我國重點生態(tài)功能區(qū)補償原則定位的厘清、反思和調(diào)整

黃輝 陳子涵

摘 要：重點生態(tài)功能區(qū)補償是以土地受限農(nóng)戶為補償對象的行政補償，結(jié)合規(guī)范及實踐分析，補償原則現(xiàn)行定位為相當(dāng)補償原則。然而，在補償原則定位不準(zhǔn)確的情況下，在實際實施中相當(dāng)補償原則面臨諸多問題，其表現(xiàn)為：從補償目標(biāo)上看，相當(dāng)補償原則強調(diào)“形式公平”，偏離了全面補償受限農(nóng)戶的目標(biāo)，沒有覆蓋農(nóng)戶實際的生產(chǎn)損失。從補償范圍上看，相當(dāng)補償?shù)姆秶屯恋卦鲋凳找嫦嗟钟|，無法涵蓋土地增值收益損失。從補償功能上看，相當(dāng)補償原則制約限權(quán)功能的實現(xiàn)，難以有效回應(yīng)風(fēng)險預(yù)防的任務(wù)要求。相比之下，完全補償原則契合“實質(zhì)公平”補償目標(biāo)，補償范圍包含土地增值收益，并能充分發(fā)揮行政補償?shù)南迿?quán)及規(guī)制功能，符合重點生態(tài)功能區(qū)補償?shù)膽?yīng)然定位。為扭轉(zhuǎn)補償困境，應(yīng)當(dāng)制定《重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護補償條例》，將重點生態(tài)功能區(qū)補償原則定位調(diào)整為完全補償原則。

關(guān)鍵詞：重點生態(tài)功能區(qū);補償原則;風(fēng)險預(yù)防;行政補償

中圖分類號：D912.6

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-5099（2022）02-0078-11

建構(gòu)我國重點生態(tài)功能區(qū)依賴土地管制政策，區(qū)域農(nóng)戶因此承受經(jīng)濟利益損失，為實現(xiàn)利益衡平，由國家進行補償十分必要。目前，重點生態(tài)功能區(qū)運用“國家財政轉(zhuǎn)移支付”補償模式，支付規(guī)模不斷增加，但是在補償原則定位不準(zhǔn)確的情況下，在實際實施中補償面臨諸多問題。基于此，有必要厘清重點生態(tài)功能區(qū)補償原則的現(xiàn)行定位、反思現(xiàn)行原則適用存在的問題及原因，進而針對性調(diào)整原則定位。只有正確定位補償原則，才能有效指引重點生態(tài)功能區(qū)補償?shù)膶嵤瑢⒐a償真正落實到區(qū)域農(nóng)戶，以獲得他們的配合和支持，助力預(yù)防環(huán)境風(fēng)險，實現(xiàn)國家整體生態(tài)安全。

一、定位厘清：重點生態(tài)功能區(qū)補償原則定位實為相當(dāng)補償原則

（一）行政補償：重點生態(tài)功能區(qū)補償行為屬性

要厘清重點生態(tài)功能區(qū)補償原則的定位，前提應(yīng)明辨重點生態(tài)功能區(qū)補償行為屬性。根據(jù)《生態(tài)保護補償條例（公開征求意見稿）》（下文簡稱“條例”）規(guī)定，重點生態(tài)功能區(qū)補償是以轉(zhuǎn)移支付為表現(xiàn)形式的生態(tài)保護補償①。目前，學(xué)界對其法律屬性尚有爭議，存在行政補償說和區(qū)域發(fā)展權(quán)說兩種觀點。行政補償說認(rèn)為從規(guī)范法視角出發(fā)，行政補償理論系回應(yīng)重點生態(tài)功能區(qū)保護者基于限制開發(fā)行為形成生態(tài)補償請求權(quán)的直接法理依據(jù)[1]。反對觀點則認(rèn)為，重點生態(tài)功能區(qū)補償實質(zhì)是對受管制相對人喪失區(qū)域發(fā)展權(quán)的代償，而非以恢復(fù)財產(chǎn)權(quán)限制為起點的行政補償[2]。比較之下，區(qū)域發(fā)展權(quán)說值得商榷。作為綜合性權(quán)利集束，區(qū)域發(fā)展權(quán)在物質(zhì)層面包含農(nóng)戶利用土地等環(huán)境資源獲得經(jīng)濟利益的權(quán)利，換言之，重點生態(tài)功能區(qū)行政管制在制約區(qū)域發(fā)展權(quán)的同時必然形成財產(chǎn)權(quán)限制，二者并非對立關(guān)系，不能以此排斥行政補償?shù)倪m用。結(jié)合重點生態(tài)功能區(qū)的形成目的、管制方式及后果，筆者傾向于重點生態(tài)功能區(qū)補償屬性是由管制征收形成的行政補償。管制征收脫胎于行政征收，指國家為實現(xiàn)公共利益，實施合法行政管制措施并致使行政相對人的私有財產(chǎn)權(quán)遭受特別犧牲，應(yīng)給予行政補償[3]。當(dāng)前，我國立法未明確規(guī)定管制征收，例如，《退耕還林條例》規(guī)定的“退耕還林”及相應(yīng)資金補助和管制征收具有同質(zhì)性，為管制征收適用行政補償提供合法性依據(jù)。首先，根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，重點生態(tài)功能區(qū)設(shè)立目標(biāo)為修復(fù)及保護環(huán)境、增強生態(tài)服務(wù)功能，并兼顧改善民生，系典型的服務(wù)于公共利益，符合管制征收的目的要求。其次，重點生態(tài)功能區(qū)管制方式體現(xiàn)為兩方面：一是限制或禁止改變農(nóng)戶土地用途，即采取限制或禁止區(qū)域內(nèi)土地轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)或建設(shè)用途措施。二是限制或禁止農(nóng)戶利用土地資源，如限制陡坡種植、實施退耕還林、退牧還草等。上述措施并未轉(zhuǎn)移農(nóng)戶對土地的占有、使用和收益等法律權(quán)屬，不構(gòu)成征收，但變相給農(nóng)戶的土地權(quán)能施加“公用負(fù)擔(dān)”，使得他們無法實現(xiàn)傳統(tǒng)意義上的土地權(quán)能支配，符合管制征收的行為模式[4]。最后，重點生態(tài)功能區(qū)管制導(dǎo)致農(nóng)戶產(chǎn)生“特別犧牲”。特別犧牲強調(diào)作為原因行為的行政管制超出一般限制，造成損失由特定相對人單獨承擔(dān)顯然不公且無期待可能性[5]。上述行政管制僅針對重點生態(tài)功能區(qū)的農(nóng)戶群體，不構(gòu)成社會義務(wù)，同時，超過半數(shù)的重點生態(tài)功能區(qū)與相對貧困縣區(qū)行政規(guī)劃重合，采取環(huán)保措施本應(yīng)考慮農(nóng)戶的承受能力，無定期且過限行政管制的介入使他們的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和土地發(fā)展獨自承受重大經(jīng)濟損失，明顯違背社會公眾對土地財產(chǎn)權(quán)限制及公平正義的一般理解，缺乏期待可能性，構(gòu)成特別犧牲。因此，行政補償?shù)倪m用才符合法利益衡平的精神。

