基于法律風險防控為導向的高校法務管理探究

■鐘凰元

（福建師范大學黨政辦公室，福建 福州 350117）

全面推進依法治校，深化教育改革，推動教育發展，將教育管理和辦學活動納入法治軌道，努力實現學校治理能力與治理體系現代化，是新時期教育工作的重要使命。在“雙一流”建設背景下，審視高校法治建設的現狀和問題，加強高校法務管理力度，建立以法律風險防控需求為導向的高校法務管理模式，促使高校內部治理法治化，具有較強的現實意義。

一、高校法務管理的重要性

近年來，為順應高校辦學模式、資源和渠道的多樣化趨勢以及教學招生、科研服務等領域的巨大變革，各高校參與經濟活動的深度、廣度和頻率大大提高，具體體現在人才引進、招標采購、科技合作、教育培訓、對外交流、服務地方、合作辦學、基本建設等一系列事項日漸增多，由此在高校日常工作中更加凸顯了法務管理工作的重要性。

（一）控制事前預防性風險

法律風險防范的事前控制主要體現在高校法務管理要在高校中充當法律參謀角色，為整個學校的各方面提供全方位的保障，法務職能要覆蓋到全業務、全流程，為學校的戰略決策、管控監督和日常運營提供事前法律服務。所以，高校法務管理人員通常要具備法律專業背景，具備較強法律專業素養，能夠積極參與學校的各項決策活動，通過分析國家有關政策法規的制定，掌握其整體發展動向，及時發現高校發展中可能面臨的法律風險[1]，為高校的決策提供法律參謀，針對決策項目所涉及的法律法規和政策問題提出全方位的法律分析，提供可靠合理的法律意見、建議，從而保證最終決策合法合規、有效可行，有效預防潛在的法律風險和糾紛的發生。

（二）加強事中控制性風險

法律風險隱匿于高校管理的全過程，因此高校法務部門既要承擔法律事務，又要將法律與管理相融合，將法律運用到高校管理之中，協同各相關部門開展法務工作管理。法務部門將法務管理以相對固定的管理程序融入到部門的工作管理流程，嚴格事中管理與監控，關注具體事項在實際執行過程中出現的問題，及時提出法律意見，協助做好有效整改，做好執行中的控制式法務管理，使高校的管理活動合法、規范、有序，最大限度地規避風險或減少風險損失。可見，若將高校法務的管理職能充分發揮出來，加強事中過程性風險管理，使法律過程性審查成為一種經常性的管理手段，勢必可對高校法治化發展道路起重要推動作用。

（三）推動事后救濟性風險

在風險社會中，預防勝于救濟是毋庸置疑的，然而面對當前走出“象牙塔”的高校，難免會遇到各種各樣的糾紛。作為法律風險防范的最后一道防線，既要求及時，又需要有效，通過法務部門的積極應對、有力的事后補救措施來規避法律風險。法務部門的重要職能之一是通過協商、調解、仲裁、訴訟程序，依法解決高校的法律糾紛。相應地，盡管高校在法律問題產生之后同時面臨著多種形式的救濟方式，但考慮到糾紛解決的終局性和公信力，更多的高校傾向于通過仲裁或訴訟手段解決法律爭議。因此，當高校面臨各類糾紛存在訴訟危機這類突發風險時，就可發揮法務管理的作用，積極實施協調，及時解決法律糾紛，完成訴訟和仲裁等法律工作，將損失降至最低。

二、高校法律風險現狀管窺

隨著近幾年高校的發展環境日趨復雜，不僅高校法務管理中存在的問題逐漸凸顯，而且高校在日常工作管理中的法律風險也逐漸呈現多元化特征。其中最常見的法律風險有以下幾種。

（一）合法性審查風險

高校的重要規范性文件或者重大決策行為，涉及高校發展的重大利益，然而在復雜的社會發展環境中，高校可能會因為管理方式或者工作模式的不合理和不到位，忽略了合法性審查的重要性，最終引發法律風險。如高校管理者認為國務院發文要求對于重要規范性文件和重大行政決策應當進行合法性審查，高校并不在適用對象之列，無需擔負合法性審查的責任；或是盡管部分高校已經開展合法性審查工作，校內相關部門卻認為是增加了無謂的麻煩，將合法性審查視為一項例行簽字程序，未能做好前期考察研究、論證、有效的監督[2]。合法性審查的不規范，造成高校在行政管理中存在較大的自由裁量權和彈性操作空間，從而伴隨可能面臨承擔法律責任、遭受經濟損失等潛在的法律風險。

