歐盟環境交易市場發展歷程對推動國內碳市場的啟示與思考

摘 要：實現雙碳目標離不開對經濟活動施加影響，而碳交易則是一種較為通行的做法。文章通過對比歐盟與中國的環境交易市場的發展歷程，對國內碳市場的發展和建設進行思考和探索。

關鍵詞：歐盟環境交易市場 碳市場建設 碳達峰 碳中和

中圖分類號：F062.2

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2022）02-042-03

“實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，要把碳達峰、碳中和納入生態文明建設整體布局，拿出抓鐵有痕的勁頭，如期實現2030年前碳達峰、2060年前碳中和的目標。”為應對氣候變化，減少溫室氣體排放，我國提出了“30·60”雙碳目標。從過往經驗看，各國進行了多種嘗試，其中碳交易被業界普遍認為是一種成本相對較低、能夠較為有效地控制和削減溫室氣體排放的經濟補償機制。從全球看，2021年11月，全球運行的34個碳市場，覆蓋溫室氣體排放116.5億噸，占全球總排放量的21.5%。2021年7月16日，中國碳排放權交易市場啟動交易，標志著我國的碳交易市場建設從試點地區積極探索的第一階段，跨入了全國統一交易市場的第二階段。正所謂“他山之石，可以攻玉”，從歐盟環境交易系統體系的實踐，可以對國內碳排放交易市場高質量發展，有哪些啟示和助益，值得思考。

一、歐盟環境交易系統（EUETS）

歐盟環境交易系統于2005年1月正式啟動。該系統的建立，主要是在《京都議定書》的大框架下，幫助歐盟各成員國滿足其各自減排承諾。由于具備體量巨大，在統一的規則下運行等特點，使得該交易系統在全球市場起到了風向標的作用，對后續各國各地區的碳排放交易體系起到了一定的引領作用。

從頂層設計的角度來看，該交易系統成立至今主要可分為四個階段，第一階段2005年至2007年（試驗階段）、第二階段2008年至2012年（履約階段）、第三階段2013年至2020年（改革階段）、第四階段2021年至2030年（穩定階段）。

第一階段（2005年至2007年），該階段也可被稱為緩沖階段。歐盟成員國為實現《京都議定書》所規定的“承諾在2008年至2021年內，實現溫室氣體排放量從1990年水平至少減少5%”的目標而設立的緩沖期。系統建立之初，控排交易氣體僅有二氧化碳一種，覆蓋電力、石化、鋼鐵、建材（玻璃、水泥、石灰）、造紙等十個行業。歐盟環境交易系統運行首年，完成3.6億噸二氧化碳當量的碳排放配額交易，交易金額72億歐元。第一階段解決了歐洲地區碳排放交易系統從零到壹的跨越，經測算，第一階段覆蓋的行業占歐盟總排放的50%。業界認為一階段以試驗性為主要目的，所以局限性特征也非常明顯。較之京都議定書的承諾要求，一階段在行業的選擇上沒有納入運輸業，在排放氣體中也未覆蓋甲烷、氧化亞氮等其他五種常見溫室氣體。此外，一階段根據每個成員國提供的國家分配計劃以免費分配形式發放配額，這種分配方式最終導致市場配額整體較為寬松，在一階段臨近收關的2007年，經權威機構測算實際二氧化碳排放量比設定配額還要低7%，因此配額的買方需求很弱，價格也隨之大幅走低。

第二階段（2008年至2012年），該階段時間與《京都議定書》承諾期限保持一致，并且歐盟承諾減排幅度與《京都議定書》要求一致，即以1990年的溫室氣體排放量為基準計劃減少8%。歐盟環境體系進一步擴容，成員國增加了冰島、挪威和列支敦士登，管控行業新增航空業。控排溫室氣體種類沒有增加仍只有二氧化碳。在二階段，配額的發放方式與第一階段相似，免費配額的比例被降低，由95%減至90%。與此同時，受到全球金融危機的影響，歐盟整體排放量減少，因此從市場表現情況來看，價格基本穩定。回顧實際減排效用，二階段結束，歐盟地區二氧化碳排放總量僅1980年減少81%，并且經濟總量實現45%的增幅，單位GDP能耗降低近50%，可謂成果顯著。

