民族村寨環境治理中的公眾參與路徑探索
——以黔西北迎豐村為例

■葉大鳳，汪 靜

（廣西大學公共管理學院，廣西 南寧 530004）

一、問題的提出

公民環境權理論認為，環境的知情權、參與權是每個公民都應該享有的環境權利，每個公民都有權利生活在一個健康舒適的環境中，同時每個人都有責任為營造健康環境作出相應的貢獻。我國少數民族聚居區主要分布在西北、西南和東北等山地高原邊疆地區，生態環境狀況十分脆弱，自然條件相對惡劣，經濟文化水平發展落后，交通較為閉塞，以及少數民族長期形成不良的生活習慣，民族地區農村環境治理刻不容緩。公眾作為農村環境污染與治理的末端,對于環境污染的嚴重程度與環境治理效果一般有著直觀的感知與經驗，是環境影響評估主體系統重要組成部分。需結合農村實際情況、風俗習慣、鄉土文化探索多渠道的公眾參與方式，吸納少數民族公眾參與到環境治理中。然而現有結合少數民族地區農村環境特點探討公眾參與路徑的研究還較為欠缺。本文通過實地調研，以黔西北彝族村環境治理為案例，探索研究民族村寨環境治理公眾參與的路徑。

二、民族村寨環境治理中公眾參與的現實困境

“公眾參與形式是公民借以進入政策過程，影響或決定政策制定和執行的具體途徑、方式或手段，它表現為公民與政府互動中所采取的制度化、合法化的參與方法和策略”[1]。貧困因素、環保意識及“公地悲劇”等是少數民族農村環境惡化的原因[2]，農村生態環境的公共屬性決定了農村生態環境治理中公眾參與的必要性[3]，公眾參與是實現農村環境整治目標的推動力[4]。目前，農村環境治理中仍以“自上而下”的行政政治環境為主導[5]，而長期政府主導“自上而下”治理模式下，社會力量被輕視，公眾參與處于邊緣化和無序化，公眾參與呈現失靈狀態，主要表現為公眾參與代表利益普遍性較差、公眾參與主人翁意識沒有充分發揮、公眾參與環境治理成果不顯著等現實困境。

（一）公眾參與代表利益普遍性值得商榷

參與主體的界定是公眾參與程序設計中首先應當明確的問題[6]，所代表利益的普遍性，是公眾參與主體代表選取的重要考慮因素。在少數民族地區主要有三類人是典型的公眾參與代表人選，一是有過一定政治經驗的，如村干部；二是經濟能人，發展種養殖業帶動全村致富；三是宗族代表，一般能言善斷、德高望重，頗具影響力。我國許多少數民族地區仍存在著一些傳統的社會組織，如彝族、苗族、侗族及佤族等少數民族地區仍保留有傳統的“寨老”組織，盡管由于國家政權體系對傳統社會組織權威的消解，這些組織發展邊緣化，功能作用逐步弱化，但其在少數民族政治文化生活中仍然具影響力和權威性，組織領導者一般身兼多重身份，地位高，影響力強，備受村民的尊重和認可，對村寨的事務能起著組織、領導、推動作用，其憑借自身的影響力，聚集村民的環境利益訴求，代表村民和相關政府部門進行溝通。作為傳統農村社會精英，較一般村民而言擁有較多的資源和社會影響力優勢，極其容易壟斷本村的公共資源和掌握話語權，出現政府在基層治理中目標和政策偏離，這些重要參與代表在村寨環境事務管理中所代表的利益訴求是家族式的還是普遍少數民族公眾值得商榷。

（二）公眾參與環境治理的主人翁意識沒有充分發揮

根據美國學者Sherry Arnstein的“公民參與階梯理論”，我國少數民族農村環境治理仍然主要是政府主導格局下的公眾參與，由政府主導自上而下，層層推進，分解落實環境治理政策目標。具體表現為，政府通常是環境治理活動的發起人，并通過相關環保政策的宣傳，提高公眾的環保意識，配合一定的激勵手段動員廣大公眾參與其中。長期在這種政府縱覽全局的影響下，大部分少數民族公眾過分依賴于政府作為，認為環境治理行為是政府的職能，與自身行為無關緊要，呈現“政府做，村民看”的冷漠參與，或者村民雖然參與村寨環境治理中，但也只是一種“應付式”的行為，應付村寨環境衛生的檢查任務，任務結束之后，原有的環境問題繼續存在。公眾被動性參與環保，自覺性和主動性難以發揮，主人翁意識不明顯。在村民參與式治理過程中，如何平衡好“公眾參與”與“政府主導”之間的關系，是提升農村環境治理效能的關鍵。

