新時代基層治理體系下的社會組織：價值、困境與出路探究

■李 強，吳國清

（南京農業大學馬克思主義學院，江蘇 南京 210095）

進入新時代以來，鄉村振興與基層治理現代化作為黨和國家的重大部署要求，日益擺在了全局工作的突出位置。十九大報告中明確指出：“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”[1]。伴隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善與政府職能的逐步轉變，各類社會組織獲得了蓬勃的發展。社會組織參與基層治理，在利益調整、公共服務、資源整合、政策溝通等方面扮演著愈來愈重要的角色，對于有效整合和表達基層民眾利益訴求、提高基層社會治理效能、維護鄉村和諧穩定發揮著不可替代的積極作用。另一方面，雖然近年來我國社會組織有了充分的發展，但由于政策保障不充分、資源獲取能力有限、社會信任度較低及自身的管理體制不健全、組織能力欠缺等原因，無法充分釋放其參與基層治理的活力。因此，有效提升社會組織參與基層治理能力，對于促進基層治理體系與治理能力現代化具有重要的現實意義。

一、新時代基層治理體系下社會組織協同參與的價值必要性

社會組織作為獨立于政府和市場之外的第三方力量，在參與基層治理中，因其形式靈活多樣、與農民聯系緊密，且具有服務性、公益性、互助性等特征，能夠有效規避政府政策失靈及市場趨利避害的機制缺陷，在基層治理中具有獨特的自身優勢[2]。

（一）提升農民主體地位、維護農民利益的需要

基層社會組織的形成和發展大多依賴于民間的長期交往所形成的信賴支持，這種基于農民社會資本關系的組織特征決定了社會組織與農民群體的緊密聯系性。一方面，在基層治理中，這些社會組織能夠成為廣大農民自我教育、自我管理、自我服務的重要載體，有力地提升了農民在基層治理中的主體地位。另一方面，受傳統慣性以及社會流動的沖擊，分散化、無組織狀態的農民不僅無法有效抵御市場風險，使其在市場競爭中處于弱勢地位，而且高效的利益整合、表達與維護渠道的匱乏使得農民極易遭受基層公權力的侵害，以致正當的合法權益難以得到有效的保障，進而引發基層治理危機。社會組織能夠提高農民的組織化程度，將擁有共同利益需求的農民個體相互聯結并動員起來，形成合力來共同抵抗市場風險與外部危機，增強生存發展能力。同時社會組織深入基層、貼近民眾，準確把握農民的利益訴求，并利用相應專業優勢進行利益表達和利益代言，發揮好政府與民眾之間的橋梁作用，能夠有效預防化解基層矛盾。

（二）健全鄉村公共服務、優化資源配置的需要

長期以來，囿于經濟社會發展水平和政府單一的行政供給方式，我國農村的公共服務一直都處于短缺狀態，不平衡不充分的發展矛盾在農業農村體現得尤為突出。隨著村民自治的推進以及政府對鄉村社會直接干預的減少，一大批方式靈活、資源整合與利用能力較強的社會組織逐漸為村民提供了豐富的生產生活服務和公共資源供給[3]。一方面，這些社會組織或與政府合作或主動承接政府轉移的社會管理職能與各類服務項目，有效地彌補了政府在公共服務供給體制上的缺陷。另一方面，社會組織還通過市場化運行方式，靈活多樣地開發利用各種社會資源，同時善于根據鄉村公共服務的實際情況及時做出方向調整，優化公共產品的供給效率。在鄉村經濟發展、就業扶持、科教文衛、慈善福利及法律維權等領域發揮著重要的作用，極大地滿足了農民對鄉村公共服務的多元化、差異化需求。

（三）構建多元合作體制、促進基層治理現代化

社會組織參與基層治理促進了治理理念與治理方式的深刻變革。首先，推動由全能型政府向服務性政府的轉型，不僅有效避免了政府集權和行政集權所導致的機構臃腫與供給低效，也解決了某些以往政府管不了也管不好的治理困境，同時，社會組織的參與促進了政府的競爭意識和改革意識，有利于提升政府的治理能力，增強農民對政府的滿意度。其次，推動由單中心秩序向多中心秩序的轉型。社會組織的治理引入改變了自上而下行政命令的選擇單向性、國家政府治理主體的責任單向性及公共事務治理程序和方式的思維單向性[4]。構建起一種由政府、社會組織、民眾以及其他市場主體相互協商、共同管理的多元合作體制，有利于打造"共建、共治、共享"的鄉村治理新格局。最后，推動由傳統臣民社會向現代公民社會的轉型。社會組織作為廣大農民公民文化培育的重要實踐載體，是厚植民主意識、法治意識、責任意識、公德意識的重要社會力量，有利于健全自治、法治、德治相結合的現代化基層治理體系。

二、新時代基層治理體系下社會組織協同參與的困境分析

盡管我國社會組織的數量、質量及覆蓋領域在近年來都有了長足的進步，但是應當看到，作為經濟發展不充分、公民社會不發達的產物，社會組織面臨著一些外部制度環境與自身建設狀況的困境，嚴重阻礙了基層治理的參與活力。