第三階段（2013年至2020年），體系成員國增加了克羅地亞，同時管制行業新增化工和電解鋁，控排氣體首次拓展至全氟化碳（PFCs）、氧化亞氮（N2O）。歐盟對分配方案進行變革，不再考慮國家分配計劃，由歐盟委員會統一控制排放總量，按年確定排放上限，第三階段首年開始逐年減少1.74%的排放上限，確保階段末實現減排20%以上的期終總目標。在配額分配發放的機制上，改革的步子更大，以拍賣替代免費發放，據估算配額拍賣占比接近六成。配額發放在各控排行業間實施差異化指定策略，提升減排實效。以電力、制造業和航空業三個具有代表性的典型為例：一是提高電力行業配額獲得成本，完全以拍賣代替免費發放，部分2019年初新加入成員國的現有電廠除外。二是工業和熱力部門的免費配額由2013年的80%降低至30%。三是航空業配額的82%免費獲得，15%通過拍賣取得，剩余的3%作為儲備部分，根據歐盟2008年11月航空碳稅法案，自2012年起，所有從歐盟起飛和降落的航班都要受到碳排放交易體系的管制。此外，由歐盟委員會發起推出新入市儲備計劃，將歐盟環境交易系統新入市場交易者儲備配額中的3億噸溫室氣體排放配額進行拍賣，并將拍賣所得資金，用于資助可再生能源和碳捕獲與封存技術示范項目。

目前歐盟環境交易體系已正式進入第四階段，階段目標設定為在2030年前實現溫室氣體凈排放減少一半以上。隨之，歐盟委員會進一步收緊配額總量，以每年2.2%的比例遞減。同步建立市場穩儲機制（Market Stability Reserve），由歐盟委員會將截至上一年低碳市場的累積的過剩配額總數，即2008年以來的總供給（包含免費發放配額和拍賣配額）減去總的排放量。將過剩配額總數的24%轉存入市場穩儲機制中。經測算每年交易體系中將會有近1/4的可結轉配額在下一年被放入穩儲機制并被凍結，可跨年結轉配額的數量隨之銳減。

從實施情況分析，歐盟環境交易體系的整體運行主要體現三個特點：

歐盟環境交易系統建設四個階段分步走，采用“摸著石頭過河”的方式穩妥推進，控排力度逐步增強。一是行業范圍，首期覆蓋的電力、石化、鋼鐵等行業的共性特征是易于核查碳排放量，同時進行碳交易對于該行業的影響相對較小，二期納入的航空業，由于加入碳交易因素后，大大增加其運營成本，在全球范圍內引發巨大反應。二是碳交易配額發放逐步由免費配額向拍賣配額轉化，由第一階段的95%下降到90%再到43%。以循序漸進的方式給予高排放行業時間和空間進行技術更新，避免因減排成本突增對行業產生巨大沖擊，甚至影響經濟發展。

歐盟環境交易系統根據市場建設情況配套合理的修正機制并有效應對。在第一階段后期，受到碳排放配額無法結轉的剛性約束，直接導致2006年至2007年出現了碳價格大幅跳水。面對市場的反應，歐盟委員會及時調整配額結轉策略，從第二階段起，碳市場價格保持連續。由于受到2008年金融危機影響，碳配額價格出現了持續下跌。歐盟委員會又適時引入配額拍賣機制，建立市場儲備機制等手段，以達到穩定價格穩定預期的效果，取得了一定的成效。

歐盟環境交易系統始終堅持市場化原則推進溫室氣體減排。溫室氣體控排的主要手段有碳稅和碳交易兩種。采用碳稅制時，政府設定碳價，讓市場決定總排放水平。采用碳交易機制時，政府決定總排放水平，讓市場決定碳價。實踐檢驗，選擇碳交易更好地滿足歐盟成員國在《京都議定書》中做出的減排承諾的兌現。

