縣級投融資平臺公司經營發展難點及對策研究

王金珍 安徽省懷寧縣城鄉建設投資發展有限責任公司

縣級國有投融資平臺公司普遍出現在2000年以后，其出現是中國經濟發展進入特殊階段的產物。在稅收分配制度改革、事權下放和財權轉移后，地方政府通過投融資平臺來解決建設資金問題。特別是為應對最近兩次金融危機的爆發，政府部門擴大投資縣級的基礎設施，結合政策導向，縣級政府相繼成立了投融資平臺。目前縣級投融資平臺有以下特征：一是平臺數量多。2015年，財政部部長樓繼偉在博鰲亞洲論壇上說，“中國大約有 10萬個地方融資平臺”，其中縣級投融資平臺占一半以上。第二，資金量大。據不完全統計，2016年地方融資和償債規模達到40多萬億元。從各地融資情況看，縣級政府投融資平臺融資占全縣融資總額的一半以上。三是間接融資的比例大幅度提升。在縣級投融資平臺公司的融資渠道中，銀行貸款占比遠超50%，直接融資比例較低。

一、縣級投融資平臺公司實體化經營現狀

目前，縣域投資和金融服務機構存在四個問題。第一，縣域投資和金融機構的經營規模較小，資金規模較小。政府不斷將土地、辦公樓等資產以投融資平臺為抵押，通過向銀行提供貸款，從而提高投融資規模，減少企業的資產負債率，最終造成投融資平臺的資產以房地產為主，流動性低，經營性資產少。第二，地方政府投資公司存在大量的負債和高風險。因工程建設和縣里的扶持，縣城的投融資公司背負了巨額的負債，其中以銀行借款為主，造成了較高的負債水平。如果是在房地產的動蕩，或者是金融的危機等情況下，都會對政府和銀行造成很大的影響。第三，縣級投融資平臺公司受到當地政府的制約，很少有自主意識。盡管這些機構滿足了《公司法》的一些重要規定，但是在員工的任用、解雇、管理和其他決定等問題上，這些金融機構缺少運營自主和決策權。第四，縣域金融機構的投資觀念不強?？h投融資公司由于資本實力不足，缺少多樣化發展的實力，以提供政府的金融支持為主，對政府的投資觀念不高，投資途徑不多，經營領域相對狹隘，利潤空間很小，難以適應市場的發展。

從國家法律法規、市場需求以及當地的現實條件出發，提出了縣域投資平臺公司要轉變經營模式，以滿足目前的新形勢。從目前的情況來看，《預算法》新修改后，地方國有公司（包括金融服務公司）在法律上不屬縣級財政的情況下，其借入的資金全部歸當地企業承擔，而縣級財政卻無償還義務。這就要求縣域投資和金融機構要進行調整，改變發展模式，增強自身的服務功能。從市場化的需求上，“十四五”時期城鎮化進程的加速，為縣域投融資服務的發展提供了新的發展空間和機會。根據當地的現實，縣投融資平臺在當地的發展中起到了很大的推動作用，尤其是安置房建設、民生領域的基建建設，乃至在產業轉型方面都起到了重要的推動作用。因此，為了適應新時代的要求，我國的政府投資和金融機構必須進行相應的轉變和發展。

（一）監管力度加強，縣級投融資平臺公司受影響

隨著中央政府繼續加強對地方政府債務的監督，并發布相關文件，這些文件要求加強對地方投融資平臺公司的監督。其中，發債條件變得越來越嚴格，發債項目的范圍也更加有限。少數省級平臺公司受這一政策的影響相對較小，但對縣級平臺公司的影響較大，導致許多未經批準的融資項目被暫停，已批準的項目在資本市場找不到融資，導致已批準的項目到期或申請延期的尷尬局面。

（二）縣級投融資平臺公司經營模式單一

縣級投融資平臺公司是國有獨資公司，由縣政府投資控股，要履行公共融資職能，主要從事土地整理開發，基礎設施建設等。日常運作和管理相對行政化，在這個過程中沒有獨立的決策權，工作基本采用行政機構的運作模式，這嚴重阻礙了公司的效率和未來的進一步發展。