綜上，重點生態(tài)功能區(qū)補償以管制征收為前置行為，屬性為行政補償。結(jié)合中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法（下文簡稱《辦法》）規(guī)定，中央政府為實際的補償主體，一般財政轉(zhuǎn)移支付為支持重點生態(tài)功能區(qū)補償最直接的資金來源。

（二）相當(dāng)補償：重點生態(tài)功能區(qū)補償原則定位

重點生態(tài)功能區(qū)補償行為屬性為行政補償，那么補償原則定位應(yīng)符合行政補償原則。行政補償原則指基于不同補償額度指導(dǎo)補償實施的準(zhǔn)則，來源于憲法和其他法律規(guī)范。各國立法實踐中，行政補償原則的稱呼百花齊放，存在“完全”“相當(dāng)”“正當(dāng)”“公平”及“合理”補償?shù)仍瓌t表述，代入語境以及適用中的理解，名稱迥異的補償原則在學(xué)理上可以分為“完全補償”和“相當(dāng)補償”兩大陣營。行政補償以財產(chǎn)權(quán)保障理論為主要依據(jù)，而財產(chǎn)權(quán)保障又分為存續(xù)保障和價值保障，兩種補償原則分別對應(yīng)不同的保障需求。私有財產(chǎn)權(quán)設(shè)立目的在于保護財產(chǎn)的存續(xù)，所以存續(xù)保障優(yōu)先于價值保障[6]，相當(dāng)補償原則正是貫徹存續(xù)保障優(yōu)先需求，基于財產(chǎn)權(quán)本身具有的公共義務(wù)限制和國家財政壓力，著重保護私有財產(chǎn)權(quán)的實體價值，強調(diào)國家僅應(yīng)對財產(chǎn)限制導(dǎo)致的實際存續(xù)損失進行不等額補償，該補償原則主要為法國所采用。完全補償原則更進一步，兼顧財產(chǎn)價值保障，強調(diào)對價值的完全恢復(fù)，國家應(yīng)依市場價值對相對人因財產(chǎn)限制導(dǎo)致的現(xiàn)有及未來可預(yù)見損失進行充分補償，故包含財產(chǎn)被征收時現(xiàn)存及將來可預(yù)見利益，德國和日本的行政補償主要采用該原則[7]。

目光轉(zhuǎn)向域內(nèi)，我國現(xiàn)行憲法尚未確立統(tǒng)一的行政補償原則，但“給予補償”參見《野生動物保護法》第十九條規(guī)定：“因保護本法規(guī)定保護的野生動物，造成人員傷亡、農(nóng)作物或者其他財產(chǎn)損失的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾o予補償。”“公平補償”參見《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補償。”“相應(yīng)補償”參見《戒嚴(yán)法》第十七條第二款規(guī)定：“前款規(guī)定的臨時征用物，在使用完畢或者戒嚴(yán)解除后應(yīng)當(dāng)及時歸還;因征用造成損壞的，由縣級以上人民政府按照國家有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)補償。”等原則表述已現(xiàn)于各部門法律規(guī)范中，其中“公平補償”因包含被征收物的直接損失和未來可得利益損失，符合完全補償原則的內(nèi)涵參見《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條規(guī)定：“作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：（一）被征收房屋價值的補償;（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償;（三）因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。……”，而“給予補償”“相應(yīng)補償”一般僅補償直接損失，解釋上符合相當(dāng)補償原則定位[8]。為探究重點生態(tài)功能區(qū)補償原則現(xiàn)行定位為哪種原則，我們應(yīng)回歸相關(guān)規(guī)范及實踐分析。在規(guī)范層面，根據(jù)《條例》（征求意見稿）規(guī)定，重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護補償被定義為“適當(dāng)補償”，“適當(dāng)”具有“恰當(dāng)、合適”之義，單從語義解釋適用完全補償或相當(dāng)補償都不違和。進一步分析，現(xiàn)行補償資金來源于財政部下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付專項資金，根據(jù)《辦法》第二條規(guī)定，轉(zhuǎn)移支付以“公平公正”為資金分配原則，即現(xiàn)行補償原則。“公平公正”以地方標(biāo)準(zhǔn)環(huán)保財政收支缺口為衡量資金分配的核心指標(biāo)，把生態(tài)保護區(qū)域面積、財產(chǎn)權(quán)受限影響和補償對象貧困情況等作為參考因素，以此制定公式對各省（直轄市、自治區(qū)）重點生態(tài)功能區(qū)實施轉(zhuǎn)移支付。通過公式計算，農(nóng)戶可以依土地受限面積及程度獲得重點補助、禁止開發(fā)補助和引導(dǎo)性補助三種補助費用。但是，《辦法》規(guī)定轉(zhuǎn)移支付資金要分別服務(wù)于生態(tài)保護和改善民生兩個方向，且未明確分配比例，各省（直轄市、自治區(qū)）在資金處理上有較大自由裁量權(quán)，將民生資金統(tǒng)籌下?lián)芙o下級財政單位，并細(xì)化投入教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保障等方面公共服務(wù)中，導(dǎo)致真正分配給農(nóng)戶的補償資金較為有限，很可能無法彌補其實際損失，這點在實證研究中得到印證。在實踐層面，目前關(guān)于重點生態(tài)功能區(qū)人均補償數(shù)額及農(nóng)戶因受限導(dǎo)致?lián)p失數(shù)額的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺失。但是有學(xué)者以陜西省內(nèi)的重點生態(tài)功能區(qū)為研究對象，在不考慮生態(tài)保護投入成本情況下，通過市場比較法測算，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付補償無法彌補區(qū)域內(nèi)受限土地權(quán)人的經(jīng)濟損失，且具有一定差距[9]。這種現(xiàn)象并非個例，已有研究表明，全國重點生態(tài)功能區(qū)人均補償金額均無法企及區(qū)域人均收入、城市及農(nóng)村的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，且存在較大空缺[10]。因此可以認(rèn)為，現(xiàn)行補償原則實際定位為相當(dāng)補償原則。

