政務新媒體政策的文本分析

李灃芮　趙迎紅

【摘? ? 要】政務新媒體是移動互聯網時代黨和政府聯系群眾、服務群眾、凝聚群眾的重要渠道。本文運用Nvivo 12 plus質性分析軟件和政策文本分析法，以2017-2021年間中央公開頒發的政務新媒體政策為研究對象，通過詞語云和三級編碼對所選取的24份政策樣本進行量化分析，得出功能建設、體制機制、內容生產、要素資源和傳播體系建設五個根節點，最后提出政務新媒體政策的制定與應用還需加大要素資源投入、堅持內容創新驅動、注重公民使用管理、建立效果評估機制。

【關鍵詞】Nvivo;政務新媒體;政策研究;政策發展

【基金項目】數字化背景下顧客定制與服務價值共創的理論方法及制度研究 國家自然科學基金（科學部編號：7217041005）項目批準號：72174161。

引言

政務新媒體是指各級行政機關、承擔行政職能的事業單位及其內設機構在微博、微信等第三方平臺上開設的政務賬號或應用程序，以及自行開發創建的移動客戶端等。政務新媒體是“互聯網+”時代下黨和政府密切聯系群眾、團結群眾的重要紐帶，是加快轉變政府職能、創建服務型政府的重要方式，是加強正面宣傳、唱響網上主旋律的重要陣地。近年來，政務新媒體成長十分迅速，在國家社會治理特別是基層社會治理中發揮著越來越重要的橋梁作用。據《第47次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2020年12月31日，我國共有政府門戶網站和部門網站14444個;通過新浪平臺認證的政務機構微博為140837個;各級政府共開設政務頭條號82958個和政務抖音號26098個。另據人民網輿情數據中心公布的《2020年度政務微博影響力報告》，截至2020年底，通過微博平臺認證的政務微博為177437個，其中除政務機構的官博外，還有公務人員微博36600個。由此可見，政務新媒體在今日已然成為一個數量巨大且相對獨立的媒介生態種群。

一、政務新媒體政策研究綜述

政務新媒體政策是指各國政府機構為有效治理和規范自身及其下屬機構的政務新媒體使用與運營行為等，以正式文本方式頒布的系列性法律、法令、條例、辦法、通知、規定、制度、意見、方案等的總稱。[1]在政務新媒體政策研究方面，國外研究主要包括：Hrdinová[2]通過對美國等國家的公開政務新媒體文件進行文本分析提出政務新媒體政策的“八要素論”;Mergel等人[3]形成的“莫格爾”流派在政務新媒體政策的內容層面產生深遠影響;M.Klang & I.Nolin[4]發現瑞典政府的政務新媒體政策制定者更多注重控制層面，而相對忽視公眾參與層面。國內研究主要包括：李佩菊和司馬雙龍[5]針對政務微博的管理制度提出一系列建設性議題;王昉荔[6]指出在政務微信政策方面制度化管理應該注意的事項;高晨翔和黃新榮[7]對我國社交媒體文件歸檔政策的核心要素展開討論。

國內大部分學者集中于政務新媒體方面的研究，主要是針對含義、效果和功能進行探討，以分析政務新媒體的現狀為起點，發現其運營困境，從而提出相關改進策略和發展路徑。然而，很少有學者對于政務新媒體政策的制定本身進行相關分析研究。在研究方法層面，大多使用定性研究方法或結合某地區的典型示范進行分析，以成功案例探尋突破現實困境的方法，但缺乏對政務新媒體政策本身的量化研究。在研究內容層面，主要集中于功能作用、發展現狀和未來路徑選擇上，忽視了頂層設計方面的政策研究對于政務新媒體發展所起到的指導實踐作用。因而，有必要對我國近期的政務新媒體政策文本進行內容分析，剖析我國在政務新媒體政策制定上的傾向問題，從而進一步推進政務新媒體的健康有序發展，充分發揮其對于社會治理的效能，成為守正出新、利企惠民、人民稱心的“指尖上的網上政府”。

二、研究設計

（一）研究方法和研究思路

1.研究方法

政策文件是政府政策行為的反映，可以真實地反映執政者的意圖和目的。在政府頒布的公開政策文件中，政務新媒體的相關政策反映了政府對于政務新媒體的認知情況和治理行為。本文使用的Nvivo 12 plus軟件，是一種以扎根理論為基礎的質性分析軟件，可以有效分析文字、圖片、視頻等多種不同類型數據。本文所運用的“詞語云”和“三級編碼”功能，可以為政務新媒體政策文本分析提供清晰且系統的結果。

2.研究思路

本文以文本分析法為主，選取2017-2021年國務院辦公廳所公開頒布的政務新媒體政策文件為研究樣本，通過Nvivo 12 plus質性分析軟件的詞頻分析功能得出政策關注的重點內容。以詞語云分析出的詞頻結果對所有政策樣本包含的內容文本進行三級編碼，匯總出基于根節點的總參考點數和二級節點的參考點數分布結果。據此分析政務新媒體政策所關注的重點，并針對政務新媒體政策制定上的不足和缺失提出相應解決對策和建議。

