新時代我國城鄉融合發展的理念和體制機制創新

鐘學敏，葉洋洋

（浙大城市學院 馬克思主義學院，浙江 杭州 310015）

一、問題的提出

城鄉融合發展是實現我國新型城鎮化和鄉村振興的重要途徑，也是為實現我國社會主義共同富裕的重要保證。馬克思曾就城鄉關系的發展歷程的論述中提出，城鄉之間因不協調因素的存在容易產生分離，可能會影響社會整體的發展，但隨著生產力發展，城鄉融合仍具有客觀必然性，城鄉對立終將走向融合，最終實現人的全面發展和社會的全面進步。目前，我國正經歷著城鄉融合的深度發展期，城鄉融合發展的實踐仍然普遍存在著產業融合度不足、農業現代化進程緩慢、“農村病”影響等問題的困擾[1]。同時，在全球化、工業化、城市化等外部因素的綜合作用下，以“人”為主體的城鄉人居環境也仍然面臨不同程度的年輕勞動力流失、產業基礎設施不足、人居環境意識薄弱等問題[2]。而就浙江省城鄉融合發展現狀來看，主要問題仍然集中在發展理念還需進一步理清和落實，城鄉發展基礎不平衡、城鄉二元結構分離、城鄉運行機制差異等體制性障礙還需進一步突破。

第一，城鄉發展基礎不平衡。就城鄉發展基礎來看，城鄉發展不平衡和農村發展不充分仍是制約城鄉發展的重要原因。我國城鄉融合發展雖取得一定成績，但與發達國家相比，差距依然較大。即使城鄉發展基礎相對較好的沿海地區，由于各地城鄉增長點不盡相同，發展不充分和不平衡現象依然嚴重，尤其在鄉村公共服務均等化和生活質量等值化等方面任重道遠。就農村地區發展而言，盡管大部分鄉村的住房條件得到極大改善，民居房屋的更新越來越多，但鄉村醫療、教育、文娛等公共保障及設施仍明顯不足。同時，必須看到在城鄉二元體制結構優化過程中，農村普遍對高等人才吸引力不足，大學生在農村發展的機會與平臺有待加強[3]。就城市發展而言，各地進行城市有機更新的步伐相對不一，對于城鄉文化的挖掘和保留方式也明顯不同。在城市參照標準更新的過程中，很難保留原有的城市特征，因而城鄉發展趨同且特色發展不明的現象、城鄉發展不平衡尤其是鄉村發展不充分的問題已成為當下城鄉融合的主要障礙。

第二，城鄉二元結構的分離。當城市全面追求數字化、現代化、智慧化、便利化的同時，鄉村是否有必要、有基礎、有條件進行與城市一致的同速全面發展是當下很多地區的疑問。事實上，作為一個城鄉差距較大的發展中大國，我國的城鄉二元結構困境普遍存在。綜其原因，一是城市發展目標與鄉村發展目標存在明顯差異，二是城市的產業基礎及資源利用方式與鄉村有明顯差別，三是城市的集體與個體經濟的收益方式與鄉村明顯不同。這些都意味著城鄉發展在結構上存在本質不同，甚至同一地區的城市與鄉村的發展目標也有較大差別。例如為了保障經濟發展，城市可能進行總部經濟和金融市場布局，而同域內的鄉村則只是開展了農業的經濟布局，這種在結構上的分離對城鄉融合的統一性是一種挑戰，這意味著同一地區的城鄉在發展過程中難以用統一的標準進行體制機制內容的設置，對于城市發展的標準并不能完全應用于鄉村的發展。并且，如果鄉村與城市的聯系不緊密，城鎮的高速發展對于鄉村的作用和溢出是可以忽略的[4]，這就意味著，城鄉融合的疊加效應只有在融合較深的情況下才能顯現。

第三，城鄉運行機制差異大。回顧我國改革開放的四十多年歷程可以看到，盡管我國在村民自治、土地改革等方面成果較多，但城鄉融合發展過程中始終伴隨著二元體制機制的制約問題。從我國鄉村發展來看，目前針對涉農立法、鄉村運營投資、基層黨建引領等方面的發展雖然處在逐步加強的過程中，但各類體制機制還需要不斷強化、優化、高效化；從我國城市發展來看，城市內的貧富差距及城鄉間的貧富差距的縮小仍是目前面臨的重要課題，城市運行主要是依靠人流、物流、資金流的聚集，而鄉村運行則主要依賴固定的基層團隊和資源分配與再利用。另外，由于農業本身投資周期長和回報率低，城市運行的速度又遠大于鄉村運行的速度，因此，要在協調好城鄉自身有效運轉的同時，需要針對人口流動、社會保障、公共服務等方面進行全面的優化，促成二者運轉均保持高效與高速。