綜上，重點生態(tài)功能區(qū)補償行為是管制征收導(dǎo)出的行政補償，以中央一般財政轉(zhuǎn)移支付為載體。結(jié)合《辦法》及實踐，重點生態(tài)功能區(qū)的現(xiàn)行補償原則定位為相當(dāng)補償。

二、定位反思：相當(dāng)補償原則適用困境及形成機理

相當(dāng)補償原則因應(yīng)現(xiàn)代行政補償發(fā)展趨勢，兼顧國家財政情況，理論上應(yīng)為指導(dǎo)重點生態(tài)功能區(qū)補償實施的最佳選擇。但面對現(xiàn)實，在相當(dāng)補償原則定位下，重點生態(tài)功能區(qū)補償距離實現(xiàn)生態(tài)保護和有效補償良性循環(huán)的應(yīng)然功能定位仍有較大差距。對此，我們需要準(zhǔn)確界定相當(dāng)補償原則面臨的適用困境，并反思困境的成因。

（一）相當(dāng)補償原則適用困境

1.相當(dāng)補償無法覆蓋受限農(nóng)戶的實際生產(chǎn)損失

現(xiàn)行補償無法覆蓋農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際損失，具體表現(xiàn)為人均補償金額嚴(yán)重不足。重點生態(tài)功能區(qū)大部分縣域本身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)差，經(jīng)濟發(fā)展對傳統(tǒng)農(nóng)林業(yè)和畜牧業(yè)的依賴度較強，產(chǎn)業(yè)鏈短，以提供價格波動較小的初級農(nóng)產(chǎn)品為主，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型壓力大。而重點生態(tài)功能區(qū)對土地利用的限制必然對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成沖擊，但有限補償難以彌補農(nóng)戶因土地利用受限導(dǎo)致的直接農(nóng)業(yè)損失。以重點生態(tài)功能區(qū)退耕還林補償為例，目前政策規(guī)定退耕還林的補償標(biāo)準(zhǔn)為：一般退耕地補償1600元/畝（分4年發(fā)放），種植國家級公益林生態(tài)效益補償僅16元/畝參見國家林業(yè)和草原局對《關(guān)于延長國家重要生態(tài)功能區(qū)退耕還林補助期限和提高補償標(biāo)準(zhǔn)的提案》復(fù)文（2021年第2471號（資源環(huán)境類273號））。。該補償金額明顯低于正常土地征收的補償費及地上附著物、青苗等損失補償。同時，補償金也未考慮物價上漲因素，部分重點生態(tài)功能區(qū)補償標(biāo)準(zhǔn)連續(xù)三年未調(diào)整，保持在較低水平[11]。由此可見，過低的補償金額以及不斷上升的生活成本使得損失救濟難以實現(xiàn)。

2.相當(dāng)補償未考慮農(nóng)戶土地增值收益損失

現(xiàn)行補償未涵蓋管制征收土地后農(nóng)戶的土地增值收益損失。土地增值收益為面向未來的收益，指因土地用途轉(zhuǎn)變或提高土地經(jīng)營集約度帶來的土地價值上漲，也稱土地發(fā)展權(quán)[12]。行政管制將區(qū)域土地限于生態(tài)用途，已有補助卻未包含此種限制損失，也就是說，受管制土地的增值收益幾乎由政府無償取得，造成了重點生態(tài)功能區(qū)行政補償?shù)拿黠@不公，容易激發(fā)社會矛盾。在部分重點生態(tài)功能區(qū)補償調(diào)研中，甚至出現(xiàn)了超過90%的受訪農(nóng)戶不認(rèn)可政府以生產(chǎn)成本為標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補助情況[13]。對此，現(xiàn)行中央轉(zhuǎn)移支付作出回應(yīng)，以其他形式進行間接補償，如將轉(zhuǎn)移支付資金投入生態(tài)建設(shè)，利用生態(tài)資源優(yōu)勢來降低居民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，提升農(nóng)業(yè)收入;進行生態(tài)移民，發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)機會。但是上述間接補償方式投入多，周期長，見效慢，對于農(nóng)戶關(guān)心的“失去”土地后未來數(shù)十年內(nèi)的發(fā)展需求問題仍然缺乏正面應(yīng)對。

3.相當(dāng)補償沒有回應(yīng)風(fēng)險預(yù)防的需要

烏爾里希·貝克提出現(xiàn)代化進程使得個人自擔(dān)的偶然性風(fēng)險轉(zhuǎn)為應(yīng)由公共選擇規(guī)制的必然性危機[14]。例如，全球變暖、核泄漏以及禽流感等。風(fēng)險預(yù)防原則因此誕生，強調(diào)為應(yīng)對危機，政府可以在風(fēng)險與損害因果關(guān)系不明情況下決策于未知，實施干預(yù)措施參見《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第十五條規(guī)定：“為了保護環(huán)境，各國應(yīng)根據(jù)它們的能力廣泛采取預(yù)防性措施。凡有可能造成嚴(yán)重的或不可挽回的損害的地方，不能把缺乏充分的科學(xué)肯定性作為推遲采取防止環(huán)境退化的費用低廉的措施的理由。”。重點生態(tài)功能區(qū)所處區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)脆弱，環(huán)境承載能力低，以行政干預(yù)方式保護生態(tài)利于提升環(huán)境風(fēng)險防御水平，實現(xiàn)環(huán)境安全，落實風(fēng)險預(yù)防原則。精準(zhǔn)的預(yù)防措施僅針對和環(huán)境風(fēng)險存在可能性因果鏈條的特定區(qū)域，即便區(qū)域內(nèi)特定農(nóng)地用途受限無助于實現(xiàn)環(huán)境安全，不確定的環(huán)境風(fēng)險已成確定且不可逆的特別犧牲降臨在受影響的區(qū)域農(nóng)戶上。而現(xiàn)行補償卻只將地方政府的財政支出放在保障首位，忽視農(nóng)戶因分擔(dān)風(fēng)險產(chǎn)生的損失，反映現(xiàn)行補償偏向生態(tài)保護效益實現(xiàn)而未回應(yīng)風(fēng)險預(yù)防之需要。

