淺談特殊食品消費現狀與基層監管難點

張巖

摘 要：特殊食品包括保健食品、嬰幼兒配方食品和特殊醫學用途配方食品，是供嬰幼兒、老人等特定人群食用的食品。目前我國特殊食品消費面臨消費者對特殊食品認知度低、信任度差，特殊食品經營者責任意識不強等問題，需要基層監管者運用行政指導手段，加大特殊食品社會宣傳力度，嚴格特殊食品經營準入等，多措并舉維護廣大消費者的根本利益。

關鍵詞：特殊食品;消費現狀;監管難點;監管措施

Talking about the Current Situation and Difficulties of Grassroots Supervision of Special Food Consumption

ZHANG Yan

（Food Safety Supervision Office of Suyu District， Suqian City， Suqian 223800， China）

Abstract： Special foods include health foods， formula foods for infants and young children， and formula foods for special medical purposes. They are foods for specific populations such as infants and the elderly.At present， the consumption of special foods in my country is facing problems such as low consumer awareness of special foods， poor trust in special foods， and lack of awareness of responsibility for special food operators. The grassroots supervisors need to use administrative guidance methods， intensify the publicity of special foods， and strictly check license qualification of special foods， etc.Take multiple measures to protect the fundamental interests of consumers.

Keywords： special food; current situation; regulatory difficulties; regulatory measures

隨著經濟社會的快速發展，人們的生活水平不斷提高，廣大消費者對食品的需求從滿足溫飽漸漸過渡到追求更安全、高品質和促改善方面。特殊食品作為一種重要的健康產品，是滿足人們高品質生活需求的有效保障。這種需求的增大促進了我國特殊食品產業的不斷壯大與升級，也對特殊食品的基層監管提出了更高的要求。

1 特殊食品

特殊食品是指供特定人群食用的食品。我國的特殊食品包含3類，即保健食品、嬰幼兒配方食品和特殊醫學用途配方食品。

1.1 保健食品。

保健食品是指聲稱并具有特定保健功能或者以補充維生素、礦物質為目的的，適用于特定人群食用，具有調節機體功能，不以治療疾病為目的，對人體不產生任何急性、亞急性或慢性危害的食品[1]。在我國，保健食品有其特殊的識別符號，即產品外包裝上的“藍帽子”圖案，是與普通食品、藥品以及其他特殊食品區分的重要標識。

1.2 嬰幼兒配方食品

嬰幼兒配方食品通常是指以乳類及乳蛋白制品、大豆及大豆蛋白制品為主要原料，加入一定量的礦物質、維生素或其他成分，僅用物理方法生產加工制成的液態或粉狀食品[2]。從適用范圍上分，嬰幼兒配方食品包括嬰兒配方食品、較大嬰兒配方食品和幼兒配方食品，分別適用于月齡在0～6個月的嬰兒，月齡在6～12個月的較大嬰兒以及月齡在12～36個月的幼兒;從所用主要原料分，以乳類及乳蛋白制品為主要原料的通常被稱為乳基嬰幼兒配方食品，以大豆及大豆蛋白制品為主要原料的通常被稱為豆基嬰幼兒配方食品。

1.3 特殊醫學用途配方食品

特殊醫學用途配方食品是指為滿足進食受限、消化吸收障礙、代謝紊亂或者特定疾病狀態人群對營養素或者膳食的特殊需要，專門加工配制而成的配方食品，包括適用于0～12月齡嬰兒的特殊醫學用途嬰兒配方食品和適用于1歲以上人群的特殊醫學用途配方食品[2]。特殊醫學用途嬰兒配方食品包括無乳糖配方食品或者低乳糖配方食品、乳蛋白部分水解配方食品、乳蛋白深度水解配方食品或者氨基酸配方食品等;特殊醫學用途配方食品，包括全營養配方食品、特定全營養配方食品、非全營養配方食品。