（二）合同管理法律風險

高校作為具有獨立法人資格的民事主體逐步參與到市場競爭中，往往有著復雜的法律關系，隨之而來的是高校面臨著來自各個方面、各個層次的合同法律風險，主要包括合同訂立、履行以及變更等全過程中的法律風險。但是高校相關職能部門受到一些主客觀因素的影響，可能未能及時覺察履約環境變化、相對方履約能力變化等情況，無法實時跟進合同履行過程，對突發狀況缺乏應急處置，如此不僅很難發現潛在的法律風險、及時解決法律風險之間的誘發問題，而且可能導致合同履行失敗，產生侵犯合法權益的問題。這也就導致了高校在依法治校的事前預防性風險管理中，很難真正實現有效預防可能出現的法律風險。

（三）知識產權法律風險

對于部分高校而言，對于知識產權的管理保護還很難做到進行前置管理，而相關職能部門領導基于部門利益和工作便利，往往認為知識產權保護只是一道可有可無、形式化、走過場的工作口號，加之相關工作人員知識產權意識不強、保護知識不足，易于導致實踐中忽視知識產權保護、誤用知識產權產品或作品而陷入侵權糾紛，或在簽訂創新研發、技術服務等合同時對于權利義務的界定不明，對于條款潛在風險不察，沒有在事前、事中較好地控制法律風險，使得高校最終承擔了違約或侵權責任，最后只能選擇主動或者被動的處理訴訟、仲裁以及其他司法途徑解決問題，學校經濟和聲譽雙重受損。

（四）其他法律風險管理

對內高校作為管理主體，在處理學生管理、教師管理、后勤管理、基建管理、募集捐款等內部管理事務時可能發生法律風險；或者對外作為市場經濟主體，在參與外部經濟活動時亦可能產生各種各樣的法律風險，需要有校內法務管理機構及時提出規避建議，避免學校面臨法律制裁。此外，不管是對內管理還是對外交易，還都有可能產生仲裁或者訴訟的法律風險。在依法治校的大環境背景下，如果沒有重視仲裁或者訴訟這種事后救濟法律風險的管理，缺乏必要的法律風險識別和風險評估，有可能致使高校有些本可以協調解決的爭議被動進入司法程序，不僅影響了涉訴案件的順利解決，而且付出了比較高額的時間成本、資產成本、人員成本、風險成本以及高校形象成本等。

三、高校法律風險誘因剖析

（一)高校內部法務管理部門缺位

實際上，高校在開展工作過程中，普遍存在著法務部門缺位的問題，這極易在高校發展過程中埋下巨大隱患，直接導致高校法律風險頻現。由于內部缺乏專門的法務管理部門，即使有法務管理人員，也是歸屬行政部門，制度不完善，職能不明確，兼之校內法律事務廣泛繁瑣，缺乏專業人員提供咨詢引導、進行法律風險管控，導致實際工作中單純依靠對法律領域所涉甚少的師生員工對于法律風險進行鑒別、評估，多數法務人員只是在出現問題后進行形式上的法律指導，極大程度上等同于將本可以預先規避的風險催化成法律問題，最后訴諸于事后補救。如此一來，不僅錯失了將法律風險扼殺的最佳時機，還有可能損耗高校的信用度、聲譽度。