（一）定位模糊

審視我國社會組織相關的管理法規和制度安排，其科學性、嚴謹性存在著明顯的滯后與不足，致使在基層治理中，社會組織與政府之間經常定位不分、角色不明。首先表現為社會組織參與治理的領域受限與邊界模糊，由于受傳統“一元政府”體制的慣性影響，政府的權力下放和職能轉移難以有效推進，以致于社會組織的作用被長期忽視和排斥，甚至于一些基層政府常常借助行政力量強行介入社會組織的內部管理與決策運行，從而造成社會組織從屬和依附于政府的尷尬地位。而且處于話語博弈劣勢地位下的社會組織，逐漸喪失了自身發展的自主性、自足性和參與性，這種“依附式的自由發展”使得社會組織不得不疲于迎合政府的需要和意圖，以取得自身的“社會合法性”及政策資源的支持，嚴重制約了其功能和價值的發揮，再加上相應監管體制的缺乏，極易誘導社會組織與政府之間的權力尋租、滋生腐敗亂象。

（二）資源有限

獲取資源能力有限是社會組織參與基層治理的主要障礙，并已成為制約社會組織發展壯大的最大短板。首先表現為政策資源匱乏。雖然社會管理體制的改革推動社會組織走向了發展的快車道，但是國家對于社會組織培育扶持的整體性、持續性和針對性存在著明顯的不足。這既有利益相關、觀念轉變等因素的制約影響，又有政策內容與既定政策目標的匹配錯位，致使社會組織缺乏充分自由自主的政策環境。其次表現為資金資源匱乏。當下，大部分社會組織的資金來源主要依靠政府資助、社會捐贈、公益創投以及其他服務性收入等，那些與政府合作的社會組織由于受到政府的財政補貼，發展能力較強一些，而其他社會組織的資金來源則依據其地域、類型和規模等因素的不同而帶有很大的差異性和不確定性，總體來看，單一狹窄的資金供給渠道使得社會組織的發展缺乏長期穩定性。最后，由于資金的匱乏使得社會組織難以承受起較高的薪資要求，無法吸引高質量的專業人才，人才資源的匱乏造成社會組織的專業化水平普遍不高、成員的職業認同感較弱等，進一步限制了社會組織的服務質量以及發展前景。

（三）信任缺失

社會組織參與基層治理面臨的信任危機主要來自政府和農民兩個方面。就政府而言，一方面在基層治理中，一些地方政府對社會組織缺乏信任資源建設，過度占有公共利益，使得社會組織無法享受共建共治的協同地位。另一方面，職責權限的定位不清以及協調配合的機制缺乏極易造成社會組織與政府之間相互推諉、各自為戰，難以形成平等、穩定的合作基礎。就農民而言，由于受我國傳統社會治理文化的濡染及農村公共精神的闕如，社會組織普遍缺乏合法性與權威性，造成農民只認可政府而對社會組織參與公共事務治理的能力和作用信心不足。加之我國社會組織起步較晚，發育不成熟，管理經驗缺乏及相應監督制約機制滯后，容易導致部分社會組織出現官僚化色彩甚至發生貪污腐敗現象，偏離了服務基層農民的初衷，造成了公信力的流失。

（四）能力不足

社會組織在基層治理中的能力不足突出表現在三個方面：第一，組織成員能力素質不高。由于鄉村人口兩極化、空心化嚴重以及青年人才的大量流失，造成了當下社會組織成員大多為兼職或者退休人員，缺乏專業的骨干人才來進行科學管理與技能培訓。第二，組織管理運營經驗缺乏。當下的社會組織無論是組織章程、組織架構還是人事考核、民主決策以及內部監督等都缺乏科學規范的管理體系，致使其在參與基層治理中呈現出隨意化與不規范性。第三，組織創新能力不足。社會組織對政府的過度依賴不僅使其在發展戰略上一味追求政府的政策和目標，而且在管理體制上遵照政府的運行模式[5]，從而使其行為帶有明顯的政績化、行政化符號，缺乏自我發展的實際規劃。

三、新時代基層治理體系下社會組織協同參與的路徑探析

（一）外部層面

1.加大法律保障與支持力度

科學合理的政策支持與法律保障是促進社會組織良好發展、提升基層治理效能的關鍵因素。首先要健全相關法律法規，明確社會組織進入基層治理的準入門檻、領域方式及相應的權利義務，從法律上確認社會組織在基層治理中的身份地位。同時地方政府要根據自身地域、資源和文化等特點制定出符合鄉村實際的管理條例，積極引導社會組織參與進來。其次要加快行政體制改革、推進權力的轉移讓渡，實現從管制到服務與培育的角色轉變。在思想上對社會組織秉持平等、合作、互信的伙伴理念，科學厘清兩者之間的職能邊界，將那些政府不宜行使，適合社會和市場的資源、服務、管理通過合同代理、公開招標、許可經營等制度化、規范化的供給方式實現轉移下放，擴大社會組織在基層治理中的范圍和程度，進而提升其自我管理、自主發展能力，打造鄉村善治共同體。最后要構建信息、資金等多元扶持體系。一方面，政府要加快鄉村公共服務網絡與信息資源平臺建設，促進政府、社會組織與市場之間的信息共享、實現供需的精準對接[6]。另一方面，加大對社會組織多渠道資金扶持力度，包括增加購買社會組織服務、設立專項扶持資金以及優惠減免相關稅費等，以解除社會組織因資金短缺而導致的發展受限。