二、新時代我國城鄉融合發展的理念創新

中國特色城鄉融合發展的制度體系的根源來自于我國對馬克思主義城鄉關系發展制度的實踐與總結，同時，在批判性借鑒國外城鄉一體化建設的基礎上進一步建立健全了具有中國特色的城鄉融合發展機制。全面推動我國城鄉深度融合發展，既滿足現實需要，也更深刻地體現了未來發展的戰略目標，具有關鍵且深遠的歷史實踐意義。尤其是近五年，我國城鄉融合發展趨勢得到全面煥發。2019 年5 月，國務院發布了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，強調城鄉融合發展的根本目的是“重塑新型城鄉關系，走城鄉融合發展之路，促進鄉村振興和農業農村現代化”，預計到21 世紀中葉形成較為成熟的城鄉融合發展體制機制；同年12月，國家發展改革委等18 個部門聯合印發了《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》，發布第一批國家城鄉融合發展試驗區名單，共計11 個，浙江嘉湖片區首當其沖，國家建設的現階段目標是在2022 至2025 年期間在城鄉生產要素流動、城鄉人口遷徙、城鄉建設用地市場、城鄉金融服務體系、農村產權保護交易、農民持續增收及縮小城鄉發展差距、提升居民生活水平等方面實現全面改進。可以說，通過全面目標細化和全國各實驗區域的先行先試，我國城鄉融合發展已經走向高速創新階段。為了推進新時代我國城鄉融合發展，必須首先要在發展理念上實現創新。

（一）以人為本是城鄉融合發展的內在要求

城鄉融合發展的本質是為人民創造更好的生產生活空間，“以人為本”是我國無論在新型城鎮化改造還是鄉村振興發展過程中都必須遵守的內在要求。事實上，從我國城鄉人口流動，尤其是勞動人口的流動趨勢來看，大量城鄉勞動力在城鎮或農村長期流動已成為我國未來很長一段時間的常態。一方面，我國有超過兩億的農民工群體在城鎮常住務工，需要城鎮化機制的創新為他們提供更多、更公平的生活環境；另一方面，盡管我國城鎮化率增長迅速，一些地方甚至已超70%，但是仍有近4 億人口在鄉村長期生活，而隨著鄉村振興發展的推進，越來越多的城市年輕人也愿意返鄉工作，這為農村城鎮人口的靈活有序流動帶來了更多挑戰。由此可見，當前，我國需要建立有序流動的人口遷徙制度主要包含幾個方面：一是進一步完善農民工城市流動保障的體制機制；二是細化農村已遷戶大學生返鄉保障體制機制；三是優化農村大學生城市落戶保障的體制機制；四是創新農村引進異地城鄉大學生保障體制機制。總體上，無論是增強城鎮就業環境，還是逐步回流鄉村生產力，我國城鄉融合建設的立足之本始終是依靠人民、為十幾億人民謀幸福。

（二）以地為限是城鄉融合發展的基本原則

農村是我國生態基礎和耕地安全的重要陣地，為維持我國糧食自給率穩定在95%以上，需守住我國現行18 億畝耕地紅線，其中，永久基本農田需確保在15.46 億畝以上，同時全面落實永久基本農田特殊保護制度。事實上，不同于其他國家，我國用僅占世界7%的耕地供養了世界上18%的人口，在釋放土地生產力、追求土地集體經濟效益的同時，更注重農業的基本保障作用[5]。早在1998 年，我國就通過了《土地管理法》，明確了“農地只能農用”，遏制了城鄉全面發展過程中農村無序發展工業的不良勢頭，遏制了農地非農用失控的局面，保證了我國長久以來的糧食安全。與此同時，城市化發展的過程中，城中村改造已從原來的大拆大建中跳脫出來，以地域歷史文化特色差異為發展基礎，走向了更加精細化、品質化、長遠化的精耕細作道路，保留了城市歷史文化痕跡。可以說，深入“以地為限”的建設原則是我國城鄉深度融合的最基本原則，其在實踐過程中將面臨兩部分創新內容：一是城中村改造的體制機制創新，為城市有機更新提供新的發展思路；二是保證耕地紅線的基礎上，有效開展非糧化改造和鄉村集體經營性用地的有效開發。