（二）相當(dāng)補償原則適用困境之形成機理

1.相當(dāng)補償原則偏離應(yīng)然補償目標(biāo)

從表面上看，農(nóng)戶的生產(chǎn)損失未能得到全面補償?shù)脑蛟谟诳v向轉(zhuǎn)移支付資金投入不足。事實上，截止2021年，重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金已達881.8億元，投入資金規(guī)模并不小，同時中西部地區(qū)和東北地區(qū)獲得資金占比超過60%數(shù)據(jù)來源于財政部的《2021年中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付分配情況表》[EB/OL]（2021-07-26） [2021-11-17].http：//yss.mof.gov.cn/gongzuodongtai/202107/t20210726_3740383.htm.，基本體現(xiàn)對相對貧困地區(qū)的傾斜補償，不能簡單把損失無法彌補歸咎于投入不夠。我們認(rèn)為，問題成因在于相當(dāng)補償原則偏離了應(yīng)然補償目標(biāo)。由于重點生態(tài)功能區(qū)行政管制的最終落腳點為限制區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶的自然資源財產(chǎn)權(quán)屬，那么作為配置補償資金的轉(zhuǎn)移支付要實現(xiàn)分配公平，補償邏輯應(yīng)然以農(nóng)戶實際損失為標(biāo)準(zhǔn)，補償主體中央政府將轉(zhuǎn)移支付資金分由地方政府中轉(zhuǎn)，最終再分配至因土地用途受制而遭受特別犧牲的微觀主體上，所以全面救濟農(nóng)戶損失是重點生態(tài)功能區(qū)補償?shù)淖罱K目標(biāo)[15]。但是，界定為相當(dāng)補償?shù)默F(xiàn)行補償原則以各省財政的收支平衡為尺度，轉(zhuǎn)移支付資金偏向彌補因生態(tài)保護支出導(dǎo)致的地方財政凈值差距，著重增強政府公共服務(wù)的供給能力。雖然轉(zhuǎn)移支付在分配比例上也實現(xiàn)對貧困地區(qū)的多補，但在受償主體限定于地方政府情況下，區(qū)域農(nóng)戶為代表的生態(tài)保護者真正得到的補償金額并非取決于自身實際損失，而是根據(jù)中央和地政府通過分配公式計算的最終定額補償金，即“分多少，補多少”取代“補多少，分多少”。這種模式下，本應(yīng)承擔(dān)損失救濟職能的區(qū)域補償淪為簡單彌補財政缺口的支出工具，沒有根據(jù)農(nóng)戶實際損失數(shù)額作出針對性補償，無法彌補實然損失也就不足為奇了。

此外，習(xí)近平總書記指出“中央財政用于國家重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償資金不夠精準(zhǔn)，有些被省里截留分配了，有些撥付到縣里被挪作其他用途了”[16]。補償目標(biāo)偏離下，受償?shù)牡胤秸哂醒a償資金使用的決定權(quán)，傾向利用效率最大化，導(dǎo)致支付混同，進一步限縮并不寬裕的補償資金池。具體而言，一方面支付混同體現(xiàn)在補償范圍混同，部分地區(qū)將轉(zhuǎn)移支付資金補償范圍擴大至重點生態(tài)功能區(qū)外的其他縣域，如《江西省重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》就將省級其他生態(tài)功能重要區(qū)域納入轉(zhuǎn)移支付支持范圍參見《江西省重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》第二條規(guī)定：“轉(zhuǎn)移支付支持范圍包括：……4.國家及我省確定的其他生態(tài)功能重要區(qū)域。……”，不當(dāng)擴大的補償范圍會稀釋分配的資金總額，影響重點生態(tài)功能區(qū)域補償?shù)穆鋵崱Ａ硪环矫妫Ц痘焱w現(xiàn)在資金投入項目的混同：地方政府在資金處分上隨意性大，缺乏計劃，經(jīng)常將補償資金借用投入“見效快”的特定公共服務(wù)項目，以期獲得下一年中央財政更多的轉(zhuǎn)移支付，甚至本因由單一環(huán)境要素生態(tài)補償負(fù)擔(dān)的環(huán)保財政支出也被納入轉(zhuǎn)移支付對象，這具有重復(fù)補償之嫌。支付混同的存在加劇了補償資金的短缺，后果是農(nóng)戶收到的實際補償數(shù)額杯水車薪，不足以彌補其實際損失。

總之，行政管制將重點生態(tài)功能區(qū)受限土地經(jīng)濟損失全盤施加于區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶，相當(dāng)補償卻因目標(biāo)偏離而無法彌補他們的應(yīng)得利益損失，轉(zhuǎn)移支付看似已然實現(xiàn)宏觀區(qū)域的“形式公平”，實則以微觀主體無法得到公正補償為慘重代價。

