推進多元化糾紛解決機制建設研究
——以福建省福州市為例

■歐陽龍

（福州市社會科學院，福建 福州 350026）

隨著社會加速轉型、人口流動性加大、利益訴求交織重疊，矛盾糾紛顯現出類型復雜、易于激化、主體多元、調處疑難等特征。“善治”社會應具備矛盾自我消化與自愈能力，多元社會關系無法通過單一司法救濟手段進行調整。矛盾糾紛多元化解機制（以下簡稱多元解紛機制）是指由各種訴訟與非訴訟解紛方式銜接互補、分流疏導的解紛體系。完善多元解紛機制有助于回應群眾訴求，及時化解糾紛，平衡社會利益關系，避免解紛非法化、惡性化、極端化，促進社會和諧穩定。

習近平指出，“要多想想如何讓群眾生活和辦事更方便一些，如何讓群眾表達訴求的渠道更暢通一些，如何讓群眾感覺更平安、更幸福一些”[1]。要“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”[2]，“要推動更多法治力量向引導和疏導端用力，完善預防性法律制度，堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，更加重視基層基礎工作，充分發揮共建共治共享在基層的作用，推進市域社會治理現代化，促進社會和諧穩定”[3]，這些重要論述為多元解紛機制建設指明了方向。

一、福州市推進多元解紛機制建設的探索實踐

（一）高位部署推動，形成源頭解紛工作格局

1.矛盾糾紛化解納入城鄉社區治理統籌

福州市2018年啟動社區治理三年行動，將社區協商常態化、暢通社情民意表達渠道、人民調解組織建設與調解成功率等作為城鄉社區治理達標、標桿社區的考評認定標準，有2160個社區達標，每年評選出30個標桿社區，劃撥財政經費獎勵，推動城鄉社區矛盾糾紛化解工作的落地實施。福州市公安局鼓樓分局東街派出所獲評為全國首批“楓橋式公安派出所”。

2.多元解紛融入市域社會治理現代化試點城市統籌推進

堅持“3820”戰略工程思想精髓，將健全社會矛盾多元化解體系作為“平安福州”專項行動的重點攻堅項目，踐行“進萬家門、知萬家情、解萬家憂、辦萬家事”制度和“馬上就辦、真抓實干”的作風，下沉解紛資源到社區網格，統籌解決群眾關切與訴求，探索形成“良治、善治、長治”的省會城市源頭解紛工作格局。“軍門社區工作法”獲民政部認可并向全國推廣。

（二）黨建引領創新，引導糾紛化解群防群治

1.近鄰黨建帶動黨群協商共治

率先啟動“參與式預算”微實事協商，社區黨組織牽頭構建“小區黨支部+業委會+社區居民+物業”的自治協商共管機制，依托“居民懇談日”“睦鄰小屋”“合議日”“村民說事評理室”“勸和小組”等居民議事解紛平臺，因地制宜引入村（社區）干部、“兩代表一委員”、社區賢達、村（居）名代表、法律顧問、社會組織以及政法、紀檢監察、工青婦等部門力量，開展民事民議、民情懇談、說事評理以及民間糾紛調處化解，引導居民自發有序、理性平和地化解矛盾糾紛。

2.黨建聯盟集聚解紛力量

搭建“派出所+社區黨支部+企業黨支部”的區域性黨建聯盟體系，建立“民警+網格員+律師+黨員職工+企業”多方糾紛聯調機制，建立微信群38個，成員近2000人，規上企業實現全覆蓋[4]。建立“黨建+志愿服務”模式，通過“福州黨建超市”平臺，精準對接各成員單位解紛力量與服務，實現“社區吹哨、單位報到”，就近解決群眾急難愁盼問題。

（三）協同非訴資源，訴源化解助推基層善治

1.夯實基層多元解紛力量，引導法治解紛

3075個人民調解組織全面覆蓋鄉鎮（街道）、村（居），推動人民調解積極參與化解非警務警情糾紛，探索推行村（居）調委會與社區警務室聯動處置糾紛模式，建成各類調解工作室230個，其中金牌調解工作室省級2個、市級12個，2021年上半年人民調解組織成功解紛1.2萬余起，成功率達99.9%。“一村（社區）一法律顧問”全面施行，定期進駐村（社區）釋法解惑、調處糾紛；149家律所設立律師調解室參與各類糾紛化解；750余名律師駐點信訪、公檢法等單位，協助化解涉法涉訴信訪糾紛，“最多投一次”信訪事項平均辦理時間從27.9天大幅縮短至5.8天[5]。推進“三社聯動”試點項目，以政府購買服務方式力推解紛服務的社會化，351家社會組織全天候線上線下受理居民訴求