（三）以生態為先是城鄉融合發展的必要準則

黨的十九大報告將“生態宜居”再次提到了更加重要的戰略高度，作為我國鄉村振興戰略的總要求之一，鄉村生態環境治理和生態文明效益優化已成為鄉村振興的重要抓手，不僅能夠有效緩解城鄉生態文明失衡，更從可持續發展角度逐步成為我國新的發展理念和綠色發展思路。無論是2015 年提出的《生態文明體制改革總體方案》，還是2018 年公布的《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，抑或是2022 年中央一號文件，都強調需有效統籌城鄉生態治理與布局，實現聯保共治，形成具有整體性與系統性的、具備可持續推廣價值的城鄉生態治理共同體[6]。可以說，生態環境既是“最公平的公共產品，更是最普惠的民生福祉”[7]，它早已貫穿于我們生產生活的方方面面，在經濟、社會、文化、政治各領域中發揮重要作用[3]，是我國實施城鄉全面融合發展的必要守則。

（四）以產業為基是城鄉融合發展的重要依據

我國的現代化發展進程中，城鄉產業發展都起到了重要作用，產業基礎奠定了城鄉融合發展的水平。尤其是新中國成立以來，我國農業農村現代化發展經過了五個階段，分別是以計劃經濟體制主導的農業合作化、以家庭聯產承包責任制為核心的農業經濟體制改革、逐步面向市場的農村產業化、以城鄉融合為核心的整體化發展，以及鄉村全面振興[8]。不同于西方國家串聯式發展，我國并聯式四化發展在城鄉共進中出現步調差異，城市產業的現代化水平相比于農村農業現代化水平來說更加迅速，鄉村農業現代化發展仍相對較慢；同時，城市與城市間的產業發展水平及布局也存在明顯差異，在城鎮化發展過程中，部分城市的社會組織功能更加突出，工業化布局逐步向周邊城鎮轉移，城市與城市間的產業功能定位也日益不同，因而在城鄉融合發展過程中需要看到不同城市和鄉鎮的功能作用與布局差異，產業成為城鄉發展布局規劃的重要內容，更是城鄉深度融合的重要依據。

（五）以公平為準是城鄉融合發展的價值要求

從城鄉發展的現狀來看，有效改善和解決發展過程中的不平衡、不充分問題是關鍵，目前城鄉基礎設施條件差距仍然存在，正如習總書記指出“促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農村”，我國鄉村在醫療、衛生、教育等方面還存在較大的發展空間，實現城鄉共同發展，尤其在基本環境和社會保障方面，持續跟進鄉村生命力的煥發是實現城鄉融合發展的重要內容。需要注意的是，盡管城鎮化是我國重要的城市發展戰略，是協調城鄉發展的重要過程，但不能以農村凋敝為代價，正如鄧小平同志所說，“城市搞得再漂亮，沒有農村這一穩定的基礎是不行的”，以同等高質量標準建設，實現城鄉制度公平是城鄉融合發展的關鍵和前提，而以公平為準進行制度優化是在共同富裕的基礎上探討城鄉融合的基礎。

三、新時代我國城鄉融合發展體制機制創新

為了實現我國城鄉融合發展的進一步推進，還必須在理念創新基礎上，進一步沖破各種障礙，實現體制機制創新。

（一）創新城鄉雙輪驅動機制

為促進城市與鄉村的共同發展，我國在新型城鎮化和新農村建設雙輪驅動的基礎上，大力探討未來城市與鄉村的基本模塊，以城市的“未來社區”和農村的“未來鄉村”為基本單元，著力打造城鄉共驅發展的共同富裕現代化基本單元。未來城鄉一體化發展，將以人民美好生活向往為中心，重點聚焦人本化、生態化、數字化改革，針對交通擁擠、住房緊張、能源緊缺、環境污染等城市病進行優化布局與改進，探索未來鄰里關系、教育、健康、創業、交通、低碳、建筑、服務與治理等九大未來場景建設；同時，政府也會出臺相關未來社區建設試點工作方案，指導并設立具體建設目標，促成各地進行創新。同時，針對鄉村以“微改造+鄉土味”進行改造，摒棄大拆大建，通過組團式連片發展方式，有效鏈接各行政村，高效整合資源，實現共創、共享與共贏，通過城鄉并重發展、互為補充，逐步實現地域城鄉高質量發展和城鄉深度融合。

（二）推進資源平等配置機制

加強城鄉資源要素平等交換、促進公共資源均衡配置是維護社會公平的基本內容。近年來，為實現城鄉一體化和共同富裕建設要求，我國加速推進了基本公共服務均等化改革，基本公共服務已逐步由局域均等化向全域均等化轉變。一方面，針對城鄉公共服務的差距，進一步提高了農村公共服務的供給質量，在基礎設施配套上，通過對農村道路、衛生、休閑、健康及基礎信息等配套建設進行城鄉一體的“同規同網”，加速了鄉村基礎配套設施和公共社會服務的換代升級；另一方面，在開展高水平基本公共服務均等化的基礎上，著重未來發展，開展更為廣泛的提質增效，加速鄉村5G、物聯網、人工智能、智慧大腦等新基建建設，通過信息化應用技術，強化數字公共治理，實現城鄉同步的“最多跑一次”公共體系。最主要的是，針對城鄉二元體制所造成的城鄉平等發展的體制障礙，積極開展“飛地抱團”項目形式，打破地域和資源的固有限制，讓更多行政村得以參與到鄉村運營建設中，充分發揮集體經濟的作用，通過專業化運營、資源盤活、主題化改造等形式將村級集體經濟進行新的創新，在擴大集體經濟營收的同時，切實提升每一位村民的可支配收入。