（三）縣級投融資平臺公司債務增長速度快

在新的《預算法》中，縣級地方政府不允許舉債，更不允許直接融資。由于縣級投融資平臺公司履行了地方政府基礎設施建設的職能，而基礎設施建設需要資金支持，縣政府在這種情況下會通過縣級投融資平臺公司舉債。目前縣級投融資平臺公司與縣政府、縣財政部門合作，在承擔政府債務償還責任方面存在模糊性，按道理來說，縣財政部門理應承擔公益性項目的配套建設資金，但財政不愿意承擔債務，最后直接將項目交給縣級投融資平臺公司建設，項目資金的到位時間不一定準時，這樣一來，反而又造成縣級投融資平臺公司間接地承擔了債務償還的責任，導致縣級投融資平臺公司債務增長過快。

二、縣級投融資平臺公司經營過程中存在的問題

（一）縣級投融資平臺公司獨立性較差，內部控制松懈

縣級投融資平臺公司就其規模和性質而言，相當于一個具有獨立法人資格的企業實體，但縣級投融資平臺公司的主要管理人員是由政府或組織部門直接任命的，其結果是縣級投融資平臺公司不能有效地執行商業決策。政府有權控制與縣級投融資平臺公司有關的事項，并對縣級投融資平臺公司有關的事項作出決定。政府部門看問題的角度與公司不同，如果決策失誤，就會影響到縣級投融資平臺公司的正常運作和管理，導致各種問題，如資本回報的延遲或資金投資的不當。這導致責任方和利益方之間出現嚴重裂痕，利益分配不明確，縣級投融資平臺公司職能被異化。同時過多的公益性項目建設導致了縣級投融資平臺公司的財務困難和經營利潤的持續下降。

另外在內部控制方面，縣級投融資平臺公司沒有相對健全的內部控制體系，沒有建立和完善投融資管理的相關制度，即使存在風險也不知道如何有效解決?？h級投融資平臺公司的建設項目沒有按規定分類，只有融資和償債協議，貸款期限與項目建設周期不對應，融資金額與實際需求金額不同。

（二）經營體制不完善

薪酬結構不合理是因為縣級投融資平臺公司領導班子的主要成員都是由政府或組織部門任命的，領導班子成員的身份是公務員或事業編制人員，這樣一來，縣級投融資平臺公司在經營決策中，班子成員考慮的問題比較復雜，一件小事都要向政府領導匯報，沒有時間概念，同樣的事情在民營企業決策中一次就能拍板，而縣級投融資平臺公司通過層層報告，嚴重影響了縣級投融資平臺公司的管理效率和經營效益。

縣級投融資平臺公司員工的工資結構不合理，有的參照事業單位的標準，有的參照固定工資標準。由于領導班子成員的工資由財務部門支付，縣級投融資平臺公司招聘人員的工資通常不能超過領導班子的工資，這使得縣級投融資平臺公司無法招聘到真正的高端人才，縣級投融資平臺公司的發展受阻。

（三）受到國家政策影響，很難持續發展

國家出臺的相關文件，加強了對縣級投融資平臺公司的管理，降低了金融風險。縣級投融資平臺公司必須實行名單制管理?？h政府不得簽發承諾書、擔保書和其他相關協議，更不得承擔償債責任?？h級投融資平臺公司必須承諾不再承擔政府融資職能，不能增加政府債務，只能通過其他正常渠道舉債并承擔償債責任。那么這種情況下縣政府就不能保證縣級投融資平臺公司的發展，由此可見，縣級投融資平臺公司發展空間有限，很難維持借新債還舊債的發展模式，當前必須轉型。

（四）投資渠道較窄，投資方式單一

縣級投融資平臺公司的資金主要投資于基礎設施建設，期限長，收益低，投資方式相對簡單。由于受地理環境、地方經濟和產業結構等因素的影響，優質項目較少，很多項目不具備收益性，加之國家對縣級投融資平臺公司投資風險的控制，縣級投融資平臺公司的投資渠道非常有限。雖然有些縣級投融資平臺公司與有實力的投資公司合作，參與創建產業等，但在國家層面上，這仍是一個不可行的事情。

（五）債務逐漸積累，償債壓力增大

2014年，通過審計發現有些縣級投融資平臺公司的債務不屬于第一類債務，不能用省政府發行的地方政府債券來替代，只能由縣級投融資平臺公司自己來償還債務，這給縣級投融資平臺公司的帶來了很大的償債壓力。