（二）高校法律風險防范機制缺失

良好的法律風險防范機制對于規避、解決法律風險具有重要作用，但其缺失可以直接導致高校頻繁陷入法律困局。簡言之，法律風險防范旨在對法律風險進行控制和解決，盡管部分高校設置了專門的法務部門，同時配置了必要的法律專業人員，但仍無法規避種種法律風險事件的出現，其本質原因在于法律風險防范機制的缺失。為順應市場經濟的快速發展，高校主動投身于市場競爭之中，就必須摒棄在象牙塔時的“無為”思想，明白一味取向于“事后補救”絕非長久之計，只有高校能將“事后補救”的思想積極轉變為“事先預防，事中管控，事后補救三位一體”的法律風險防范思維體系，才能在法律領域引導、規范并保障高校的可持續發展。

（三）高校法律風險管控意識薄弱

高校因其教育機構屬性，先天缺乏市場競爭意識，因此當其越來越多地參與市場經濟、社會建設的過程中，其自身薄弱的法律風險管理意識的弊端就日益暴露。具體到實務開展的全過程：在法律風險評估階段，高校因無法做到對于法律風險進行事先排查，也就無法準確評測法律風險發生的概率、規避可能性以及發生法律的風險波及范圍；在風險的監控階段，高校對潛在的法律風險沒有一個良好且合理的感知與判斷，對初顯端倪的風險又無法通過動態的風險管控機制適時控制其走向；而在法律風險發生時，因為沒有規范標準的風險處理流程，缺乏科學有效的防線處置預案，也不存在專業的法律人員參與決策、協調，最后多是被動接受法律風險。

（四）高校法律風險識別和評估手段落后

在現代大學制度的逐步發展中，高校逐步推進依法治校工作，進而推動高校的法律風險管理逐漸起步，但是大部分高校仍或多或少存在著法律風險識別、評估手段滯后的現象，小到設備購置、人才引進，大到招投標項目、重大資產處置等決策，無一不蘊藏著潛在的、或大或小的法律風險，但是由于存在法律風險識別、風險預警和風險評估的方式及工具不規范，風險評估不準確，風險報告不及時，風險應急不到位等問題，而法律風險管理的關鍵又在于風險應對的前瞻性、實操度和實效性，如果是一份不準確或不及時的風險報告就可能使高校法律風險防控工作付之東流，不但不能將高校發展中的法律風險降到最低，甚至可能導致高校遭受更大的法律風險和權益損害。

四、法律風險防控下的高校法務管理

隨著高校法治化發展的深入，高校法務管理工作必須立足新的改革理念，探索新的發展路徑，建立以法律風險防控需求為導向的高校法務管理模式[3]。但是，在高校法律風險防范管理中，事后救濟不如事中控制效果好，而事中控制的效果遠不如事先預防效果好。因此，高校法務管理要逐漸向事前預防、事中控制方向側重，提升整體法律風險防范水平。

（一）重要源泉：建立法律事務工作網絡

作為危機處理以及法律風險預防的重要部分，高校法務工作網絡體系應構建起橫縱交織的緊密網絡：在縱向上形成由統籌學校法制建設的工作組織、法務部門、法務專員層層系屬的領導團隊，橫向上形成法務部門、主管職能部門、主辦部門（學院）緊密聯合、協同作戰的高校法務工作組織管理網絡[4]。這一法務工作網絡應對法務部門、主管職能部門、主辦部門（學院）以及法務專員的職責作出明確規定：一是由學校法制建設的工作組織作為領導核心，統籌協調全校法務工作；二是將法務部門作為其獨立辦公的常設辦事機構，負責日常學校法律事務管理，以法務工作組織管理體系為中心，綜合法律變化因素對學校發展戰略可行性進行預判[5]，加強事前預防性風險管理，較好地規避日后可能產生的爭議問題；三是主管職能部門和主辦部門（學院）則按照學校規定或授權具體負責各自職責范圍內的法律事務，規避可能存在的法律風險；四是法務專員應當聘用具有法學知識背景，且有豐富經驗的法學專業人員負責具體法律事務。綜合以上形成一個能夠真正發揮高校法務管理的職能作用、保證高校內形成良好發展氛圍的法務工作網絡，也有助于根本改變滯后的事后補救思想，推進事先法律風險防范和實時法律控制水平。

