金融機(jī)構(gòu)可疑交易報(bào)告質(zhì)量提升探討

吳其珅

摘要：目前，各金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作者對(duì)于可疑交易報(bào)告（SAR）的撰寫大多基于機(jī)構(gòu)自身監(jiān)測(cè)系統(tǒng)最基礎(chǔ)的反饋匯總，或是依據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布規(guī)則開展的簡(jiǎn)單概括，質(zhì)量普遍不高。然而，SAR能否發(fā)揮作用取決于質(zhì)量而不是數(shù)量，而且數(shù)量的增加一般很難會(huì)伴隨著質(zhì)量的提高。據(jù)美國(guó)近期頒布《2021財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》，要求各金融機(jī)構(gòu)采取系列措施，以提升SAR的報(bào)送質(zhì)量。中國(guó)緊跟洗錢監(jiān)管趨嚴(yán)的態(tài)勢(shì)，提出監(jiān)管要向“風(fēng)險(xiǎn)為本”轉(zhuǎn)型，對(duì)金融機(jī)構(gòu)報(bào)送SAR的質(zhì)量也提出了新要求。文章通過(guò)研究分析SAR質(zhì)量提升困境及借鑒美國(guó)監(jiān)管部門在《2021財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》頒布下為提升SAR質(zhì)量采取的措施，結(jié)合人民銀行反洗錢監(jiān)管“風(fēng)險(xiǎn)為本”的指導(dǎo)思想，探究如何提升中國(guó)金融機(jī)構(gòu)SAR報(bào)送質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：反洗錢;可疑交易報(bào)告（SAR）;《2021財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》;報(bào)告質(zhì)量

一、當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)可疑交易報(bào)告（SAR）的問(wèn)題

隨著經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展及中國(guó)洗錢監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)的建立完善，金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立了必要的控制流程，監(jiān)管隊(duì)伍及報(bào)告系統(tǒng)，以防止、發(fā)現(xiàn)、報(bào)告可疑交易，這些措施確實(shí)增加了SAR的數(shù)量。得益于SAR報(bào)送數(shù)量的增加，人民銀行作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)化了制度抓手，有效的控制了區(qū)域洗錢風(fēng)險(xiǎn)。但是，SAR數(shù)量的快速增長(zhǎng)，讓監(jiān)管部門不得不質(zhì)疑SAR報(bào)送的可靠性和客觀性，也產(chǎn)生一系列問(wèn)題。

（一）合規(guī)成本增加顯著

因繁瑣的法律法規(guī)，復(fù)雜的系統(tǒng)使用和大量的人力投入，導(dǎo)致反洗錢合規(guī)成本不斷增加。起初，SAR數(shù)量的持續(xù)上升反映了反洗錢監(jiān)管力度的提升，但隨著相關(guān)法規(guī)的擴(kuò)容和對(duì)案件增量的考核導(dǎo)向，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)更多的監(jiān)管成本才能達(dá)到線索報(bào)送的考核要求，最終異化了對(duì)SAR數(shù)量要求的初衷。同時(shí)，數(shù)量的增加提升了反洗錢主管部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)的考核難度和壓力，可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作的誤判，造成資源浪費(fèi)。

（二）報(bào)告分析浮于表面

目前，洗錢罪入罪宣判的推進(jìn)主要依托公安、檢察院等部門的線索共享，受困于各機(jī)構(gòu)目前不成熟、無(wú)特色的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)模型，其對(duì)固有風(fēng)險(xiǎn)和地域風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)設(shè)計(jì)及把控仍停留在初級(jí)階段。而金融機(jī)構(gòu)提供的SAR大多依托于這些初級(jí)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)模型的普通警報(bào)，還未形成有深度的、有行業(yè)特色的分析模式。