2.優化訴非聯動、訴調對接機制，促進訴源分流遞減

各級法院引入人民調解、公證、仲裁、行業協會等非訴解紛主體協同開展訴源治理與訴非聯動，其中鼓樓區法院成立訴非聯動中心，目前訴調對接單位達25家、特邀調解員達113人，聯合轄區內街鎮成立訴非聯動分中心，對接專門庭室，下沉特邀調解員等專業力量，為基層提供司法協助、信訪化解等服務，擇選社區設立家事工作站、法官工作室、公正便利店、信訪評理室，為居民提供家門口的解紛服務，中心調解案件成功率達75.8%，2020年鼓樓區常住人口萬人成訟率降幅居全省前列。

3.培育鄉賢調解，發展說事評理，助力鄉村善治

福清市創新“鄉賢調解”模式，在鄉村“熟人”社區選聘當地威望高、信譽好、品行優的新老鄉賢擔任鄉賢調解員，定期赴鎮、村綜治中心“坐診”，借助“地熟、人熟、事熟”優勢，綜合運用法律法規、慣例習慣及村規民約調解各類糾紛。福清市一都鎮設立“村民說事中心”，領導帶班接待來訪村民，限時辦結訴求，定期跟蹤回訪，避免糾紛反彈，對涉及多部門、一時難以辦結的信訪訴求說明原因、匯總上報，打通服務群眾的“最后一公里”。

（四）創新信息應用，科技賦能高效化解糾紛

1.暢通線上訴求疏導平臺

12345便民服務平臺整合接入1200余家訴求集中的聯動單位，通過“e福州”“閩政通”等信息化應用全天候快速受理群眾訴求，平均每日6000余件市民訴求匯總至該平臺，訴求件按時辦結率達100%。建成福州市網格化管理綜合服務平臺，整合對接綜治、城管、公安、人社、司法等部門數據，集中受理和處置網格員上報、公眾舉報、12345熱線投訴等問題，并落實全流程監管，確保矛盾糾紛與風險隱患及時處置。

2.搭建線上解紛平臺

福州知識產權法庭打造“知識產權調訴一體化云平臺”，平臺具備線上調解、多人在線視頻庭審、電子文書自動生成、失聯修復、智能外呼等功能，2020年以來已組織訴前調解105例，大幅提升訴調對接與審判效率。長樂區委政法委建設省內首創“樂和解”線上解紛平臺，平臺集合智能咨詢、在線調解、訴訟服務、調解對接、社會風險防控等功能，實現糾紛化解“一趟不用跑”。

3.推進涉僑糾紛化解“云服務”

長樂區法院全國首創涉僑糾紛海外聯調機制，聘請僑胞為特邀海外調解員，通過海外聯調機構，依托區政府僑務辦僑海通平臺開展線上法律咨詢、調解與訴訟，打破糾紛化解地域限制，涉僑糾紛案件平均辦結時間由280天降至4天，音視頻調解率達31.42%，調解案件自動履行率達100%。

4.積分智能指派最大化保障受援人利益

市法援中心全國首創“智慧法援積分智能指派模式”，引入大數據分析方法，系統根據律師專業分組，按照律師參與法援值班、辦案質量等積分量化排名，自動指派專業對口、表現最優的律師承辦案件，大幅提升律師辦案積極性，法援辦案時長縮短25%。

（五）優化整合資源，多發糾紛實現一站化解

1.推進勞動爭議訴調聯動化解

福州中院與市總工會成立勞動爭議訴調工作室，鼓樓、臺江、倉山、晉安、馬尾、連江、閩清等法院在區（縣）工會設立巡回審判點，依法支持仲裁，統一裁審標準，強化前置程序運用，多方聯動為勞資雙方優選維權路徑，勞動爭議案件訴訟仲裁比從2018年的39.46%降至2021年9月的24.53%。