三、縣級投融資平臺公司實體化經營問題解決對策

（一）明確縣級政府和縣級投融資平臺公司的債務責任歸屬

此時必須明確縣級投融資平臺公司的債務，并根據政府項目的建設情況分配債務的責任。至于非公益性的建設項目，由于經營收入可觀，可以由縣級投融資平臺公司來支持。對于公益性和非公益性的建設項目，可以根據項目收益的大小進行劃分，有項目收益的，由縣級投融資平臺公司支持，沒有項目收益的，由政府部門支持，縣級投融資平臺公司可以采用債券的形式進行融資。

（二）縣級投融資平臺公司職能轉化

在沒有融資功能的情況下，縣級投融資平臺公司要加強公司內部管理，防止受政策影響的債務擴張，降低金融風險，確保項目建設的資金周轉安全。平臺公司通過運用市場手段，對縣級各種有效資源進行運作，以多種方式進行管理，實現經濟效益和社會效益最大化。與政府部門建立市場化的購銷關系，開展市場化運作，促進縣級投融資平臺公司的可持續發展。

（三）建立健全縣級投融資平臺公司治理結構

一是建立獨立董事制度，完善內部法人治理結構，實現自主經營、自主管理、自主發展、自主提高，各崗位、各部門分工負責，責任明確，責任制和激勵機制健全。二是完善資本和資產機構。實現多元化經營，吸收更多的民間資本，加大資本注入力度。如對設備、債權、債務進行合理吸收，盡快變現，滿足縣級投融資平臺公司發展的需要。三是盤活存量資產。縣級投融資平臺公司要對目前擁有的核心項目進行二次開發，開展各項業務，從而盤活存量資產，提高縣級投融資平臺公司的償債能力。

（四）加大直接融資比例，創新公私合作制融資模式（PPP模式）

引導縣級投融資平臺公司直接參與到上市、企業債券發行、新三板等的融資；中期票據，短期業務，增加直接融資比例。在基礎建設和傳統行業以外，縣級政府應該在 PPP模式上進行創新，擴大PPP的發展空間，建立 PPP項目庫，完善PPP基金體系，強化風險控制，使PPP項目更加公開、透明，并引導產業資本、金融機構參與 PPP項目。同時，要充分利用自身的優勢，制訂相關的法律、法規，為 PPP項目的多邊合作創造有利的環境，尤其要為其提供更好的發展環境。另外，要實現縣域投融資平臺公司的轉型與發展，需要充分利用 PPP模式。一方面，縣投融資平臺公司可以成為一種獨立的社會資金，從事公共工程的建設和經營；另外，縣級投融資平臺公司也可以充當“政府代理人”，與社會資本進行合作，達到雙贏。

（五）注重信用評級，努力提升平臺資信等級

縣政府對縣級投融資平臺公司監管力度的不斷加大和完善，今后無論是貸款還是發債，資金提供者都會選擇抗風險能力較強、盈利能力較好的縣級投融資平臺公司。隨著縣級投融資平臺債務的增長，資產質量改善能力低，資產結構優化不善，縣級投融資平臺公司的信用等級必然會減弱，這對其長期發展會產生極為不利的影響。如何提高縣級投融資平臺公司的信用等級？信用評級通常是定性和定量評估的結合，定性評估包括行業狀況、企業成長性、商業模式、企業核心競爭力、外圍環境、人才素質等；定量評估包括企業償債能力、盈利能力、資產負債率、企業現金流等。建議縣級投融資平臺公司從定性和定量兩方面入手，努力提高信用度?？h級政府應該帶頭表率，優化稅收結構，降低負債率，加強誠信建設，避免出現工程違約、縣級投融資平臺公司欠款等失信行為。

四、結語

縣級投融資平臺公司在地方經濟的發展中發揮著關鍵作用。因此，在新的環境下，縣級投融資平臺公司需要轉型，必須明確分配縣級政府和縣級投融資平臺公司的債務責任，轉變職能，建立健全縣級投融資平臺公司的治理結構，促進健康持續發展。綜上所述，縣域投資公司的轉型發展是一個系統工程，從負債經營到公司經營、從資產經營到資金經營、從理念到經營方式，都是實現縣域投資公司轉型的必然選擇。改革是最大的受益者，必須勇于變革，建立問題觀念，注重創新，注重問題，探索符合社會主義市場經濟規律的發展之路。