人民銀行作為監(jiān)管部門，需要金融機(jī)構(gòu)提供高質(zhì)量的SAR，特別是結(jié)合行業(yè)特色、業(yè)務(wù)規(guī)模、發(fā)展階段等形成獨(dú)特的監(jiān)測(cè)模型，科學(xué)取值，并對(duì)監(jiān)測(cè)模型輸出的警報(bào)進(jìn)行深入細(xì)致、合理科學(xué)的分析。然而，目前大多金融機(jī)構(gòu)對(duì)人民銀行政策理解不透徹，將SAR數(shù)量作為反洗錢制度及系統(tǒng)效率的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，導(dǎo)致空有數(shù)量，沒(méi)有質(zhì)量。

（三）執(zhí)法起訴嚴(yán)重受阻

盡管SAR作為重要的線索來(lái)源，讓執(zhí)法部門能夠發(fā)起或補(bǔ)充重大洗錢或恐怖主義融資調(diào)查以及其他刑事案件，但是提交過(guò)多的SAR并不意味著更大力度的監(jiān)控力度，反而極大增加了無(wú)效的工作量。因?yàn)橹鞴懿块T必須處理這些過(guò)量的線索、案例，但卻不可能對(duì)這些低質(zhì)量大的線索逐一的排查，如果主管部門不斷移送這些線索到公安等執(zhí)法部門，并不能起到預(yù)期的效果，還將擠占本就不多的社會(huì)資源，也會(huì)導(dǎo)致相關(guān)部門對(duì)人民銀行主管下金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的SAR的信任危機(jī)。因此，這些不必要的SAR移送正在阻礙執(zhí)法部門調(diào)查和起訴犯罪的能力。

（四）報(bào)送機(jī)制遭到破壞

以數(shù)量為指標(biāo)的考核導(dǎo)向，也會(huì)導(dǎo)致防衛(wèi)性的報(bào)送現(xiàn)象。金融機(jī)構(gòu)為降低合規(guī)資源或人力成本、規(guī)避或減輕罰款風(fēng)險(xiǎn)，有動(dòng)機(jī)進(jìn)行過(guò)度的、低質(zhì)量的、滯后的報(bào)告，這種報(bào)告的目的并非為了降低洗錢風(fēng)險(xiǎn)，履行反洗錢義務(wù)。

這導(dǎo)致SAR的報(bào)送機(jī)制并不能發(fā)揮其本來(lái)的機(jī)制設(shè)計(jì)監(jiān)管目的。實(shí)際上，盡管有大量的SAR報(bào)送，但許多金融機(jī)構(gòu)仍會(huì)漏掉真正的犯罪活動(dòng)。這讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)法準(zhǔn)確把握金融機(jī)構(gòu)反洗錢合規(guī)情況，導(dǎo)致SAR報(bào)送制度在實(shí)際應(yīng)用層面上的低效。

二、“風(fēng)險(xiǎn)為本”對(duì)SAR質(zhì)量的新要求

當(dāng)前，SAR報(bào)送數(shù)量的激增可以概括為以下原因：反洗錢監(jiān)管要求的提高;受反洗錢法規(guī)約束的機(jī)構(gòu)范圍更廣，包括對(duì)特定非機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)檢查;金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)要求更嚴(yán)格;金融機(jī)構(gòu)檢測(cè)系統(tǒng)薄弱，生成的誤報(bào)過(guò)多，且升級(jí)為案件并向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)送。人民銀行作為反洗錢監(jiān)管的核心部門，近年來(lái)一直倡導(dǎo)反洗錢監(jiān)管的“風(fēng)險(xiǎn)為本”轉(zhuǎn)型，為提升SAR質(zhì)量采取了一系列措施。

（一）倡導(dǎo)開展金融機(jī)構(gòu)洗錢風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的評(píng)估模式