2.相當(dāng)補償和土地增值收益的不適配

要剖析相當(dāng)補償與土地增值收益關(guān)系，需要回答將土地增值收益納入重點生態(tài)功能區(qū)補償正當(dāng)性及相當(dāng)補償?shù)姆秶葍蓚€問題。在一般情況下，土地增值收益指因土地從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為建設(shè)用途帶來的土地價格上漲。代表性觀點認(rèn)為，這種收益具有典型的社會投資屬性，受發(fā)展戰(zhàn)略、城市規(guī)劃、非農(nóng)用地供應(yīng)政策及城市化速度等四個因素綜合決定，非個人投入所能創(chuàng)造，應(yīng)當(dāng)歸社會共享[17]。同時，部分城郊農(nóng)戶因獲得土地增值收益補償而暴富成為“土地食利階級”等新聞不斷引起熱議，“個人在增值過程起到作用有限，不應(yīng)單獨占有土地增值收益”等質(zhì)疑出現(xiàn)[18]。有別于一般情況，重點生態(tài)功能區(qū)土地增值收益源于環(huán)境管制政策產(chǎn)出的生態(tài)價值，農(nóng)戶的投入占據(jù)重要份額。生態(tài)經(jīng)濟學(xué)理論催生李嘉圖土地（Ricardian land）定義，即土地不僅是生產(chǎn)載體，更是承載陽光及降水的物理基質(zhì)，以其生態(tài)功能間接為人類的生存和發(fā)展提供生態(tài)服務(wù)福利，這種服務(wù)具有稀缺性和排他性，能間接形成經(jīng)濟價值，但一定程度排斥土地其他的生產(chǎn)服務(wù)實現(xiàn)[19]。與此對應(yīng)，重點生態(tài)功能區(qū)中，土地服務(wù)于農(nóng)戶群體的生產(chǎn)需求，而退耕還林、退牧還草、沙化土地封禁、實施耕地輪作休耕、種植生態(tài)作物等管制環(huán)保措施占用了土地，在特定時段排斥原生產(chǎn)服務(wù)，優(yōu)先保障土地提供穩(wěn)定且持續(xù)的生態(tài)服務(wù)，將土地的經(jīng)濟價值轉(zhuǎn)化為生態(tài)價值，使社會受益，為國家整體發(fā)展保駕護航。然而，在價值轉(zhuǎn)化過程中，伴隨生態(tài)價值提升的是土地生產(chǎn)經(jīng)濟價值的貶損，受限農(nóng)戶受到“凈地租”損失。可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶因土地受限變相承擔(dān)了生態(tài)環(huán)保義務(wù)，助力于重點生態(tài)功能區(qū)土地生態(tài)增值收益的形成，如果不能量化并補償此部分損失，則形成國土空間發(fā)展利益分配的實質(zhì)不公正格局。同時，傳統(tǒng)行政補償理論中，將特別犧牲定義為平均損失是基于公平負(fù)擔(dān)理念的要求，這同樣解釋了征收形成的預(yù)期公共利益應(yīng)由全體公民平均分享，而土地增值收益作為一種可量化的預(yù)期利益，正符合公共利益分配特定化之需求[20]。換言之，將土地增值收益納入重點生態(tài)功能區(qū)補償范圍沒有違背行政補償?shù)睦砟睢４送猓?015年起，國家陸續(xù)出臺《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》等政策，要求“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”“合理提高補償標(biāo)準(zhǔn)，探索生態(tài)脫貧新路子”。2018年，時任國土資源部部長姜大明在接受采訪時提到“拓寬土地增值收益惠農(nóng)渠道是新時代國土資源高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)之一”[21]，上述論述為土地權(quán)利人適當(dāng)分得土地增值收益提供正當(dāng)性依據(jù)。

綜上，應(yīng)當(dāng)將土地增值收益損失納入補償范圍，適應(yīng)受管制行為的正外部性成本內(nèi)部化之需。

反觀相當(dāng)補償，范圍限于被征收財產(chǎn)不完全的實際損失，不包括土地增值收益，這和其歷史淵源關(guān)聯(lián)密切。相當(dāng)補償原則最早可以追溯至德國《魏瑪憲法》中對被征收財產(chǎn)公民給予“適當(dāng)?shù)难a償”規(guī)定[22]。彼時，受所有權(quán)義務(wù)論和社會連帶關(guān)系學(xué)說影響，以及“一戰(zhàn)”后復(fù)興經(jīng)濟的要求，私有財產(chǎn)權(quán)的絕對保護說逐漸被相對限制說所替代。對應(yīng)地，德國法治理念也從“自由主義國家”向“社會福利國家”轉(zhuǎn)型，強調(diào)私人財產(chǎn)權(quán)受社會公共利益義務(wù)制約，并擴張公共征收，但國家財政無法負(fù)擔(dān)全額補償，因此反映在《魏瑪憲法》中即為“擴張的征收”和“適當(dāng)?shù)难a償”規(guī)定。適當(dāng)補償原則強調(diào)的是行政補償不僅要保護被征收人的利益，也要全面衡量社會公共利益和國家財政的現(xiàn)實情況，防止被征收人漠視公共利益獲取不當(dāng)利益，故僅根據(jù)現(xiàn)存的財產(chǎn)價值作出相當(dāng)補償，符合一般社會正義觀念即可，而無需全額補償財產(chǎn)市價，實踐中往往為征收財產(chǎn)的最低實際價格。著眼于時代背景，當(dāng)時國家對財產(chǎn)權(quán)的管制程度遠(yuǎn)不如現(xiàn)代成熟，因管制導(dǎo)致的區(qū)域發(fā)展矛盾也并不突出，土地發(fā)展權(quán)等未來收益未得到立法機關(guān)的認(rèn)可，使得適當(dāng)補償并未考慮預(yù)期利益之需要。在相當(dāng)補償原則的指引下，部分國家、地區(qū)構(gòu)建的補償規(guī)則雖然表述各異，但基本承繼原則原義，未規(guī)定補償土地增值收益損失，如我國《土地管理法》規(guī)定“按土地原用途給予補償”、我國臺灣地區(qū)《都市計劃法》規(guī)定“按公告土地現(xiàn)值加成補償”等。質(zhì)言之，相當(dāng)補償?shù)脑蚣把葑儼l(fā)展排斥將被征收土地的增值收益納入補償范圍。

3.相當(dāng)補償無法發(fā)揮應(yīng)然限權(quán)功能

風(fēng)險社會中，相當(dāng)補償適用效果不佳表面上是損失彌補不足，實因其和行政補償?shù)南拗菩姓?quán)功能背道而馳。行政補償本質(zhì)是因征收引起的一種國家責(zé)任。征收的形式法定及公共利益導(dǎo)向無法消弭行政主體單方變更行政法律關(guān)系并侵害私人財產(chǎn)權(quán)的實質(zhì)違約和侵權(quán)屬性[23]，行政權(quán)的積極擴張又加劇侵權(quán)之可能。故行政補償?shù)那度氩粌H契合國家承擔(dān)填補損失責(zé)任，也落實財產(chǎn)權(quán)保障，具備實質(zhì)上限制國家征收權(quán)的功能。

在傳統(tǒng)危險規(guī)制模式下，行政干預(yù)必須以危險事實得到確證為前提，危險和損害間明確的因果關(guān)系已經(jīng)充當(dāng)限定行政權(quán)力啟動與否的邊界，行政補償?shù)南迿?quán)功能并不凸顯。不同的是，現(xiàn)代化進程中的風(fēng)險最大特點在于其損害的高度不確定性，傳統(tǒng)模式對此調(diào)整失靈，所以“決策于未知”的風(fēng)險預(yù)防原則進場，回復(fù)社會安全新需求。然而，風(fēng)險預(yù)防原則在創(chuàng)造安全同時，逐漸模糊先前行政權(quán)力所恪守的邊界，形成合法但越界的干預(yù)措施，給個體自由附上新的枷鎖，使他們遭受特別犧牲[24]。重點生態(tài)功能區(qū)的土地行政管制導(dǎo)致的農(nóng)戶利益受損就是典型例證。由此，新的不公平產(chǎn)生，行政補償同步登場。