2 特殊食品基層經營及消費現狀

2.1 消費者對特殊食品認知欠缺

對于普通消費者來說，特殊食品的概念往往是模糊不清的，這與“特殊食品”這一名詞有關。2015年之前并沒有“特殊食品”這一稱呼，2015年新頒布的《中華人民共和國食品安全法》首次將嬰幼兒配方食品、保健食品和特殊醫學用途配方食品統稱為“特殊食品”。在此之后，隨著有關特殊食品的規章制度不斷建立，注冊許可不斷規范，生產經營規模不斷壯大，特殊食品才算真正出現在廣大消費者面前。

現如今，相較于特殊醫學用途配方食品，保健食品和嬰幼兒配方食品對消費者來說是較熟悉的種類，因為大部分家庭中都有老人和嬰幼兒這樣的受眾群體。但即使這樣，普通消費者仍然對上述特殊食品的鑒別與甄選存在困難。例如，大部分家長不知道只有1段、2段、3段奶粉屬于嬰幼兒配方食品，4段奶粉屬于普通食品;2020年震驚全國的湖南郴州大頭娃娃事件，經營者以固體飲料冒充特殊醫學用途配方食品銷售給只能食用特殊配方的氨基酸或水解奶粉的患兒家長，導致食用后的嬰幼兒出現生長發育遲緩、頻繁發燒、顱骨突出等癥狀，最終被診斷為佝僂病。因此，家長也應具備一定的鑒別特殊食品的知識，了解固體飲料與特殊食品的區別，盡量避免這一悲劇的發生[3]。

2.2 消費者對特殊食品信任欠缺

消費者對特殊食品的信任缺失主要表現在對保健食品的不信任。在沒有保健食品概念之前，被廣大消費者所熟知的是保健品，即一系列具有保健功能的食品和非食品，如降壓枕、降糖椅、抗癌鞋墊等。這些打著疾病治療與預防功能幌子的保健品一度讓無數消費者，尤其是身患疾病的老年消費者不惜傾家蕩產，最終上當受騙，甚至人財兩空，以至于現如今談“保健”色變，往往讓正規生產經營的保健食品商家蒙受不白之冤。

2.3 特殊食品經營者責任意識欠缺

特殊食品的最終屬性是食品，所以特殊食品的經營許可仍然在食品經營許可的調整范圍內，換句話說經營普通食品和特殊食品均需取得《食品經營許可證》。很多經營者誤以為經營特殊食品與普通食品沒有區別，可見許多特殊食品經營者法律法規知識相對欠缺。

《中華人民共和國食品安全法》及《中華人民共和國食品安全法實施條例》中詳細規定了特殊食品不可與普通食品或者藥品混放經營。現實中的經營者大多不了解上述規定，盲目認為特殊食品與普通食品一樣，依據銷售需要可以隨便擺放，殊不知上述行為如經監管部門責令整改仍不改正，將會被處以五千元以上五萬元以下的罰款[4]。很多經營者主體責任意識淡薄，被警告后仍我行我素，最終因為商品擺放問題被處以數萬元的罰款。

3 破解特殊食品基層監管難題的措施

3.1 善于運用行政指導等柔性行政手段

《中華人民共和國行政處罰法》第六條規定，實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。第三十三條規定，違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。可見，監管的目的不是處罰，而是通過強制性的行政手段規范相關主體在法律的框架下運行，這一點在特殊食品的基層執法中更是如此。

對于特殊食品基層監管對象基數龐大、從業人員法律意識不強等問題，充分發揮宣傳、教育、培訓及約談等行政指導的作用。通過積極柔性的行政指導管理方式，降低剛性處罰給經營者帶來的抵觸情緒，達到從業者規范經營，行業健康發展的目的，體現立法和制定政策的本意和初衷，此外廣泛的行政指導可以有效降低經營者的違法可能，大大節約監管者因執法辦案的煩瑣程序及制作案卷材料所耗費的時間，有效提升了基層監管的行政效率及覆