（二）重要支撐：健全法律風險防范體系

高校法律風險防范體系必須立足于各高校的自身實際，圍繞工作重心和戰略目標展開，以控制潛在或實在的法律風險為目的，建構起具有特殊性的一套系統，其內容包括以下四個方面：法律風險分析、法律風險評估、風險控制以及鞏固提高；將其貫徹實施不外乎是從專業隊伍建設、相關人員法律培訓、組織機構設置、風險分析與評估等方面著手。因此，健全高校法律風險防范體系也離不開法律風險防范管理制度的構建和完善，需要貫徹以事先預防為主、事中控制為輔、事后補救為次的工作方針，再結合高校所處的內外部環境來規范地開展法律風險事項防控工作。高校根據其業務性質、業務規模等差異，應重點關注下列事項的防范和管理工作：高校合法性審查、合同管理、知識產權保護管理、訴訟和仲裁糾紛管理以及其他高校法律事務的管理等，通過決策前法律論證和風險評估，避免決策違法，并提出相應的防范措施[6]。總之，高校必須強化法律風險意識，貫徹施行法律風險防范制度，在日常工作開展中積極主動、及時地征詢法務部門的意見，并強調其他不同的職能部門、崗位人員都應該建立規范的細則和規章制度并貫徹執行，進而保證各部門人員各司其職、有效協調溝通，促使高校合規合法的運作。

（三）重要因素：提高法律風險防范意識

健全的法律風險防范管理制度必須通過各方高效、有序的執行才能發揮作用，因此除制度建設外，高校還需要通過普法教育來深化校內師生員工的法律風險防范意識，提高其基本的法律素養，進而保障法律風險管理制度盡快落地、有效落實。結合國家普法和依法治校的相關要求，各高校可因人制宜、因崗制宜廣泛在校內開展多層次的普法宣傳教育，并將普法教育責任落實到各相關職能部門。一是對于各職能部門的領導干部，要利用中心組學習等各種機會，強化普法教育，提高各職能部門管理者的法律意識，號召廣大領導干部帶頭學習、遵守并解決在日常校內管理中遇到的現實問題，切斷法律風險發生的源頭；二是對于重點崗位的教職員工，要加強法律知識學習，不定期舉行相關培訓學習，要求這些人員雖不需要精通法律知識，但不能沒有法律意識，形成一個從被動意識學習到主動意識防范的法律風險防控意識的提升；三是對于其他崗位的教職員工，可以利用校內網絡、媒體等各項資源開展普法宣傳，還可以通過開展法律風險知識競賽、普法講座等多渠道加強法律風險教育，讓校內全體人員的法律風險防范意識有一個較大的提升。法律風險防范意識的整體提升，才能更好地增強高校的法律風險防范意識，讓學校形成一個從依法維權意識到依法治校意識的轉變。

（四）重要環節：構建法律風險識別和評估制度

面對復雜的“生存環境”，高校面臨的行政法及民法意義上的法律問題日漸凸顯，為減少對法律事務事后結果控制的被動性，高校要根據自身的實際情況和法律風險管理的理論知識，結合國家對法律風險管控的相關條例規范來構筑符合自身發展規劃的、全方位的法律風險預防體系，保證高校法律風險識別和評估制度科學健全、行之有效。在制度確立之后，高校要定期或不定期對各項工作的法律風險進行識別和評估，定期更新、完善法律風險清單，制定一套標準對法律風險進行分類系統化管理，對常見的高校法律事務風險點進行統籌評估和管理。例如，對于合法性審查、合同管理、知識產權保護以及其他法律事務工作中出現的風險點、該風險發生的可能性以及預期損失進行量化分析，篩選出發生率高、致損率高的法律風險予以重點防控；試圖找出尚在法律風險控制階段的法律風險的成因，并找出控制方案和化解措施，以法務部門為主力、多部門聯動提出解決方案，從而使高校潛在的重大法律風險可控可防，并逐步建立起動態法律風險識別和評估制度，為持續開展和不斷改進風險識別和評估提供充分、有效的數據支持，最終推動高校在依法治校的軌道上尋找可持續發展的道路。