（三）實施人員流動簡化機制

作為城鄉融合發展的重要壁壘，以人的有序流動為核心的戶籍制度在我國正日趨完善。可以預見，隨著我國城鎮化的不斷推進和人口數量的不斷增加，需要根據未來城鄉人口的分布情況和流動需求來調整流動人口的權益保障制度。既要避免因城鄉人口遷移造成的公共資源浪費，也要鼓勵青年人才下鄉，只有暢通人才的城鄉雙向流動渠道，才能更加高效地盤活城鄉勞動力。首先借助數字平臺，簡化城鄉人口登記制度，借助“互聯網+”等應用平臺，高效整合城鄉戶籍人員，在實現人口服務信息化的同時，簡化各類審批流程，增強一站式服務體驗，為城市戶口轉移及城鄉戶口遷移提供便利。其次，針對城市居住證制度，對于高層次人才施行引進人才居住證政策。同時，對長久居住的流動人口進行流動人口居住政策——統一“市民卡”，讓農村進城務工人員更好地享受當地居民的公共服務，不僅有效弱化原有戶籍制度上的福利不平等，強化城市居住證制度中基本公共服務的保障力度，也適度開展差異化的人才引力政策，提升城市居住證的含金量。最后，針對農村人口流動下農民基本權益的保障，重點開展三個方面的政策支持：加強農民工同工同酬、農民公平獲得土地增值收益以及農村金融存款三方面農業農村發展保障。

（四）探索產業多效融合機制

城鄉產業的鏈接與拓寬是城鄉融合發展的重要內容。尤其在鄉村發展過程中，農業本身具備多功能性，煥發農業經濟、生態、文化等多方面的屬性，加強農業與二三產業的深度融合，能夠進一步擴大農業的附加值，增強農民對于二三產業的收益分享。事實上，城市與鄉村產業不僅在生產要素鏈條上能夠互相連接，在產業延伸和產品附加等方面也可以形成獨特優勢。為使城鄉產業融合深入，效益增強，我國在新經濟和新融合上進行了創新。首先，要加強多種產業的融合，發展新型經濟。通過在鄉村積極開展生態旅游、健康休閑、研學教育、民俗文化、養老服務等特色產業，挖掘鄉村產業的新動能，布局新的業態，從而建立新型現代農業生產經營體系，在農村實現各產業的就地整合。同時，在保障農業生產和糧食安全紅線的基礎上，還要密切關注城鄉居民消費結構的新變化，結合自身農產品開發與加工，注重文化附著、技藝傳承和品牌專利，延伸產業鏈和增加農產品附加值，助推農產品品牌逐漸成型，在增加農民受益的同時助推農業農村現代化發展。其次，要加強多地產業的融合，發展集體經濟。鼓勵優質企業扎根鄉村發展，促成鄉村合作社、村集體、農戶與城市企業、城市居民之間形成發展共同體，探索包括生產經營服務、飛地抱團、鄉村經營、強村公司等多維有效舉措，用以增收村民集體收益，推動薄弱村鎮的集體經濟更好更快發展。

（五）激活土地控規并舉機制

土地作為城鄉得以發展的最基本要素，在城鄉融合發展過程中起到至關重要的作用，全國各地要通過城鄉土地改革，盤活土地基礎資源，實現更大程度上的提質增效。有研究表明，我國人口將在2030 年前后出現峰值，彼時糧食等農產品的實際需求也相應達到最大。盡管我國的現有耕地可以滿足2035 年的底線需求，但明顯難以滿足城鄉居民對于各類農產品的總需求，尤其是大豆等進口農產品，我國的耕地缺口仍然較大。因此，立足于長久發展和國家安全，針對鄉村土地的發展最重要的是保障耕地安全，同時優化農業空間格局，建設高標準農田。根據《全國高標準農田建設“十四五”規劃》和《全國土地整治規劃》要求，到目前為止，我國部分地區，尤其是沿海發達地區已充分發揮自身數字農業建設優勢，推出了高標農田的數字化決策綜合平臺建設方案，通過“無人農場”建設，使用高端智能化農機裝備，實現耕地、插秧、植保、收割和灌溉的全過程智能操作。