開展法人機(jī)構(gòu)洗錢風(fēng)險(xiǎn)自評(píng)估工作，部署建立與金融機(jī)構(gòu)本身風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模相適應(yīng)的評(píng)估機(jī)制、評(píng)估方法、評(píng)估流程和評(píng)估指標(biāo)，做到評(píng)估的合理化和個(gè)性化。優(yōu)化金融機(jī)構(gòu)評(píng)估模型、指標(biāo)和方法，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和指標(biāo)側(cè)重于內(nèi)容性的體現(xiàn)，對(duì)SAR質(zhì)量提出新要求，利用管理平臺(tái)對(duì)洗錢風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行個(gè)性化、精準(zhǔn)化的集中控制。

（二）善用科技創(chuàng)新提升反洗錢監(jiān)管效率

組織開發(fā)洗錢風(fēng)險(xiǎn)管理平臺(tái)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)SAR報(bào)送集中收集評(píng)估，預(yù)期平臺(tái)具有監(jiān)管檔案、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)檢查、調(diào)查協(xié)查、宣傳培訓(xùn)、系統(tǒng)監(jiān)測(cè)等功能模塊，實(shí)現(xiàn)日常監(jiān)管的電子化，提升反洗錢日常監(jiān)管效率;完善大數(shù)據(jù)云分析系統(tǒng)，升級(jí)內(nèi)設(shè)模型，增強(qiáng)業(yè)務(wù)應(yīng)用層與大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)運(yùn)算平臺(tái)的有機(jī)融合，進(jìn)一步篩選SAR，提升SAR質(zhì)量。

（三）擴(kuò)大包括特定非金融行業(yè)在內(nèi)的行業(yè)監(jiān)管范圍

推進(jìn)特定非金融領(lǐng)域及其他機(jī)構(gòu)的反洗錢監(jiān)管工作。加強(qiáng)與特定非金融行業(yè)主管部門溝通協(xié)調(diào)，建立健全長(zhǎng)效合作機(jī)制，探索建立與行業(yè)主管部門、行業(yè)自律組織分工協(xié)作的監(jiān)管體系和合作模式，探索建設(shè)特定非金融行業(yè)SAR報(bào)送渠道。

雖然提出了一系列的監(jiān)管新要求，但在落實(shí)層面仍存在重重阻力，如金融機(jī)構(gòu)對(duì)政策要求的理解不深入、對(duì)反洗錢監(jiān)管不重視、主管機(jī)構(gòu)沒(méi)有合適的監(jiān)管抓手，因此，還需要進(jìn)一步的改進(jìn)、完善、借鑒。

三、美國(guó)《2021財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》對(duì)提升SAR質(zhì)量的新舉措

2020年年末，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《2020年綜合反洗錢法》（AML法）和《公司透明度法》（CTA），這都是《2021財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》（NDDA）的一部分。根據(jù)新規(guī)，美國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)化了對(duì)金融機(jī)構(gòu)的審查，提醒金融機(jī)構(gòu)注意反洗錢規(guī)則和條例規(guī)定的義務(wù)，并著重指出了他們?cè)陲L(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的與合規(guī)相關(guān)的問(wèn)題，即：識(shí)別和報(bào)告可疑交易的政策和程序存在問(wèn)題，對(duì)可疑交易的合理設(shè)計(jì)程序執(zhí)行不充分以及提交不完整或不準(zhǔn)確的可疑交易報(bào)告。通過(guò)指出問(wèn)題，提出方案，強(qiáng)化了反洗錢監(jiān)管力度。

（一）簡(jiǎn)化報(bào)送流程，強(qiáng)化精度廣度

經(jīng)調(diào)整，SAR對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)用性得到提升。一是重點(diǎn)關(guān)注SAR歸檔制度的審查和調(diào)整，簡(jiǎn)化報(bào)送流程。要求FinCEN建立SAR報(bào)送的簡(jiǎn)化流程，并要求對(duì)貨幣交易報(bào)告（CTR）和SAR進(jìn)行正式審查，簡(jiǎn)化對(duì)某些客戶和交易類型的SAR敘述，以及考慮風(fēng)險(xiǎn)降低的后果。二是重點(diǎn)考慮修改不同類別交易價(jià)值的監(jiān)管閾值及涵蓋范圍，強(qiáng)化SAR精度及廣度。根據(jù)交易類別進(jìn)行指標(biāo)的個(gè)性化設(shè)計(jì)，使反饋更精準(zhǔn);對(duì)SAR報(bào)送的廣度進(jìn)行了拓展，擴(kuò)大BSA中“金融機(jī)構(gòu)”的定義，包括古董交易商;授權(quán)FinCEN發(fā)布的有關(guān)虛擬貨幣服務(wù)提供商的指南，授權(quán)對(duì)“貨幣工具”的定義進(jìn)行修正，以涵蓋“替代貨幣的價(jià)值”。