2.暢通金融糾紛、醫患糾紛快處通道

福州中院國內首創常駐于金融調解組織的巡回法庭和巡回調解室，大幅縮減金融糾紛辦案周期及解紛成本。市醫調中心打通醫患糾紛專家會商、司法確認、訴調對接的快處通道，醫患糾紛結案率達93.27%。

3.精心打造家事調解和心理健康關愛品牌

市婦聯聘任家事調解員710人，并聯合福州中院、倉山區法院設立“茉莉姐姐”家事輔導調解中心，以政府購買服務方式引入社工、心理、法律專業團隊為糾紛當事人提供法律及心理疏導，配合家事法庭法官促成糾紛和解，2020年9月以來已服務469對糾紛當事人，160多對達成和解。

二、存在問題及原因分析

（一）缺乏強有力的統籌協調，解紛體系呈碎片化運行

依照《福建省多元化解糾紛條例》，多元解紛由政府主導，社會綜治部門組織協調、督查考核，法院牽頭司法調解與訴非銜接，相關職能部門協作配合。但現實中，機構改革后，社會綜治部門并入政法委，職能繁重，人手匱乏，難以投入專門力量統籌協調多元解紛工作。法院受訴源治理現實需求驅動，事實上成為統籌協調訴非聯動多元解紛體系的主力，但受限于審判機關管理權限，無法一體統籌各職能部門碎片化解紛政策與資源，導致解紛主體各自為政、銜接不暢，甚至存在職責交叉、管轄權不確定、實體問題法律適用困難地帶，容易產生“踢皮球”現象。多元解紛尚未實現全鏈條責任閉環，急需更高層面的統籌協調，理順解紛體系，明晰責任分工，考評督促落實，真正實現一站式解紛。

（二）解紛供給側配置不合理，隊伍與經費保障不充分

非訴解紛隊伍配置不完善，調解組織、仲裁機構、行政復議機關中，兼職解紛人員占絕大多數；公證機構、司法機關臨聘人員居多，人員來源、年齡結構、學歷背景差異較大，隊伍穩定性較差，管理困難。尚未形成系統化、制度化的調解培訓體系，培訓的專業性和實務性有待提升。人民調解組織依賴財政經費劃撥維持運作，調解員的薪酬水平、案件補貼標準與調解成本不匹配，調解員需要保持公益心來化解糾紛，嚴重制約其工作積極性與專業化水平，難以吸引優秀專業人才。

（三）線上解紛平臺未實現全流程、一體化整合

全市各類糾紛化解平臺彼此之間仍缺乏有效銜接，在數據傳輸、證據效力認定、解紛資源存儲、個人信息保護等問題上未形成共識，無法為糾紛當事人提供“一碼通行”式的線上解紛服務，容易造成糾紛重復化解，造成資源浪費。

（四）非訴解紛作用發揮不充分

群眾法治與維權意識日益高漲，非訴解紛方式的公信力較低，群眾解紛偏訟傾向明顯，參與社區非訴解紛的意愿不強，缺乏熱情。社會組織發展滯后，全市九成以上的社會組織人員少于10人，難以滿足個性化、專業化的解紛需求。

三、對策建議

（一）擰緊多元解紛責任閥門，打造全鏈條閉環解紛體系

借鑒四川等地做法，成立市、縣、鄉三級矛盾糾紛多元化解工作領導小組，由市、縣黨委政法委書記及鄉鎮（街道）黨委政法委員掛帥，由政法委、鄉鎮（街道）黨委指定專門部門或專人具體負責組織協調、督查考核工作，各聯動單位要指派專人負責推進解紛工作、對接訴非聯動[6]。依照《福建省多元化解糾紛條例》理順解紛體系，梳理明確各解紛責任單位履職文件依據、職責分工、解紛流程、對接程序、責任處室、辦結時限、定期協商、聯調聯處、效力互認等事項，將多元解紛機制建設指標單列量化，納入政府績效考核與文明創建考評范疇。完善矛盾糾紛化解聯調聯處機制，借鑒浙江安吉、甘肅玉門等地做法，總結推廣鼓樓區法院多元解紛“1235”機制經驗，依托各級綜治中心與法院訴非聯動中心，進一步整合各類解紛資源，打造社會矛盾糾紛調處化解中心，為群眾提供一站式多元解紛服務，搭建“一中心多平臺”，集合法院、檢察院、信訪、公安、司法、人社、衛健、紀檢監察等多部門解紛窗口現場辦公，并為重大建設項目建設、征地拆遷等設置流動服務窗口，引入人民調解、特邀調解、法律顧問、心理輔導、社會幫扶、公益服務等社會力量進駐，綜合受理矛盾調解、法律援助、勞動仲裁、訴訟服務、社區矯正、法律咨詢、涉訴信訪、司法鑒定等解紛事項，將中心打造成為矛盾糾紛“終點站”。