風(fēng)險沖擊下，行政補償不止是單純的損失彌補工具，更應(yīng)當(dāng)發(fā)揮防御政府過限干預(yù)的功能。同時，適當(dāng)提升補償額度，實現(xiàn)成本與收益相符不僅是比例原則的要求，還能警示政府啟動行政權(quán)可能面臨的財政壓力，進而劃定新的行權(quán)邊界。在此，國家大力推動重點生態(tài)功能區(qū)戰(zhàn)略及逐年增加補償金表明相當(dāng)補償原則無法證成自身適用的正當(dāng)性。更要警惕的是，相當(dāng)補償原則默許了行政權(quán)力的不當(dāng)推進，背離了行政補償?shù)南迿?quán)功能，容易引起行政相對人對風(fēng)險預(yù)防措施的抵制，甚而導(dǎo)致農(nóng)戶“補貼也拿，生產(chǎn)照舊”的極端現(xiàn)象，降低生態(tài)保護水平，影響重點生態(tài)功能區(qū)戰(zhàn)略的實施，使得風(fēng)險預(yù)防措施功虧一簣。

三、定位調(diào)整：重點生態(tài)功能區(qū)補償原則定位應(yīng)為完全補償原則

通過反思相當(dāng)補償原則適用困境及成因，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有原則定位無法實現(xiàn)重點生態(tài)功能區(qū)補償應(yīng)有之義，即便進行“小修小補”，也成效有限。補償原則的定位并非一成不變，如德國就歷經(jīng)了從“全額補償”到“適當(dāng)補償”再到“衡平補償”原則的演變過程，實則是對完全補償原則的回復(fù)[25]。為將公平公正的補償真正落實到微觀主體上，我們應(yīng)適時考慮更新重點生態(tài)功能區(qū)補償原則的定位。因此，將管制征收導(dǎo)出的重點生態(tài)功能區(qū)補償原則定位更新為完全補償是否具備現(xiàn)實必要性和可行性，為下文探究之要點。

（一）完全補償契合“實質(zhì)公平”補償目標(biāo)

特別犧牲理論表明補償原則的確定本質(zhì)是公平判斷問題，重點生態(tài)功能區(qū)強調(diào)保護環(huán)境兼顧改善民生，那么補償?shù)墓匠叨纫矐?yīng)當(dāng)在兩者間進行衡量。農(nóng)地承載著農(nóng)戶的生存權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，以管制農(nóng)地實現(xiàn)環(huán)保則威脅他們的雙重權(quán)利，進而論題演變?yōu)榄h(huán)境保護能否以個體的生存和發(fā)展利益為代價。基于理性哲學(xué)，學(xué)者柯堅以環(huán)境法為視角提出生態(tài)實踐理性，認(rèn)為“人是目的”的主體性立場貫穿于環(huán)境開發(fā)、保護等場景始終，其社會層面的價值取向為推動、促進和保障實現(xiàn)人的價值及尊嚴(yán)[26]。在此，唯“環(huán)保論”或者完全禁止人利用開發(fā)自然資源是不公的，因為它們無益于實現(xiàn)人作為主體的生存和發(fā)展利益，正如習(xí)近平總書記所說：“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，堅持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民。”只有能實現(xiàn)人生存發(fā)展尊嚴(yán)的環(huán)境正義，才是我們所追求的;只有當(dāng)人作為環(huán)保主體和目的時，才能激活其道德追求對環(huán)境保護施加正面影響。映射到區(qū)域補償中，應(yīng)完全補償與個體生存及發(fā)展利益相稱的土地直接和間接收益，才符合人民為主體的立場要求。

再者，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展背景下，要真正保障農(nóng)戶的生存和發(fā)展權(quán)，就不能忽視重點生態(tài)功能區(qū)的相對貧困屬性，應(yīng)把公平的實現(xiàn)建立在正視區(qū)域差距的基礎(chǔ)上，更要防范這種差距的不當(dāng)擴大。為調(diào)和區(qū)域不平等，約翰·羅爾斯提出兩個正義原則：第一原則關(guān)注理想情況下的個人應(yīng)得公平;第二原則強調(diào)在社會經(jīng)濟條件不平等現(xiàn)狀下，實質(zhì)正義實現(xiàn)需要政府干預(yù)將財富傾斜分配給“社會利益的最少受惠者”[27]。此時，分配公平作為矯正機制應(yīng)傾斜補償社會中的弱勢群體，彌補其在市場競爭中的不利地位。反映在重點生態(tài)功能區(qū)中，區(qū)域農(nóng)戶在財富水平先天不足情況下，又承擔(dān)了額外環(huán)保義務(wù)，為實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，應(yīng)補償他們由此所產(chǎn)生的直接損失和間接損失，實現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)對等，這正符合完全補償原則強調(diào)的“補償必須將不平等還原為平等”[28]，有助于實現(xiàn)應(yīng)然補償目標(biāo)，打破環(huán)境損害和貧困互為因果的負(fù)面循環(huán)。同時，完全補償被征收人因管制征收所受損失在我國司法救濟中已有先例參見霍某等訴密云縣西田各莊鎮(zhèn)人民政府不服行政補償案，北京市密云縣人民法院（2004）密行初字11號行政判決書。，并非紙上談兵。

制度構(gòu)建中，現(xiàn)行重點生態(tài)功能區(qū)一般轉(zhuǎn)移支付以各地財政收支差距為分配支點，較難完成對農(nóng)戶利益的全面補償，且《辦法》法律位階較低，無法滿足生態(tài)保護者的現(xiàn)實補償需求。對此，應(yīng)予以改進，制定《重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護補償條例》，明確規(guī)定重點生態(tài)功能區(qū)補償?shù)膶ο蟆⒛繕?biāo)、原則定位及補償范圍，具體包括：第一，重點生態(tài)功能區(qū)補償對象為因環(huán)境管制政策承受損失的農(nóng)戶，目標(biāo)應(yīng)為全面補償他們投入的生態(tài)保護直接成本和間接成本，并設(shè)立獨立的補償資金，避免支付混同。第二，摒棄適用相當(dāng)補償原則，規(guī)定國家對因環(huán)境管制措施給農(nóng)戶造成的已經(jīng)證實的損失應(yīng)當(dāng)依據(jù)完全補償原則予以補償，指導(dǎo)框定補償基準(zhǔn)，兌現(xiàn)“實質(zhì)公平”。第三，應(yīng)將土地增值收益納入重點生態(tài)功能區(qū)補償?shù)姆秶挛膶Υ诉M行具體論述。

