財(cái)政補(bǔ)貼政策對城市地面公共交通發(fā)展的影響研究

劉新華 深圳市東部公共交通有限公司

在城市地面公共交通行業(yè)日趨成熟、地面公共交通線網(wǎng)和軌道交通日益完善的背景下，城市地面公共交通結(jié)構(gòu)即將發(fā)生較大變化。如何提高政府在城市地面公共交通行業(yè)的精細(xì)化和科學(xué)化管理水平，如何提高城市地面公共交通財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用效率、優(yōu)化城市地面公共交通財(cái)政補(bǔ)貼資金支付方式等事項(xiàng)，是未來城市地面公共交通財(cái)政補(bǔ)貼政策的研究重點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)“城市地面公共交通企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，成本得到科學(xué)管控，服務(wù)直接惠及民生”這一公共交通財(cái)政補(bǔ)貼政策新目標(biāo)的重要保障。

我們應(yīng)牢牢把握城市地面公共交通公益和經(jīng)濟(jì)二重性的特點(diǎn)，處理好二者之間的關(guān)系，既保障城市地面公共交通的社會公益性，又兼顧其經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，讓企業(yè)不斷加強(qiáng)“自我造血”功能，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。根據(jù)城市地面公共交通的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，探索市場有效競爭與政府適度規(guī)制相結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制，不斷創(chuàng)新財(cái)政補(bǔ)貼模式，制定合理、規(guī)范、科學(xué)、高效的公共交通財(cái)政補(bǔ)貼政策，保障公共交通行業(yè)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)新政府對公共交通投入的長效機(jī)制，全面實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、市民“三贏”的目標(biāo)。同時(shí)，城市地面公共交通企業(yè)也應(yīng)建立完善的公交系統(tǒng)管理體制，推動(dòng)公共交通精細(xì)化管理，把政府財(cái)政補(bǔ)貼效益充分發(fā)揮到最佳狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)城市地面公共交通服務(wù)供給和市民公共交通出行需求的平衡，為社會提供更好更優(yōu)質(zhì)的公共交通服務(wù)，切實(shí)做到“城市地面公共交通優(yōu)先”。兩者有機(jī)結(jié)合，既能有效解決政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，又能打破城市地面公共交通行業(yè)經(jīng)營困境，為城市地面公共交通的可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

未來城市地面公共交通行業(yè)應(yīng)堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)、適當(dāng)規(guī)模競爭、公益為主，在國有控股的同時(shí)，積極引進(jìn)社會民營資本形成混合股份制企業(yè)，增強(qiáng)企業(yè)活力。政府監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)為公共交通運(yùn)營效果和財(cái)政補(bǔ)貼資金的效用，而不是企業(yè)自身的經(jīng)營行為，以此鼓勵(lì)市民愿意乘公共交通出行，為城市地面公共交通持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障，努力把城市打造成具有國際水準(zhǔn)的公交大都市。

近年來，隨著物價(jià)的不斷上漲，城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)運(yùn)營成本不斷攀升，享受政府財(cái)政補(bǔ)貼的城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)獲得的補(bǔ)貼額度逐年成倍增長，政府財(cái)政壓力越來越大。城市地面公共交通作為一項(xiàng)公益服務(wù)，與市民的生活息息相關(guān)，為了保障市民的公共交通出行需求，降低市民公共交通出行成本，全國各地政府均實(shí)行了不同程度的低公共交通票價(jià)優(yōu)惠政策，市民得到了實(shí)惠，但企業(yè)無法通過市場化手段自負(fù)盈虧經(jīng)營，因低票價(jià)造成的政策性虧損需由政府通過財(cái)政補(bǔ)貼的形式撥付給企業(yè)，以維持其持續(xù)性經(jīng)營。鑒于現(xiàn)有財(cái)政補(bǔ)貼政策存在的問題，有待我們分析其背后的原因，完善補(bǔ)貼機(jī)制，讓財(cái)政補(bǔ)貼政策更好地服務(wù)于城市地面公共交通的發(fā)展。

一、城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)產(chǎn)生虧損的主要原因

（一）保障城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)的法律法規(guī)不健全

較西方發(fā)達(dá)國家而言，我國各地城市地面公共交通發(fā)展較晚，在保障企業(yè)方面的法律法規(guī)缺失或有待完善。全國沒有形成統(tǒng)一的法律規(guī)范，各地城市地面公共交通財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制各不相同，當(dāng)城市地面公共交通企業(yè)因特殊情況出現(xiàn)虧損時(shí)，無相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼支撐，導(dǎo)致企業(yè)虧損。城市實(shí)行公共交通財(cái)政補(bǔ)貼政策早期，幾乎每年都要制定當(dāng)年的財(cái)政補(bǔ)貼辦法，無先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)借鑒，只有“摸著石頭過河”，導(dǎo)致企業(yè)由于此類原因產(chǎn)生虧損。