2.完善評估體系與監管機制

完善的評估體系與監管機制對于規范社會組織行為、促進可持續發展不可或缺。一方面，政府要建立健全相應的評估與監督制度，如定期檢查考核制度、重大事項報告制度、社會組織及負責人信用信息記錄制度等，將那些績效考核好、信用評估高的社會組織列為重點扶持對象以進一步激發其發展活力，推動將外部監督轉化為內部自律。另一方面，要重視社會監督的重要作用，健全媒體監督、公眾監督、資助者監督等多元監督機制。同時，作為社會組織的服務對象，農民的獲得感與認可度是衡量其工作有效性的重要參考，要積極鼓勵和引導農民主動表達公共服務需求，增強對社會組織的監督意識。總之，通過行政監管與社會監督相結合的方式，實現社會組織評估和監管的科學化、常態化，以此加強社會組織建設的科學性與規范性、提升基層公共服務能力。

（二）內部層面

1.提升人才素質、加強科學管理

人才資源是社會組織最為緊缺也最為重要的資源，加強社會組織人才隊伍建設，培養一批知農愛農的新型服務力量必須注重外引和內育相結合。一是完善人才引進機制。充分發揮市場在人才資源配置中的積極作用，通過與政府相配合、健全人事政策法律制度、提高薪酬福利水平、完善激勵晉升機制等吸引并留住專業的管理人才。同時，重視新鄉賢、返鄉創業大學生及下鄉服務自愿者等資源的作用，積極創新社會組織人才資源吸引與利用渠道。二是加大人才培育力度。充分利用各種形式的培訓班、研討班，加強對社會組織成員的組織管理、發展規劃、公共服務等相關知識技能培訓，積極開展社會組織之間的技能溝通和經驗交流活動，實現人才的互幫互育與共同進步。大力推進社會組織治理體系改革，構建獨立自主、權責明確、管理科學的現代社會組織法人結構，提升決策、管理、監督以及考核的科學化、民主化。

2.創新籌資渠道、提升發展能力

創新多元的籌資渠道是社會組織擺脫對政府資金扶持的過度依賴、提高自身造血功能與可持續生存發展能力的前提。首先，制定科學合理的經費預算與財務支出，提高資金的使用效率，同時，建立公開透明的財務信息年報制度，提高自身的公信力以及政府、捐贈者和公眾的支持力度。其次，注重提升服務質量，加強與政府的合作以獲取更多的政府資金支持，以及通過培育良好的聲譽、贏得社會公眾的認可來吸引愛心企業、團體和個人的捐贈，積極開拓廣泛的社會資源。最后，要善于運用自己的服務特長與專業技能，開展經營服務性收入，如文藝演出、業務技能培訓、信息與技術轉讓等，此外，還可以選擇與企業進行合作，通過定期開展一些特色活動吸引相關企業的關注和投資，從而獲得活動的冠名費和廣告費等。

3.依托網絡技術、創新智慧服務

網絡信息技術的快速發展賦予了社會組織全新的發展活力，深刻推進了社會組織基層治理理念與方式的變革。一方面，通過技術應用，提高公共服務的精準化、智慧化。通過創建小程序、公眾號、微信群等網絡溝通平臺，社會組織能夠對鄉村社情民意做出準確的感知與研判，實現服務的精準對接與信息的即時反饋，進而為鄉村提供更加專業化、個性化的服務。另一方面，通過技術賦能，提高自身建設的科學化、現代化。社會組織要善于利用網絡技術關聯互動的優勢，加強與外界的溝通交流，不僅要注重學習更加先進的組織管理經驗與基層治理方式，還可以“尋找創造經濟效益的合作伙伴，從而帶動更多資本流入鄉村，集聚更多社會資源，為鄉村發展注入活力”[7]，實現現代信息技術有效賦能基層社會治理。

在鄉村振興戰略的統籌下，基層社會治理逐步由總體支配向協同治理、智慧治理的方式轉型，在這一過程中，充分重視社會組織的潛在價值和參與活力，積極引導并使之與新時代基層治理體系相適應、相結合。通過不斷完善政策法律支持和監督機制，從人才建設、技術革新、資金支持等方面不斷提升社會組織參與基層治理的建設力度和服務效能，以此來推進基層社會的可持續健康發展。