二、國內市場探索與實踐

（一）采用建設區域市場的方式探索控排路徑

1998年5月，中國正式簽署《〈聯合國氣候變化框架公約〉京都議定書》，成為第37個簽約國。

1.清潔發展機制項目階段（Clean Development Mechanism，下稱CDM）。2004年5月，國家發改委、科技部、外交部聯合下發《清潔發展機制項目運行管理暫行辦法》，設立國家清潔發展機制項目審核理事會，推進清潔發展機制項目。并由發改委、科技部、外交部聯合環保總局、氣象局、農業部和財政部進行項目審核。《清潔發展機制項目運行管理辦法》（2005年10月）和《清潔發展機制項目運行管理辦法修訂辦法》（2011年8月）先后頒布，積極推進清潔發展機制項目落地，隨著國內首個清潔發展機制項目北京安定填埋場填埋氣收集利用項目的落地，清潔發展機制從2006年開始在國內蓬勃發展。從2006年一季度約40個項目納入機制，到2007年和2008年每個季度約在150個項目納入，效果斐然。但隨著時間的推移，該機制后期遇到一些困難。一是國際市場減排項目激增導致國內清潔發展項目價格下降;二是國內項目審批收緊導致項目孵化周期拉長;三是后期清潔發展項目在落地時境外合作方往往沒有把核心技術轉移至境內，使得境內的節能減排技術遲遲沒有突破，影響后續的項目落地。上述原因導致清潔發展機制在2013年以后開始逐步萎縮。

2.區域碳排放交易試點階段。2011年1月，國家發展改革委正式發布《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，首批圈定北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳七省市進行首批碳排放交易試點，探索試點交易規則，并制定碳排放權交易試點管理辦法，根據本地區溫室氣體排放總量控制目標，確定溫室氣體排放指標分配方案，并在此基礎上建立本地區碳排放權交易監管體系和登記注冊系統。上述七家碳交易所于2013年陸續開市，并在2016年新增福建納入試點，區域碳排放交易系統達到8家。2015年國內開始試點國家核證自愿減排量（China Certified Emission Reduction，CCER）交易，區域市場增加四川聯合環境交易所。國家核證自愿減排量以清潔發展機制作為藍本。經歷近十年的試點階段，各交易市場為全國市場的創立貢獻了可貴的經驗。

（二）政策密集出臺，控排提速前行

2020年9月，中國在第七十五屆聯合國大會上提出“二氧化碳排放于2030年前實現‘碳達峰’，2060年前實現‘碳中和’的目標。”2021年4月中共中央政治局集體學習中提到，實現碳達峰、碳中和是中國向世界作出的莊嚴承諾，各級黨委和政府要拿出“抓鐵有痕、踏石留印”的勁頭，明確時間表、路線圖、施工圖。2021年9月《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》正式印發，部署推進經濟社會發展全面綠色轉型，提出推進碳排放權交易市場化機制建設，發展綠色金融等任務措施。企業發展模式將發生重大轉變，低碳綠色相關行業將迎來一波高速發展機遇期。政策的密集出臺，使全社會對碳交易的關注度達到一個空前高度。隨后，各省市分別制定碳達峰、碳中和的具體措施。其中上海首先提出2025年之前達峰，廣東與江蘇提出率先達峰目標;甘肅、內蒙古、江蘇、廣東、浙江等實行差別化電價、嚴控高耗能項目等措施減少一次能源消耗;北京、上海、山西推廣新能源汽車，強調綠色出行等。

（三）全國市場鳴鑼開市，貫徹綠色發展

2021年7月16日，生態環境部宣布正式啟動全國碳市場上線交易。上線首日成交量410.40萬噸，成交額21023.01萬元，成交均價51.23元每噸，中石油、中石化、華能集團、大唐集團、華電集團、國電投、國家能源、申能集團、浙能集團、華潤電力等企業參與了全國碳市場首日交易。

全國碳市場的交易平臺在上海啟動，全國碳交易注冊登記系統落地武漢。全國碳市場的建設采用九省聯建的模式，即前期參與試點的九個區域市場所在地共同參與全國平臺建設，首批納入溫室氣體排放控制的行業為電力。此外，按照《碳排放權交易管理辦法（試行）》（下稱《辦法》）規定，溫室氣體年排放量2.6萬噸以上的電力企業將列入溫室氣體重點排放單位，首批參與交易的企業數量約為2225家。截至2021年11月10日，全國碳市場共運行77個交易日，配額累計成交量達到2344.04萬噸，累計成交金額10.44億元。