（二）夯實多元解紛保障基礎，配強全能型解紛專業隊伍

推動出臺提升非訴解紛隊伍薪酬待遇、案補標準、績效獎勵等方面制度，根據當地經濟發展水平、化解糾紛的數量與質量、糾紛的難易程度、社會影響的大小對非訴解紛組織進行適當補貼，將工作成效與績效獎勵、案件補貼緊密掛鉤。加大對個人調解工作室、金牌調解工作室的孵化力度，對優秀的調整組織、調解工作室、調解員，由財政劃撥經費，給予一定物質與精神獎勵，提高參與解紛積極性。配強優化基層非訴解紛隊伍，借鑒重慶榮昌等地做法，依托綜治中心設立綜合調處室，聘用與輪崗結合，配齊專職調解員，由區法院代管與業務指導。重視調解能力的系統化培訓項目開發，培訓內容應包括法律、談判學、心理學、社會工作等學科內容，探索與高校共建多元解紛理論研究與調解人才培訓基地，委托社工服務組織開展社區調解培訓，通過專家授課、現場觀摩交流、技能競賽等方式提高調解員專業水平、業務能力[7]。大力發展解紛志愿服務，鼓勵支持退休干部和律師、專家學者、社工、平安志愿者投身參與解紛。

（三）織密線上多元解紛網絡，拓展全流程線上解紛服務

借鑒浙江等地經驗，推廣長樂區“樂和解”線上解紛平臺建設經驗，依托網格化管理綜合服務平臺，植入全流程矛盾糾紛線上化解平臺應用，進一步整合優化各解紛主體線上資源，在數據傳輸、證據效力認定、解紛資源存儲、個人信息保護等問題上達成共識，構建形成市域層面多元解紛平臺的一體化運行，平臺集合智能咨詢、在線調解、訴訟服務、訴調對接、勞動仲裁、法律援助、信訪評理、社會風險防控等功能，實現全流程、一體化線上解紛服務[8]。借助微信、e福州等應用開發植入“閩都解紛碼”模塊，實現當事人線上解紛的“一碼通行”，系統根據糾紛類型智能分流疏導，引導當事人擇選成本較低、利于關系修復的解紛方式，避免訴訟前置。

（四）充分發揮非訴解紛作用，形成全民化參與解紛氛圍

多元解紛機制建設是一項系統工程，需要依托社區網格化服務管理體系，下沉優質法治資源向引導和疏導端用力。增進公眾對多元解紛機制的認識，依托法治講座、律師進社區、道德講堂、網絡媒介等載體，結合司法與解紛實踐，提煉和宣傳握手言和、和諧共贏的解紛典型案例，開展“民轉刑”“鬧訪”“失信懲戒”等警示宣傳教育，為群眾算清解紛成本賬，提高當事人解紛成本意識。引導群眾協商定約自律，深度挖掘和弘揚本地仁義禮智信的優良傳統，培育優良家風，廣泛開展鄰里糾紛、土地糾紛、家事糾紛、小額債務等民間糾紛調解。組織開展“無訟社區”、移風易俗等文明創建活動，倡導和睦相處，形成鄰里友善、守望互助的社區氛圍，在公眾心中形成規范約束，自覺以違反法律、踐踏契約、制造糾紛為恥[9]。在本地區尤其是社區內部培育發展矛盾糾紛化解社會組織，政府購買解紛服務項目適當向本地尤其是社區內部社會組織傾斜，促進解紛社會服務的可持續性、長效性。鼓勵企業以公益創投模式資助社區草根解紛組織、支持社區解紛項目孵化與解紛人才培養，政府居中負責質量設定監督及過程監控。