（二）城市地面公共交通票價(jià)非市場化，企業(yè)收入來源受到限制

由于城市地面公共交通的公益特性，為保障市民基本出行需求和獲得滿意的服務(wù)，低票價(jià)是主要的措施之一。為了體現(xiàn)公益性，城市地面公共交通行業(yè)主管部門必須取得公共交通票價(jià)定價(jià)權(quán)，并長期保持相對穩(wěn)定，當(dāng)城市地面公共交通企業(yè)運(yùn)營成本不斷增加時(shí)，收入?yún)s保持不變甚至下降，企業(yè)無法通過市場化的手段進(jìn)行自我調(diào)節(jié)，這時(shí)如果政府相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼無法覆蓋時(shí)企業(yè)將出現(xiàn)虧損。在實(shí)行城市地面公共交通財(cái)政補(bǔ)貼政策時(shí)大幅下調(diào)里程較長的線路票價(jià)，采取10元封頂?shù)钠眱r(jià)機(jī)制，原跨區(qū)運(yùn)行的線路票價(jià)遠(yuǎn)超過10元，有些甚至不到原票價(jià)的一半，很多公交線路由原來的盈利大戶轉(zhuǎn)變?yōu)樘潛p大戶，導(dǎo)致企業(yè)綜合虧損。

（三）城市地面公共交通財(cái)政補(bǔ)貼政策缺乏前瞻性，未充分考慮未來成本

城市地面公共交通財(cái)政補(bǔ)貼政策通常是通過歷史成本為依據(jù)，制定出相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)新的特殊情況時(shí)，如制定的財(cái)政補(bǔ)貼政策缺乏前瞻性，將對企業(yè)造成較大影響。比如營運(yùn)車輛的維修費(fèi)用，新車和舊車的標(biāo)準(zhǔn)相差巨大，新車維修費(fèi)用在廠家質(zhì)保期內(nèi)幾乎為零，如剛好在新車年度內(nèi)取成本消耗制定財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，則當(dāng)車輛質(zhì)保期滿后如無法及時(shí)調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼額度，則企業(yè)將會出現(xiàn)虧損。

二、完善城市地面公共交通財(cái)政補(bǔ)貼政策的對策建議

（一）完善城市地面公共交通財(cái)政補(bǔ)貼政策的思路

1.城市地面公共交通政府財(cái)政補(bǔ)貼與市場化創(chuàng)新相結(jié)合

隨著社會個(gè)性化需求的不斷增長，應(yīng)激發(fā)城市地面公共交通行業(yè)活力，實(shí)行政府財(cái)政補(bǔ)貼與市場化創(chuàng)新相結(jié)合的方式對現(xiàn)有補(bǔ)貼政策進(jìn)行完善。根據(jù)冷熱線路不同進(jìn)行劃分，對于客流量大的線路鼓勵(lì)企業(yè)市場化經(jīng)營，客流量低下的冷僻線路執(zhí)行政府指令性任務(wù)，享受財(cái)政補(bǔ)貼。市場上出現(xiàn)的“優(yōu)點(diǎn)巴士”和“e巴士”都是通過市場化創(chuàng)新推出的“互聯(lián)網(wǎng)+”的新型出行模式，乘客可實(shí)現(xiàn)預(yù)約出行的便捷方式。未來逐步形成以政府主導(dǎo)、企業(yè)自主、市場化經(jīng)營的三層線網(wǎng)公共交通服務(wù)模式。

2.加強(qiáng)對城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)的監(jiān)管力度（1）加大對城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)經(jīng)營管理層的考核建立相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼監(jiān)督及考核機(jī)制，確保財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用效率，我國大部分城市地面公共交通企業(yè)均為國有獨(dú)資或國有控股企業(yè)，政府可以通過國有股東加強(qiáng)對企業(yè)經(jīng)營管理層的考核，將經(jīng)營管理層的績效獎(jiǎng)金與其企業(yè)公共交通服務(wù)質(zhì)量考核結(jié)果直接掛鉤，企業(yè)利益與經(jīng)營管理層的利益相互綁定。