（二）完善報(bào)告政策，規(guī)范報(bào)告程序

監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步識(shí)別線索和報(bào)告SAR提出新要求。一是要求金融機(jī)構(gòu)根據(jù)客戶經(jīng)常從事的活動(dòng)的類型來(lái)調(diào)整線索識(shí)別及警報(bào)闕值，實(shí)施智能化的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)來(lái)監(jiān)控大量交易。二是要求金融機(jī)構(gòu)在SAR中充分詳細(xì)說(shuō)明警報(bào)信號(hào)并進(jìn)行恰當(dāng)分析，提升SAR報(bào)送門檻，金額為5000美元以上。三是要求金融機(jī)構(gòu)關(guān)注公司對(duì)對(duì)清算公司的不當(dāng)依賴，以識(shí)別并報(bào)告客戶賬戶中的可疑交易，同時(shí)采用個(gè)性化的監(jiān)測(cè)模型來(lái)識(shí)別高風(fēng)險(xiǎn)客戶。

（三）強(qiáng)化處罰力度，明確處罰范圍

雖然金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)設(shè)計(jì)了有關(guān)SAR的政策和程序，但實(shí)施往往不到位。因此，法案明確了處罰范圍，加大了處罰力度。一是對(duì)金融機(jī)構(gòu)未充分利用現(xiàn)有的報(bào)告和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，對(duì)系統(tǒng)中報(bào)出的危險(xiǎn)信號(hào)未能充分跟進(jìn)，未能嚴(yán)格遵守關(guān)于禁止某些高風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)的政策，進(jìn)行處罰。二是對(duì)未能在SAR報(bào)告中包含公司內(nèi)部記錄中可用的關(guān)鍵信息（例如，社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)，因身份盜竊和賬戶接管欺詐造成的客戶損失美元金額，客戶的歷史信息和賬號(hào)等），未能在SAR報(bào)告中對(duì)警報(bào)進(jìn)行充分詳細(xì)說(shuō)明（例如，盜轉(zhuǎn)資金的方法以及“接管”客戶賬戶的計(jì)劃等）等，都將受到處罰。

四、經(jīng)驗(yàn)借鑒及建議

借鑒美國(guó)《2021財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》中對(duì)SAR的相關(guān)要求，中國(guó)人民銀行可以考慮提升SAR的精度及其覆蓋行業(yè)的廣度，進(jìn)一步規(guī)范義務(wù)機(jī)關(guān)的報(bào)告政策、程序，落實(shí)SAR報(bào)送制度。

（一）形成科學(xué)有效的個(gè)性化SAR監(jiān)測(cè)模型

要指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)建設(shè)符合自身特點(diǎn)的個(gè)性化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)模型，科學(xué)分析洗錢活動(dòng)規(guī)律及特點(diǎn)，綜合研判經(jīng)營(yíng)過(guò)程中可能面臨的洗錢威脅及洗錢風(fēng)險(xiǎn)。要進(jìn)一步要求金融機(jī)構(gòu)完善客戶盡職調(diào)查、身份資料和交易記錄保存，規(guī)范洗錢類型分析的內(nèi)容、方法和程序、提升洗錢類型分析的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，并依據(jù)這些基礎(chǔ)信息，形成對(duì)自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)、行業(yè)情況的綜合判斷，來(lái)進(jìn)一步優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)模型，設(shè)置合理科學(xué)的闕值，確保風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)不漏報(bào)、不多報(bào)。