蓋面[5]。

3.2 加大特殊食品的社會宣傳力度

消費者的認知缺失往往是特殊食品虛假宣傳、假冒偽劣多發的重要誘因，不法經營者占據信息優勢，肆意踐踏消費者的知情權，讓本就受眾特殊、消費群體固定的特殊食品成為了虛假宣傳甚至非法傳銷的重災區。基于此，作為基層監管者，深入研究如何開展特殊食品社會宣傳就顯得尤為重要。

3.2.1 宣傳要廣泛

特殊食品的受眾群體雖然特殊，但人群數量龐大，且多數為嬰幼兒、老人、病患等弱勢群體，所以宣傳要自上而下，廣泛覆蓋，縱深推進。尤其是偏遠地區、鄉鎮農村，往往是容易被忽略的區域，要積極依靠屬地社區、街道、村居，因地制宜加大宣傳的力度和頻次，注重宣傳的方式和方法，保證宣傳的效應和質量。

3.2.2 形式要多樣

宣傳的目的是讓受眾方便、快捷、高效地接受信息、理解內容并學以致用。所以特殊食品相關的知識的宣傳要因人而異，形式多樣，不能一提宣傳就只發傳單，一說科普就只辦講座。要根據受眾的不同、內容的差異有針對性地設定宣傳的方式。

3.2.3 重點要突出

對于保健食品，要重點引導消費者正確看待保健食品的功能和效用，了解保健食品與普通食品的區別，及時察覺“保健品”虛假宣傳的陷阱與圈套，防止上當受騙;對于嬰幼兒配方食品，要引導消費者學習嬰幼兒配方乳粉的基本知識，懂得嬰幼兒配方乳粉與普通奶粉、嬰幼兒輔食、孕婦奶粉等的區別;對于特殊醫學用途配方食品，除了要引導消費者樹立嚴謹科學的消費觀念，學習系統的特殊醫學用途配方食品知識外，還應積極地聯系衛生健康部門，對醫生、護師、藥師等特殊職業人群開展針對性培訓，從源頭科學把控特殊醫學用途配方食品的推薦、選擇與使用[6]。

3.3 嚴格特殊食品經營準入

《中華人民共和國食品安全法》第七十四條規定，國家對保健食品、特殊醫學用途配方食品、嬰幼兒配方食品等特殊食品實行嚴格的監督管理。從法律層面直接指出了對特殊食品的監管要求。作為基層監管者，應把特殊食品的經營監管放在更重要位置，從許可開始嚴把準入關。

雖然在國家放管服政策的指引下要降低準入門檻，但在對特殊食品經營開展許可工作時仍應以“嚴”字為先，探索行之有效的準入的機制，加大申請者合規性的審查力度。例如，特殊食品經營者提出食品經營許可申請后，監管人員除了要對經營所需必要的場所、設施進行審查外，還應增加對經營者特殊食品法律法規知識、食品經營規范等內容進行考核，依據考核結果決定是否頒發許可。通過考核倒逼經營者研究特殊食品經營相關的法律法規，學習各類經營規范和制度，樹立嚴肅認真的經營態度，才能更加有效地落實主體責任，保障消費者的合法權益。

參考文獻

[1]張金碧，趙香華.保健食品科普知識[J].民心，2021（9）：51-53.

[2]王星，李雅慧.特殊醫學用途嬰兒配方食品與嬰幼兒配方食品法規標準比較分析[J].中國乳品工業，2016，44（11）：29-31.

[3]李美英，鄧少偉，李雅慧，等.我國特殊醫學用途嬰兒配方食品現狀淺析[J].食品與生物技術學報，2021，40（5）：104-111.

[4]王志鋼，于春媛，周立新，等.我國保健食品與其他食品及藥品的監管情況比較[J].中國食品藥品監管，2020（7）：92-99.

[5]李文華.我國保健食品安全協同治理法律問題探析[J].食品科學，2021，42（13）：360-369.

[6]張燕.江蘇：打擊保健食品虛假宣傳 凈化市場秩序[J].中國食品工業，2021（12）：58-60.

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