（2）關(guān)注城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用效率

近年來政府投入城市地面公共交通的財(cái)政補(bǔ)貼越來越大，補(bǔ)貼資金的使用效率是否與其提供的服務(wù)成正比，值得研究。但用于城市地面公共交通的財(cái)政補(bǔ)貼則成倍增長，財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用效率值得關(guān)注。

（二）多樣化補(bǔ)貼來源及補(bǔ)貼方式

隨著企業(yè)運(yùn)營成本的上升，政府對城市地面公共交通行業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼額度不斷增加，政府應(yīng)拓寬財(cái)政補(bǔ)貼來源，除直接撥款補(bǔ)貼方式外，可以把城市地面公共交通建設(shè)納入當(dāng)?shù)卣藏?cái)政體系，城市公用事業(yè)附加費(fèi)、城市基礎(chǔ)建設(shè)配套費(fèi)等政府性基金的開支向城市公共交通傾斜。政府直接加大對公交場站、交通樞紐等公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和后期維護(hù)，進(jìn)一步提高財(cái)政對公共交通投入的效益，引導(dǎo)部分政府的直接財(cái)政補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)檎徺I，對城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)間接實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼。

政府應(yīng)因地制宜，根據(jù)各自實(shí)際情況制定符合當(dāng)?shù)毓步煌ㄟ\(yùn)營企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼方式，比如在一些剛實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼政策的城市，由于企業(yè)各項(xiàng)成本相對不規(guī)范，使用成本規(guī)制補(bǔ)貼比使用定額財(cái)政補(bǔ)貼效果要好。而像深圳這樣實(shí)行過多輪財(cái)政補(bǔ)貼政策的城市，企業(yè)各項(xiàng)運(yùn)營成本已比較規(guī)范，使用成本規(guī)制補(bǔ)貼很難控制補(bǔ)貼規(guī)模，則更適宜采用定額財(cái)政補(bǔ)貼的方式。同時(shí)可輔以票價(jià)折扣補(bǔ)貼、燃料差價(jià)補(bǔ)貼、推廣新能源運(yùn)營車輛專項(xiàng)補(bǔ)貼等多樣化的補(bǔ)貼方式。

（三）確定政策性補(bǔ)貼的方式

政府對城市地面公共交通進(jìn)行扶持，實(shí)現(xiàn)城市地面公共交通優(yōu)先。政府對城市地面公共交通企業(yè)的扶持，不應(yīng)單只從財(cái)政補(bǔ)貼資金方面去考慮，還應(yīng)從政府在各項(xiàng)財(cái)稅優(yōu)惠政策上的傾斜、技術(shù)上的支持與更新和資金上的補(bǔ)貼等三個(gè)方面的全面考慮。

政府應(yīng)采取多種方式對城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)的運(yùn)營進(jìn)行隱性補(bǔ)貼，制定城市地面公共交通財(cái)稅優(yōu)惠政策，減征或免征如運(yùn)營車輛購置附加稅、車輛車船稅、企業(yè)所得稅等稅費(fèi)。對城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)營運(yùn)車輛使用的燃油、燃?xì)饣螂娰M(fèi)等實(shí)行價(jià)格優(yōu)惠，降低城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)運(yùn)營成本。建城市地面立公共交通發(fā)展基金，公共交通的受益者為市民和企事業(yè)單位，政府可以通過從征收的場站停車費(fèi)、車輛牌照費(fèi)、城市建設(shè)稅等提取一定比例的金額，并鼓勵(lì)社會各界企事業(yè)單位對公共交通行業(yè)發(fā)展進(jìn)行捐助，建立城市地面公共交通發(fā)展專項(xiàng)基金。

在技術(shù)層面上，隨著信息化的不斷發(fā)展和大數(shù)據(jù)的普及，政府對城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)，進(jìn)行技術(shù)上的支持和更新是非常有必要的。建設(shè)智慧城市，公共交通是城市居民出行的重要工具，是居民對城市智能化建設(shè)的最直觀體驗(yàn)。政府應(yīng)該對公共交通運(yùn)營企業(yè)進(jìn)行技術(shù)支持，利用已有的GPS定位系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)等技術(shù)設(shè)備，對公交站點(diǎn)進(jìn)行智能化改造建設(shè)，提高車輛的準(zhǔn)點(diǎn)率，對開發(fā)智能公交應(yīng)用系統(tǒng)提供技術(shù)上的支持。對城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)進(jìn)行技術(shù)幫扶是較為普遍和常見的，以及政府每年對城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)政策性虧損進(jìn)行補(bǔ)貼，保證城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)的正常經(jīng)營。