（二）完全補償和土地增值收益的耦合

完全補償原則伴同德國古典征收產(chǎn)生，最早以私有財產(chǎn)權(quán)受絕對保護為理論支撐，它強調(diào)因征收導(dǎo)致私人財產(chǎn)權(quán)受損害的結(jié)果，必須保障征收后財產(chǎn)權(quán)價值沒有貶損，故采取全額補償。為確定“完全”范圍，1794年出臺的普魯士一般邦法第8條將補償范圍界定為“征收標(biāo)的物的通常價值和特別價值”，此處的特別價值就包含因征收導(dǎo)致的未來可得利益損失;1874年的普魯士土地征收法擴充補償范圍至“被征收附屬物及孳息的充分價值”;1960年德國現(xiàn)行《聯(lián)邦建設(shè)法典》規(guī)定“征收導(dǎo)致的權(quán)益損失（直接損失）及其他財產(chǎn)損失（間接損失）”[29]。作為采取完全補償原則之典范，德國立法演進過程表明完全補償原則以全面恢復(fù)相對人損失為目標(biāo)，補償范圍包含了“未來可得利”部分，區(qū)別于相當(dāng)補償，切合重點生態(tài)功能區(qū)補償納入土地增值收益需要。

明確補償范圍適配后，為使重點生態(tài)功能區(qū)補償納入土地增值收益具備可行性，前提要解決區(qū)域土地增值收益可供分配的總額和農(nóng)戶受償?shù)氖找娣蓊~兩個問題。一方面，重點生態(tài)功能區(qū)土地增值收益源于土地特定時段為其他功能區(qū)提供的生態(tài)服務(wù)溢出價值，結(jié)合生態(tài)足跡法和當(dāng)量因子法可以算出這一數(shù)值。具體來說，生態(tài)足跡法用于計算特定土地的生態(tài)承載力，即人口消耗的生物生產(chǎn)力空間，測算該區(qū)域處于生態(tài)富余（>0）還是赤字（<0）狀態(tài)，從而確定是否應(yīng)予補償[30]。如果應(yīng)予補償，運用當(dāng)量因子法將土地的生態(tài)服務(wù)功能細(xì)分為供給功能和調(diào)節(jié)功能，構(gòu)建當(dāng)量因子表，根據(jù)不同的土地類型及面積，分別計算其年均服務(wù)價值當(dāng)量[31]。最終相乘上述兩個數(shù)值再乘以補償系數(shù)（保證補償量和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平成一定比例），結(jié)果即為特定區(qū)域土地當(dāng)年所產(chǎn)出的生態(tài)服務(wù)價值，此方法可以實現(xiàn)重點生態(tài)功能區(qū)土地增值收益的量化。

另一方面，據(jù)前述，重點生態(tài)功能區(qū)土地增值收益并非全部歸屬于受限農(nóng)戶，應(yīng)合理劃定政府及農(nóng)戶的受償比例，而這以界定土地增值收益的權(quán)屬為前置條件。基于土地增值收益的法律表達為土地發(fā)展權(quán)，結(jié)合政策要求，我們要建構(gòu)能兼容國家、集體和個人的權(quán)屬表達。因此，我們對域外典型的土地發(fā)展權(quán)分配模式作表1予以梳理和比較，嘗試結(jié)合國情探索合適的權(quán)屬制度。

由表1可見，目前域外主要存在三種典型的土地發(fā)展權(quán)分配模式。在英國模式下，國家近乎壟斷土地開發(fā)權(quán)，留給土地開發(fā)者的開發(fā)份額和風(fēng)險不成正比。而美國模式雖將土地增值收益傾斜配給土地所有人，但這以完備的土地發(fā)展權(quán)市場交易機制為前提，在我國構(gòu)建這種土地市場交易機制尚缺乏憲法依據(jù)，成本巨大，以大幅減少公共財政收入為代價，并不現(xiàn)實。比較之下，法國模式較好適應(yīng)了土地增值收益由多元主體共享的需要，實現(xiàn)“利益共享，風(fēng)險共擔(dān)”。法國模式給予我們的啟示在于，可以將重點生態(tài)功能區(qū)土地發(fā)展權(quán)分由國家、集體和個人共有，選擇合適的標(biāo)準(zhǔn)劃分土地發(fā)展權(quán)單位份額，并設(shè)定重點生態(tài)功能區(qū)土地發(fā)展權(quán)之法定上限，限內(nèi)土地發(fā)展權(quán)由受限土地農(nóng)戶享有，超限之發(fā)展權(quán)則歸國家和集體共享，由此建立兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分配模式。在權(quán)屬明晰情況下，由國家以征稅方式取得當(dāng)年土地增值收益總額，并按相應(yīng)份額補償農(nóng)戶。結(jié)合上文，為將土地增值收益納入補償范圍具備可行性，我們應(yīng)當(dāng)在《重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護補償條例》中規(guī)定相應(yīng)的土地增值收益計算方式、份額劃分標(biāo)準(zhǔn)等。

（三）兼顧限制權(quán)力和規(guī)制個體：完全補償因應(yīng)風(fēng)險預(yù)防之剛需

對比相當(dāng)補償，完全補償原則設(shè)置了更高的管制征收啟動條件，防止政府打著生態(tài)旗號侵權(quán)，起到了更好的限權(quán)效果。應(yīng)注意的是，限權(quán)并非重點生態(tài)功能區(qū)補償原則定位的唯一考量因素，過度限權(quán)意味著行政主體完全的失職，同樣阻礙風(fēng)險預(yù)防的實現(xiàn)。目前，以行政過程為中心的新行政法學(xué)研究興起，研究重點由司法審查轉(zhuǎn)向行政規(guī)制。行政規(guī)制包括命令控制和經(jīng)濟誘因兩種模式，其中，行政賠償、補償、獎勵等誘因措施通過經(jīng)濟扶助引導(dǎo)行政相對人遵守規(guī)則，反作用于上游規(guī)制目標(biāo)的實現(xiàn)，逐漸彰顯規(guī)制功能[32]。換言之，重點生態(tài)功能區(qū)補償原則定位應(yīng)兼顧限權(quán)及規(guī)制功能，保障區(qū)域補償正向影響上游管制征收行為，從而準(zhǔn)確控制環(huán)境風(fēng)險源，避免管制征收措施搖擺于超限規(guī)制或規(guī)制無力兩種極端。