（三）公眾參與環境治理成效不顯著

在少數民族傳統政治生態影響下，通過傳統的民間組織或傳統權威作為載體參加村寨環境治理事務，形成了少數民族重要的非制度化的參與路徑，然而非制度化的參與方式不被國家的法律規定認可，甚至可能與制度化參與方式相抵觸，最終可能導致公眾參與環境治理的行為的無效性。制度化參與方式的片面，非制度化參與方式缺乏有效的法律支撐，造成了少數民族公眾參與形式單一不足；無論是親力親為的日常生活環保行為，還是參加環保政策制定、環保立法等較高層次的環保行動，都要求公眾具備一定的環保常識、知識水平和專業素養，知曉參與的流程程序，能清晰正確表達自身的環境利益訴求。在少數民族地區文化水平普遍比較低的狀態下，難以具備專業環保知識，甚至對于一些生活中環保常識都不具備，不能清晰正確表達自身環境利益訴求，公眾的參與能力和參與意識都有待提升。公眾參與形式單一、參與能力不足和參與層次不高等因素造成參與環境治理成效不顯著。

三、黔西北迎豐村探索適宜少數民族地區公眾參與環境治理的路徑

（一）迎豐村概況

迎豐村又名沙嘎寨，位于黔西北普底鄉，全村面積為9.6平方公里，下轄8個村民組，總人口1400多人，其中彝族人口有1300多人，占全村總人口的95%，是一個主要以彝族人口聚居的少數民族村寨。在農村環境治理中，迎豐村先后獲得“全省十佳美麗鄉村”“全省衛生村”等美稱。

（二）迎豐村環境治理公眾參與主要路徑

公眾參與又叫公民參與，是公民通過一定的途徑，采取一定的方式參與、影響公共政策，最終改變公民生活的行為活動。在實踐中，公眾參與多以信息公開、聽證會、質詢和專家咨詢等制度化的參與方式為主。迎豐村在環境治理中除了運用以上參與途徑之外，結合民族地區農村實際情況、風俗習慣、鄉土文化等特點，探索以下適合少數民族地區公眾參與環境治理的路徑。

1.舉行家族會議

“家族會議就是指同宗同族的村民定期舉行宗族會議，商討本族的事務與祭奠活動”[7]。家支是由同宗族血親的彝族村民組成，是彝族人重要的家族形式。每個彝族人生活在家支體系之下，十分重視家支，有強烈的家支信仰，積極參與家支活動，響應家支號召，亦受到家支的庇護。當家支成員在遇到經濟困難，或是與他人發生矛盾沖突時，可以向家支頭人申請，通過家支會議的形式協商解決。家支頭人具有極高權威，號召力極強。家支組織的存在是彝族農村提供社會服務和社會保障較為便捷的組織形式[8]。迎豐村開展對通村公路、“兩硬化”、文化廣場等基礎設施的修建改造活動來改善人居環境。通過鄉鎮財政部分補貼、部分自籌解決資金問題，但在規劃土地轉讓和出工出力問題上，村民行為消極。在這種情況之下，村民黃某主動把他家土地讓出來無償轉使用。他是黃氏家支里面極具影響力和號召力的人物，也是村里的經濟能人，發展種養殖業帶動村民發家致富。同時，以家支會議的形式將涉及到土地轉讓和需出工的村民聚集起來進行商討。最終大家同意無償轉讓土地，對于出工人數、工期服從村里統一安排，對于不能出力的村民可以出錢請其他人代為出工，部分經濟條件較好的村民還力所能及捐助資金。

2.開展民意調查

民意調查是公眾參與主體以個人身份參與政府公共決策的一種最基本的參與方式，一般由政府或管理者發起，以問卷的形式，就某一公共問題的決策向公眾征詢建議。以往迎豐村生活垃圾都是村民整理堆放在門口，再由相關人員清運到鄉鎮垃圾填埋場進行處理填埋。這種生活垃圾處理方式簡單粗暴，不利于部分資源的循環利用，也容易對周邊環境造成新的污染。在H市生活垃圾治理三年專項行動計劃中，擬在迎豐村修建一座處理量為11噸/天的垃圾中轉站。垃圾轉運站是農村生活垃圾處理中端環節，承接村縣垃圾收集轉運功能，但其作為一個環保鄰避設施，一方面對生活垃圾治理起到重要作用，也可能對村民的生命、健康及財產存在潛在危害。鄰避情結的存在和得不到及時消解，都有可能引發鄰避沖突行為，村民由于擔心項目的建設可能使自己的切身利益受損，采取非理性的手段施加壓力，使得項目不能正常進行或是被停止。在迎豐村兩委的統籌安排下，召開村民大會，會上相關政府部門人員向村民介紹了該項目的基本情況，合理性、重要性，并以發放問卷的形式向村民了解對項目的看法以及利益訴求。