（四）建立合理的補(bǔ)貼效率評價(jià)機(jī)制

1.對財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用，建立合理的監(jiān)督體系

對于政府財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用，各地政府要建立合理的監(jiān)督體系，與財(cái)政補(bǔ)貼相關(guān)的政府部門、企業(yè)之間要建立相互的監(jiān)督機(jī)制，形成以公眾媒體、第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)等多種監(jiān)督形式，對政府財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用績效進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制。政府各部門之間相互監(jiān)督要以補(bǔ)貼資金的規(guī)范使用為對象，相互監(jiān)督流程是否合規(guī)合法，是否變更用途或挪作他用等。政府對企業(yè)的監(jiān)督主要通過第三方機(jī)構(gòu)，對城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)進(jìn)行成本監(jiān)督審計(jì)，確保財(cái)政補(bǔ)貼資金使用符合規(guī)范，并設(shè)定相關(guān)績效指標(biāo)，監(jiān)督財(cái)政補(bǔ)貼資金使用績效。公眾媒體監(jiān)督則是通過公眾媒體對城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)，提供的服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，確保服務(wù)質(zhì)量符合行業(yè)主管部門的要求。

2.建立完善城市地面公共交通補(bǔ)貼量化與實(shí)施評價(jià)體系

從城市地面公共交通行業(yè)管理、運(yùn)營服務(wù)和乘客滿意度等三個(gè)方面，綜合考核年度城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，成立考評委員會，邀請乘客代表、政府單位及城市地面公共交通行業(yè)專家等，每年對公共交通企業(yè)服務(wù)質(zhì)量考核指標(biāo)進(jìn)行評估和調(diào)整。通過專家咨詢、公眾參與及第三方機(jī)構(gòu)等多種方式，對城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)服務(wù)質(zhì)量水平進(jìn)行評價(jià)，評價(jià)結(jié)果應(yīng)用于衡量城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)運(yùn)營效率，同時(shí)作為政府給予城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼的相關(guān)依據(jù)。

3.建立城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)信息公開制度

建立城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)信息公開的相關(guān)機(jī)制，要求享受政府財(cái)政補(bǔ)貼城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)，每年的財(cái)務(wù)報(bào)表信息對社會公開進(jìn)行披露，接受社會公眾的監(jiān)督，增加和提高政府財(cái)政補(bǔ)貼資金使用的透明度。

（五）建立城市地面公共交通可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制

1.健全公共交通法律法規(guī)，不斷完善財(cái)政補(bǔ)貼核算標(biāo)準(zhǔn)

政府要出臺關(guān)于城市地面公共交通財(cái)政補(bǔ)貼的法律法規(guī)，將相關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼政策在法律方面予以體現(xiàn)，有了法律的保障才能使財(cái)政補(bǔ)貼政策長期得到順利實(shí)施。各地政府要根據(jù)各自實(shí)際情況，對財(cái)政補(bǔ)貼核算的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行固化，明確城市地面公共交通財(cái)政補(bǔ)貼的對象、形式、資金來源等，或通過中長期規(guī)劃將對城市地面公共交通財(cái)政補(bǔ)貼納入政府部門預(yù)算，以法律形式固定支出比例，確保城市地面公共交通事業(yè)的長足發(fā)展。

2.建立市、區(qū)以及企業(yè)多元補(bǔ)貼機(jī)制

設(shè)立以市、區(qū)為單位的城市地面公共交通服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到市級統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的由市級統(tǒng)籌進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，因各行政區(qū)個(gè)性化需求要求所屬城市地面公共交通企業(yè)提供相關(guān)公共交通服務(wù)的，由區(qū)級財(cái)政給予合理財(cái)政補(bǔ)貼。因市場需求導(dǎo)向由城市地面公共交通企業(yè)自行開通的公共交通服務(wù)，由城市地面公共交通企業(yè)自負(fù)盈虧，綜合形成多元財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，保障城市地面公共交通健康持續(xù)發(fā)展。

3.增加城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)第三產(chǎn)業(yè)的資源配置

對于城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)，政府可以參照大部分城市軌道交通運(yùn)營企業(yè)，鼓勵(lì)其發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，給予適當(dāng)資源支持。如參照城市地地鐵站上面建設(shè)房屋由地鐵公司開發(fā)經(jīng)營等，政府可以給予城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)一定數(shù)量的公共交通場站用地，允許其進(jìn)行商用開發(fā)，所得收益用于彌補(bǔ)城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)政策性虧損等，實(shí)現(xiàn)企業(yè)自我“造血”功能。一方面，能減輕政府日益繁重的財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，另一方面，又能保障城市地面公共交通運(yùn)營企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。