對于占地約53%國土面積、人口超4億的重點生態(tài)功能區(qū)而言，環(huán)境風(fēng)險主要源于人為活動，要形成穩(wěn)定且有效的生態(tài)功能規(guī)劃，并保障持續(xù)性的管制征收能夠執(zhí)行到位，受管制者的配合和支持不可或缺，故高效規(guī)制的關(guān)鍵在于引導(dǎo)相對人配合行政目標(biāo)的達成。結(jié)合曼瑟爾·奧爾森的理論，集體行動中，理性個體的決策及行為受自我利益最大化影響，為倡導(dǎo)他們采取有益于集體之行動，應(yīng)協(xié)調(diào)公私利益，給予相應(yīng)激勵，否則會引起“搭便車”亂象[33]。以此進行推演，在重點生態(tài)功能區(qū)補償不足情況下，個人利益受損，農(nóng)戶將會繼續(xù)保持原有的粗放型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，這不但有悖規(guī)制本義，還可能造成環(huán)境二次破壞，形成新的不可預(yù)估之環(huán)境風(fēng)險。相反，如果適用完全補償原則，全面恢復(fù)個體因行政管制產(chǎn)生的不利益，起到客觀激勵作用，基于成本收益的考量，農(nóng)戶更愿意選擇公益導(dǎo)向的生產(chǎn)方式，配合行政管制的推進，主體功能區(qū)戰(zhàn)略得以實現(xiàn)。同時，上述推演不僅停留于紙面，也具備現(xiàn)實論據(jù)：在財政轉(zhuǎn)移支付力度加強下，重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境人為改善顯著，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值不斷提升，風(fēng)險規(guī)制效果良好[34]。再以濟南市的貸款風(fēng)險補償為例：為緩解疫情帶來的經(jīng)濟損失，助力小微企業(yè)健康發(fā)展，濟南市政府于2020年出臺《疫情防控期間濟南市企業(yè)貸款風(fēng)險補償實施辦法》，設(shè)立風(fēng)險補償基金池，針對五種疫情防控重點保障企業(yè)的不良貸款，進行額度分級，由基金兜底補償放貸的金融機構(gòu)，本金損失補償額度最高達100%。該制度的設(shè)立不但救濟金融機構(gòu)的損失，實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)，更免除了相關(guān)企業(yè)的后顧之憂，促進其開足馬力進行生產(chǎn)和創(chuàng)新，助力疫情防控[35]，完全補償?shù)墓πг诖瞬谎远鳌?/p>

綜上，風(fēng)險預(yù)防為完全補償原則提供新的用武之地。風(fēng)險社會中，劃分行政補償原則先前依據(jù)的財產(chǎn)權(quán)保障理論應(yīng)讓位于風(fēng)險規(guī)制理論，為防范一經(jīng)發(fā)生就對個人、社會及自然環(huán)境產(chǎn)生毀滅性危害之威脅，政府有義務(wù)及時采取規(guī)制及補償措施，而不能拘泥于財政壓力等因素。同時，這種規(guī)制必須以造成受限主體最小損失和正向引導(dǎo)來實現(xiàn)必要的宏觀調(diào)控，完全補償原則顯然與之相符，無疑為風(fēng)險規(guī)制之最佳選擇。由此，將重點生態(tài)功能區(qū)補償原則定位調(diào)整作為一個楔子，啟示我們在風(fēng)險預(yù)防作用于環(huán)境風(fēng)險的更多領(lǐng)域中，完全補償原則可以替代相當(dāng)補償原則成為行政補償新的選擇。

四、結(jié)語

重點生態(tài)功能區(qū)作為協(xié)調(diào)環(huán)保、扶貧乃至環(huán)境風(fēng)險防控的典型區(qū)域，補償成效直接影響主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施，深刻揭示國家現(xiàn)代化治理成效。引入完全補償原則可以有效補償受限農(nóng)戶因土地受限而承擔(dān)的損失，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展賽道上的重點生態(tài)功能區(qū)設(shè)置公平的起跑線，也為行政補償運用于風(fēng)險預(yù)防提供新的思路。我們探究了適用完全補償原則的必要性，并界定補償范圍，但為貫徹利益衡平精神，防止完全補償淪為少數(shù)人的牟利工具，需要進一步解決因管制程度不同帶來的額度差異、優(yōu)化補償?shù)馁Y金來源、方式、程序等問題。可以預(yù)見，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，通過優(yōu)化縱向補償制度供給，并加強與橫向補償?shù)膮f(xié)調(diào)聯(lián)動，完善的補償制度將激勵人民奮斗，把重點生態(tài)功能區(qū)打造為協(xié)同推進中國美麗、人民富裕的綠色發(fā)展模式范例。

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（責(zé)任編輯：蒲應(yīng)秋）

The Positioning of Compensation Principles in China’s Key Ecological

Function Areas： Its Clarification，Adjustment and the Reflection on It

HUANG Hui，CHEN Zihan

（Law School，F(xiàn)uzhou University，F(xiàn)uzhou，F(xiàn)ujian，China，350116）

Abstract：

Compensation for key ecological function areas is an administrative compensation targeting farmers with restricted land，and the principle of it is currently positioned as the principle of equivalent compensation in the light of normative and practical analysis.Howeuer，dae to the inucculate Position of the compen Sation Principle，the Principle of equivalent compensalicn faces many Problems in actual implementation，which are manifested as follows;In terms of compensation objectives，the principle of equivalent compensation，emphasizing fairness in form，deviates from the objective of farmers whose full compensation is restricted and fails to cover their actual production losses; in terms of the scope of compensation，the equivalent compensation cannot cover the loss of land appreciation income，so they are in conflict with each other; and in terms of compensation function，this principle，restricting the realization of power restraint，makes it difficult to effectively meet the requirements of risk prevention.In contrast，the principle of full compensation is in line with the objective of “substantial and fair” compensation，covering land appreciation income，giving full play to the power-restraint and regulatory functions of administrative compensation，it is in line with the required positioning of compensation in key ecological function areas.In order to reverse the compensation dilemma，we should conclude “Regulations on Compensation for Key Ecological Function Areas”，with full compensation the principle for these areas.

Key words：

national key ecological function areas; the principle of compensation; risk prevention; administrative compensation

3584500589201