3.建立村民理事會評比制度

村民委員會作為村寨重要的基層自治組織，在村寨環境治理維護中起到了主導性的作用。村民委員會有義務向村民宣傳環境治理的政策、知識、技術，幫助引導村民形成良好的環境意識和衛生習慣，維護農村生態環境。同時，也要作為村民環境利益訴求代表，集中村民環境治理中利益訴求向相關政府部門反映。村民自治的智慧得以充分發掘，推廣使用，迎豐村摸索建立了“村民理事會”環保制度。在全村8個村民組中，每個村民組各選一名村民小組長（一般由村民組人員協商決定），再各從村民組中選取4位以上的村民組建村民理事會。由村兩委統籌領導，村民理事會具體負責各村組環境衛生的整治管理。采取環境衛生整治村組競賽的形式，實行月評比機制，對連續取得前兩名的村民組在全村用大喇叭通報表揚，并且在需要集體義務出工時，可以減少每戶村民兩個工期，該村組村民優先獲得“十星級文明戶”評選資格。反之連續兩次排名處于末兩位的村民組，采取更換選村民小組長、取消村民“十星級文明戶”評選資格、全村大喇叭通報批評該村民組等懲處措施。

4.培育發展民間環保志愿組織

民間環保組織（ENGO）是通過開展志愿活動，致力于推進環保事業發展的非政府、非盈利性的民間組織。環保組織在農村環境治理中可以起到傳播環保文化、宣傳環保政策，提供專業的知識和技術指導的作用。但據筆者了解活躍在迎豐村的國內、國際環保組織寥寥無幾。反而是由村民自發組織的“草根環保組織”活躍在村里。由于志愿服務人員大多來自于村民，具有其獨特的凝聚疏導力和教化扶助功能。在迎豐村由一批40多歲的家庭婦女自愿組成“村寨環境整治志愿突擊隊”，承擔了排查村寨道路衛生、宣傳環境治理政策和環保常識，引導村民自覺維護環境的功能。“村寨環境整治志愿突擊隊”環保組織的存在，形成了迎豐村特色的“志愿者+保潔員+村民理事會”衛生保潔模式。具體由志愿者在閑暇時間對村里的通村通組等道路和村寨衛生死角進行環境衛生問題排查，村里保潔員負責村寨日常環境衛生清理，再由各村民組組建村民理事會，對各村組環境衛生治理情況進行競賽評比，并評選“最美清潔戶”“最優秀保潔員”，采取有效實用的激勵措施對其進行獎勵。

（三）迎豐村環境治理公眾參與的成效

1.村民普遍的環境利益訴求得以充分表達

根據西方學者弗里曼(Freeman)提出的利益相關者理論，利益相關者不但包含直接影響到目標結果達成的個人或組織群體，還應包含在目標和結果達成過程中可能會被直接或間接影響的個人或組織群體。環境是一種公共物品，居住在一定環境區域的個人或組織均為環境治理中的利益相關者，造成環境污染的個人、企業組織同樣是利益相關者，參與環境管理的組織和個人理所應當被列為利益相關者。農村環境治理是一個多元利益相關者協同共治的活動，包括基層政府部門、基層自治組織、村民個體及農村的一些社會組織等利益群體。作為農村環境治理重要主體及利益相關者，村民理所應當追求其環境利益，實現其環境的價值取向，通過共同對話協商、交流互動投入到環境治理中，彼此分享農村環境改善帶來的收益，共同承擔環境污染帶來的風險。在迎豐村，村民可以通過他們信任的家支頭人及民間環保志愿組織等重要途徑聚集他們的環境利益訴求，也可以通過民意調查公眾個體參與的方式來表達環境利益訴求。相關政府部門在征集公眾意見后出臺的政策及方案，更能代表公共利益，相應的環保政策執行，更容易獲得公眾的理解與支持，建立優良的政策環境。

2.激發村民在村寨環境治理中的主人翁意識

在以政府主導的環境治理格局中，多采取自上而下壓力型治理模式，即上級政府部門把環境治理總的政策目標，層層分解落實到基層鎮政府，再由村兩委配合鄉政府負責具體實施。村莊環境衛生整治基本都是為了應付上級政府部門的環境衛生檢查，這種治理模式容易導致突擊式整治和應付式整治，通常是“一陣風”，治標不治本。村民參與環境治理也只是單向參與，一般村干部號召就參與或選擇性參與，極易出現“村干部做，村民看”的情況。在生活環境主義理論看來，“農村環境問題既不是一個必須禁止的環境破壞問題，也不是一個需要治理的社會問題，而是村民的一個日常生活問題。”[9]所謂生活環境主義，就是通過尊重、挖掘并激活當地人生活中的智慧來解決環境問題的理論[10]。需要將了解本地實際情況、風土人情的村民充分吸納到農村環境治理中來。結合彝族村寨的風土人情，發揮彝族傳統社會組織“寨老”和“家支”組織的影響力，強化村民義務建設參與行為，激發村民參與環境維護和治理的主人翁意識。