（二）形成監(jiān)管者語(yǔ)境下的SAR描述特征

要指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)要站在監(jiān)管者角度上，以監(jiān)管者的視角撰寫SAR，形成分析性強(qiáng)、觀點(diǎn)性弱的專業(yè)報(bào)告。盡管金融機(jī)構(gòu)沒(méi)有義務(wù)調(diào)查或確認(rèn)潛在犯罪，但SAR報(bào)送者必須清楚地傳達(dá)可疑活動(dòng)的特征，以便主管部門能及時(shí)了解潛在的犯罪而及時(shí)移交線索。具體來(lái)說(shuō)，SAR的語(yǔ)言描述要基于監(jiān)察者的語(yǔ)境下，敘述需要提供足夠的細(xì)節(jié)和推理，這對(duì)于監(jiān)管部門能否進(jìn)行線索開發(fā)和深化調(diào)查至關(guān)重要，其語(yǔ)言描述的質(zhì)量高低決定了監(jiān)管者能否做出正確的決定。

（三）形成合作框架下的高質(zhì)量SAR群體共享

要強(qiáng)化協(xié)同配合，規(guī)范在聯(lián)席會(huì)議制度建設(shè)的合作框架下的信息共享方式及渠道。要積極與地方一線執(zhí)法機(jī)關(guān)共建線索共享渠道，形成高質(zhì)量的SAR群體共享，強(qiáng)化監(jiān)管部門與執(zhí)法部門的信任，依賴和協(xié)同作用。人民銀行監(jiān)管部門能否協(xié)助公檢法等執(zhí)法部門準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)線索，取決于SAR的質(zhì)量，同時(shí)也決定了該案例是否有可能被成功起訴，洗錢罪入罪宣判能否順利推進(jìn)。這就需要人民銀行確保SAR的高質(zhì)量并要求金融機(jī)構(gòu)將相關(guān)的提示和建議納入SAR日常報(bào)告中，增強(qiáng)報(bào)告的實(shí)用性和有效性，促使公檢法等部門信任報(bào)送內(nèi)容，促進(jìn)SAR的共享。

（四）形成分類合理的全行業(yè)SAR報(bào)送程序

要不斷優(yōu)化可疑交易監(jiān)測(cè)報(bào)送程序，在SAR報(bào)送過(guò)程中關(guān)注具有行業(yè)特色的關(guān)鍵信息。要采用以參與者為中心的監(jiān)管模型，重視被監(jiān)管行業(yè)特點(diǎn)與SAR報(bào)送程序的匹配度，降低合規(guī)成本及風(fēng)險(xiǎn)，改善監(jiān)管關(guān)系并提高SAR的精準(zhǔn)度及實(shí)用性;必須敦促金融機(jī)構(gòu)重新配置其交易監(jiān)控程序，以識(shí)別正在克服當(dāng)今手段復(fù)雜多變洗錢和恐怖主義融資方法，便于監(jiān)管機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確抓取SAR的關(guān)鍵信息，迅速傳達(dá)報(bào)送材料;監(jiān)管部門也需更專注對(duì)金融機(jī)構(gòu)SAR報(bào)送的程序設(shè)計(jì)，為不同特點(diǎn)的金融機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)具有其行業(yè)特色的SAR評(píng)價(jià)指標(biāo)，注意區(qū)分因行業(yè)特點(diǎn)導(dǎo)致的報(bào)送數(shù)量少，或報(bào)送數(shù)量過(guò)多等問(wèn)題情況，設(shè)置可比的行業(yè)SAR報(bào)送數(shù)量質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以準(zhǔn)確衡量金融機(jī)構(gòu)報(bào)送SAR的參與度，評(píng)估各機(jī)構(gòu)洗錢風(fēng)險(xiǎn)控制效果。

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（作者單位：中國(guó)人民銀行宿遷市中心支行）

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