三、啟發與思考

從國內發展碳交易近十年探索歷程，結合歐盟環境交易系統全方位的實踐經驗，未來國內碳交易市場創新發展前景廣闊。

（一）進一步完善碳交易制度的頂層設計

目前全國碳市場已經成功上線運行，碳交易的概念在廣泛宣傳后獲得了社會各界的共識，形成了非常正面積極的影響力。隨著全國碳交易的建立，整個交易體系的頂層設計顯得愈發重要，主要體現在以下幾方面。一是加快上位法的制定。目前碳交易領域主要依靠各交易所制定的交易規則作為運行的主要依據，缺乏完整的法律文件作為制度支撐。對于交易中產生的碳資產、交易雙發的責權利如何界定仍存在模糊地帶，而相關法律制度的制定能夠很好地填補這些空白。二是需要對配額價格的穩定機制進行逐步完善。以歐盟環境交易系統的經驗看，配額的價格易受配額發放總額、經濟周期、行業特性、配額結轉政策等因素影響產生大幅波動，進而影響減排的實際效果。因此可以嘗試采用有償配額發放機制，用于穩定價格走勢和對價格變化的預期，能夠幫助市場參與者做好近期安排和遠期規劃。三是配額的消納機制。碳排放配額一般允許跨期使用，這類措施可能會使在跨期或者疊加期形成配額較為富裕局面，需要有一定的機制安排可使得整體配額的總量處于較為合理可控的范疇。

（二）進一步豐富碳交易市場參與主體

全國碳市場上線至今，碳配額的交易主體目前限于重點排放單位。交易主體數量有限，首批納入全國碳市場的是2000多家電力行業重點排放企業，潛在交易雙方對配額的需求趨同，形成交投活躍的市場氛圍還需一定時日。后續，隨著碳市場的控排行業的逐步擴容，情況會得到改變。一是下一階段化工、電解鋁、航運等重點行業將逐一登陸市場展開交易，市場參與主體進一步擴容，行業進一步豐富。二是適時允許各類投資機構參與全國碳市場，為全國碳市場交易的縱深發展提供助力，拓寬控排企業節能降碳的需求交易對手方，以市場化的方式為控排企業通過增強碳資產管理能力的提升綜合收益。也會對碳交易市場的價值發現機制的形成產生正向貢獻。三是建立完善碳普惠機制。從廣東等地區碳市場的試點經驗看，將個人的綠色低碳減排行為納入體系，根據一定的測算規則轉化為減排量，為社會貢獻綠色綜合收益，這樣做能夠很好地帶動全社會的參與，達成綠色共識，攜手共同促進碳達峰、碳中和目標的實現。

（三）金融創新助力碳交易提速

在碳交易市場試點過程中，各類金融機構進行了不少有益的嘗試。截至2021年6月末，我國本外幣綠色貸款余額達到13.92萬億元，金融機構和企業累計發行的綠色債券規模達1.6萬億，含ESG主題概念類基金和使用ESG投資策略構成投資組合的基金約270多支，存續規模超過3000億元，綠色金融的整體規模領先全球。隨著全國碳交易市場的上線，綠色金融范圍進一步延展至碳市場和碳交易。一是對傳統信貸業務的創新，通過碳資產質押、回購等模式，運用碳排放權的市場估值，為企業盤活存量碳資產，提升碳資產流動性。為打造上海國際綠色金融樞紐，《上海市碳排放權質押貸款操作指引》由人行上海分行、銀保監會上海監管局、上海生態環境局于近日印發，為商業銀行辦理碳排放權質押融資提供法律支撐。二是完善碳足跡在企業信貸評審環節的運用機制，將企業的節能減碳情況與金融機構的碳核算和披露機制、環境氣候風險分析和管理機制、ESG評價管理機制及信息披露等管理手段相銜接，拓寬碳交易數據的運用范圍。三是以碳為載體豐富金融產品的創新。在企業領域，有綠色ABS、綠色基礎設施REITS、碳中和債等碳金融產品。在零售方面的消費貸款要重點對于新能源汽車購車予以鼎力支持。碳排放權、新能源金屬等期貨品種創新工作已被提上議事日程。四是做市商、期貨交易等金融交易模式的創新。通過將金融機構引入碳交易市場，開展做市商交易，開展期貨金融服務業務，進一步提升碳交易所的活躍度。

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（作者單位：交通銀行總行普惠金融事業部 上海 200000）

[作者簡介：丁承，交通銀行總行普惠金融事業部副總經理。]

（責編：賈偉）

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