3.降低村寨環境治理成本，鞏固環境治理成效

民族村寨一般都依山傍水，村民居住地較為分散，不具有城市社區的特點、規模性和集中性。治理難度大、資金短缺、治理成效難以鞏固是民族村寨環境治理面臨的難題。賀雪峰[11]認為，農村基層治理不能脫離實際追求科層化和正規化，而是要根據當前具體的環境特征建構實效和低成本的制度和機制。迎豐村雖然坐落于景區里，但村民仍以傳統的種植業為主，多數村民普遍不富裕，而大多環保項目基本都是由鄉鎮政府撥付資金予以支持的。在農村環境治理過程中，鎮政府資金有限，但需要政府資金支持的項目多，包括圈廁改造、道路綠化硬化、生態公園建設等人居環境改善項目。各方參與主體在動員和協商過程中，達成低成本治理的共同意愿，村民的義務建設、自籌資金、無償轉讓土地使用權和村寨環境衛生志愿清掃等活動有效減輕了鄉鎮財政的壓力，將有限的資金投資投入綠色產業的扶持、村寨基礎設施等民生項目，同時又能為村寨環境衛生整治提供有力的軟件硬件支持，鞏固了環境治理的成效。

四、迎豐村公眾參與環境治理的啟示

少數民族地區由于長期處于封閉發展的狀態，經濟滯后，交通閉塞，加之少數民族特殊的風俗文化，使得民族地區農村環境治理難度更大，更具特殊性。要根據少數民族地區具體實際情況、風土人情探索適合本地區公眾參與的方式，讓少數民族群眾都能積極參與到環境治理活動中來。借鑒迎豐村農村環境治理成功的經驗，可以從以下幾個方面對公眾參與進行優化。

（一）公眾參與組織形式的多元化挖掘

在公共事務領域和活動中，個人參與的力量薄弱、利益訴求分散、途徑單一，而以組織的形式參與到環境治理等公共事務中來，較個人參與而言更具優勢。公眾參與作為一種現代民主政治的手段，主要表現為公民追求共同利益的群體組合。組織和團體代表著其絕大數成員的觀點和利益訴求，所具有的影響力相對較強，同時由于組織所具有的資源、信息比個人要充分，采用的參與途徑比個人更加多樣。農村基層自治組織、民間環保組織在環境治理中有著主導性、專業性的優勢，是溝通政府和村民之間的橋梁。此外，少數民族傳統社會組織長期在基層社會的生產生活中發揮著經濟發展、社會控制、政治統治、文化傳承和宗教管理的社會調控功能，在基層社會治理中長期有著潛移默化的影響。在農村環境治理中，憑借其固有的影響力聚集村民的環境利益訴求，號召和推動村民積極參與村寨的環境治理。

（二）注重本土化身份構建，拓寬公眾參與渠道

地域間的差異性決定了脫離特定地區具體實際情況、風土人情來進行環境治理問題的研究，取得的效果有限。環境治理中的公眾參與一樣要因地制宜，根據當地實際具體情況，充分挖掘民間生活智慧，并進行歸納總結來解決當地環境問題。在少數民族地區經濟、文化及宗教信仰等客觀因素影響下，少數民族形成強烈的血緣認同感，對其宗族家族具有高度遵從、信賴感。在長期封閉落后歷史條件下，部分少數民族地區形成一套自成體系的非制度化治理方式，如少數民族習慣法、禁忌習俗和村規民約等。應充分發掘吸收這些非制度化參與方式的優勢，作為制度化參與方式的補充，拓寬參與的渠道。

（三）提升公眾參與農村環境治理的驅動力

公眾環保行為是參與意愿和能力的有機結合，從能力和意愿二維角度來講，有治理的意愿而缺乏治理的能力，農村環境治理就會淪為紙上談兵，一紙空文；有治理能力而沒有治理的意愿，環境治理問題就會淪為一種表面形式，治標不治本。在某種程度上來說，公眾參與環境治理是一種理性的經濟行為，取決于對自身利益的關注。在只有與自己利益相關的情況下，公眾參與治理的意愿強，才會積極參與其中，反之則會對環境治理持有冷漠參與的態度。因此，農村環境治理需要從涉及公眾切身利益的問題著手，并輔以一定的獎懲機制對村民參與行為進行正負兩方面的強化，吸納村民積極參與其中。在提升公眾參與環境治理能力方面，有關政府部門除了投入必要資金和環保基礎項目建設等硬件設施之外，也需加強對公眾環保知識技能的提升。例如，通過基層自治組織對公眾進行環保政策的宣講和普及，借助民間環保組織的非盈利、專業性優勢開展相關環保知識的培訓講解，使公眾具備日常生活垃圾的分類等一定的環保常識和技能。