文內容要求進行細化，又要對涉及高校教師激勵機制完善的各環節進行全面、系統化規定，與此同時，可強化對涉及高校教師激勵機制政策法規的法教義學研究，運用其原理進一步彌補現有法律法規的籠統性與寬泛性客觀上的不足。一方面，設立專門針對高校對上級部門出臺涉及高校教師激勵政策法規要義的轉化的責任監督部門，統一全國各高校對現有政策法規轉化的標準性、同一性，促進教師享受激勵全國范圍內的平等性。另一方面，在該條例中設置教師激勵的合理限度原則，并且設置高校激勵政策的制定與修訂的責任追究制度，確立以標準與合理限度為綜合檢視的高校教師激勵決策的完善機制。

以公平正義原則融貫高校教師激勵決策價值取向。確立以公平正義為根本價值取向的高校管理思維，強化以公平正義為核心的高校激勵制度制定與修訂的理論依據，彌補現有法律規定的空泛，以法理依據的形式規范高校管理者對教師激勵制度制定與修訂。主要從以下幾方面入手：其一，在滿足并保障現有教師激勵需求的基礎上，進一步在引進人才方面增加合理性激勵內容，還需要對引進的人才入職后，在合同內容上保障其激勵內容的權利與義務上要進行對等，要充分尊重和考慮原在職教師與新進教師在享受激勵制度上公平公正，謹防無正當激勵理由而特殊化對待新引進人才。其二，凸顯公平正義基本內涵之“及時高效”原則促進高校教師激勵制度與時俱進改革，應根據每年經濟水平、物價情況對教師物質激勵內容進行相應調整。其三，確立公平正義基本內涵之“合法合理”原則方法、防止高校管理者效仿其他高校激勵策略的任意性，以適應本校教師激勵需求的合法合理性為基準，進一步規制高校管理者權力。

以多維化方式平衡高校教師激勵決策權力與權利。其一，在現有體制無法短時間進行大的改革情形之下，可嘗試將涉及激勵方面的決策權以上位法并以立法形式明確高校行政機構與學術委員會共同決策的權限與職責，明晰民主參與教師激勵制度制定與修訂的決策必要環節、參與人數、參與細則等。其二，構建一種靜態與動態結合教師激勵制度制定與修訂規則，特別要明確針對教師激勵制度修訂的最低要求的啟動條件，可謂動態的修訂規則；明確涉及教師基礎性或者根本性利益部分的教師激勵的修訂的嚴格條件，防止這部分核心利益因為被修訂而觸動教師激勵內容的根本，可謂靜態的修訂規則。其三，構建一種以高校管理者與教師民主參與決策共同協商機制，確定好各自決策權所占比重原則，在涉及教師激勵制度制定與修訂過程中，無論基于什么形式的決策，在實施之前，必須通過高校管理者與教師民主參與決策共同協商后方可進行通過實施。

以過程法定確保高校教師激勵決策程序正當化。其一，在上位法中增補高校教師激勵制度制定與修訂的決策程序規定，在下位法中明確涉及高校教師激勵制度的職能部門的權限、責任與義務等，確立違反程序、忽視程序無效原則。其二，構建自上到下的教師激勵制度的系統化基本程序，可以參照以《重大行政決策程序暫行條例》中所宏觀規定的基本程序——“教師激勵制度草案的形成、合法性審查與集體討論、決策執行與調整”設計。其三，強化外界監督。建立對高校教師激勵制度制定與修訂全程公開制度，對其相關決策流程、決策環節以信息公開形式進行校園官網及校院教師職工交流平臺進行全程報道。

以協同治理完善高校教師激勵決策之監督制度。高校辦學自主權不能過度自由化，理應在“秩序與自由之平衡”原則中進行約束。一方面，建立以上級紀委巡視組與直接主管高校的主要行政職能部門聯合監督部門，對高校教師激勵決策進行監督。上級紀委巡視組對高校權力監督具有較強的威懾力，可對高校激勵機制運轉的開展不定期、不定時進行巡視檢查，而直接主管高校的職能部門對高校激勵制度的制定與修訂的實情有業務方面的熟知，在日常具有一定的技術指導，故而在監督執法過程中可以彌補上級紀委巡視組對其業務細節檢查的技術不足，兩個部門聯合監督執法，與此同時，可以開展以教育督導助推大學章程實施[8]，可以提升教師激勵決策在大學自治中地位同時，有利于提升高校在對教師激勵制度制定與修訂過程中權力行使的正當性、合理性及合法性。另一方面，建立校內針對高校教師激勵制度制定與修訂的監督平臺，可設立以校紀委、校法律顧問、校內法學專家為主導的合法性論證部門，對教師激勵制度制定與修訂的議題、草案進行合法性論證。與此同時，拓展高校管理者與教師群體溝通平臺，“參與大學決策是高校教師的一種權利和責任，是現代大學制度建設的必然要求。”[9]可以設立實名與匿名建議溝通渠道，通過該平臺，教師既可以對高校做出的教師激勵制度制定與修訂議題、草案提出批判性建議，又可以借此平臺善意提醒其可能存在違法之處。

以防控規則保障高校教師激勵決策風險評估與調整。其一，建立高校教師激勵制度制定與修訂的風險評估機制。可以在校內成立教師激勵制度制定與修訂的風險評估委員會，由上級紀檢部門、高校管理者、高校法律顧問、高校紀檢部門、各學院紀檢委員、教師代表等聯合組成，設定風險評估程序，以及構建與教師群體互動的風險評估溝通平臺，明確風險評估各環節的內容等，形成一套系統完整的風險評估機制。其二，可在上位法中將教師激勵制度的風險評估機制進行法律明確規定。在下位法中進一步豐富和完善高校教師激勵制度制定的風險評估的實施細則，特別是在大學章程、高校規范性文件中，進一步確定風險評估的介入條件，為實踐中的評估提供正當性依據等。其三，依法設立高校教師激勵制度制定與修訂調整的規則。在對高校教師激勵制度制定與修訂后進行執行過程中，設立執行部門對高校管理機構進行決策執行匯報，決策執行部門發現有關重大風險問題或者不可抗力等嚴重影響或阻礙風險評估后執行時，應主動提出相應調整，并且需要反饋給風險評估機構進一步評估，做好適當調整，有效確保高校教師激勵機制暢通運轉。