（二）政策樣本來源

本文所選取的政務新媒體政策文本均來源于公開的數據資料，主要以“政務新媒體”、“互聯網”、“政務服務”等為關鍵詞，通過中國政府網、北大法寶法律數據庫、中華人民共和國國務院新聞辦公室等來源進行檢索，主要收集國務院辦公廳所頒布的政策文件，剔除部門規章以及非正式決策文件，最終整理出2017-2021年政策文件24份納入研究樣本，其中“政務新媒體”關鍵詞出現頻次較高的主要政務新媒體政策文件有5份（見表1）。

三、研究結果與分析

（一）基于詞語云的詞頻分析

在24份樣本中去除與政務新媒體不相關的部分，形成篩選后的政策文本。通過Nvivo 12 plus導入篩選后的文本，使用“詞頻查詢”功能，設置“文本內容語言為中文”、“同義詞”和“具有最小長度為2”的運行查詢條件，將無效關鍵詞添加至“停用詞列表”，最終生成政務新媒體政策詞語云（見圖1）。圖中詞語字體越大，表示其在政策文件中出現的頻率越高，政府注重程度越高，反之則越低。從詞語云生成的結果可以得出，政務新媒體政策統籌規劃的涵蓋面較廣，其中“政務、“服務”、“移動”、“管理”等關鍵詞出現頻率較高。基于詞語云的詞頻分析結果，初步反映出政務新媒體政策制定的關注重點主要集中于功能、內容、管理、平臺、安全等方面。

（二） 基于三級編碼的文本分析

詞頻分析只能初步統計出政務新媒體政策制定的傾向，因此需要基于扎根理論進一步對文本進行三級編碼，從而分析出政務新媒體政策的目標方向和缺失不足。首先，根據政策內容提取出重要信息，對其進行逐句編碼，形成初級節點;再將初級節點進行歸類，形成二級節點，在此步驟已初步顯現出政策文本的基本關注部分;最后在政策詞頻分析結果之上，將二級節點進行概念化總結，從而產生“要素資源”、“體制機制”、“內容生產”、“功能建設”和“傳播體系建設”五個根節點（編碼結果如表2），得到政府決策者對于政務新媒體政策制定的傾向和重點。參考點數可以代表所編碼項目在政策文本中的重要性程度，節點的參考點數越高意味著其在政策文本中出現的頻度越高、重要性程度越高，反之則越低。

由表2可得，在政務新媒體的政策制定上，“功能建設”節點占比最高，政策更加關注于其“提供政務服務”、“發布政務信息”和“加強政民互動”的功能建設，而較少注重“堅持輿論引導”功能。其次，“體制機制”節點占比接近100，尤其是針對“管理機制”和“政策文件”層面上的參考點數較多。再者，“內容生產”層面占比居于第三，其“內容建設”和“強化宣傳”部分的參考點數多于“內容保護”。最后，“要素資源”和“傳播體系建設”總參考點數分布相同，“要素資源”根節點下“人力資源”占比較多，而在“資金支持”方面占比相對較少。“傳播體系建設”根節點下“平臺建設”所占參考點較多，“公民使用”所占參考點較少。

針對政策文本的編碼結果進行探析發現，第一，明確功能定位是政務新媒體發揮效能的重要前提。政務新媒體需要充分發揮 “兩微一端”平臺優勢，實時公布，精準投送，深化解讀，確保群眾看得到、看得懂。例如，國家衛健委“健康中國”以圖片、短視頻、H5等多重形式為用戶每日推送疫情新增數據，科普通俗易懂的健康知識。除此之外，要暢通政務新媒體互動渠道，堅持提升問答效率和互動質量，聽民聲、聚民意、解民憂、凝民心，走好網上群眾路線。第二，健全體制機制是政務新媒體有序發展的基本保障。政策文本指明，全國政務新媒體工作的主管單位為國務院辦公廳，各地區政務新媒體的主管單位為各級地方人民政府辦公廳（室），各級政務新媒體以主管主辦和屬地管理的原則，接受宣傳、網信部門的相關統籌領導和宏觀管理。通過完善體制機制，規范運維管理，在進一步夯實一體化管理基礎的同時，探尋公眾積極參與的政務服務新模式。第三，生產優質內容是政務新媒體持續創新的根本動力。創新內容建設，需堅持以正面宣傳為主，講好中國故事，傳遞中國精神。在內容為王的時代，政務新媒體需不斷創新內容，提升采編數量質量，以完善相應機制鼓勵投入更多原創作品。例如，“四川觀察”抖音號憑借高用戶互動率、高更新頻度、高熱點關注度得到了4760萬粉絲的喜愛。其中，視頻“武警援助災區、群眾自發送糧”以其生動感人的場景引發網友共情。第四，供給要素資源是政務新媒體推動建設的關鍵力量。打造一支立場堅定、具備較強專業素養的全媒體人才隊伍，選擇政務新媒體發展好的地方和部門，積極嘗試開展試點示范，探尋具有可推廣性的發展路徑。并且充分利用大數據、人工智能、5G、區塊鏈等技術，配套數據挖掘、智能學習，推進數據集約共享，提升工作協調效率。重成績導向，以評促建、以評促管，如安徽省出臺發布的《政務新媒體影響力評價 微信》成為全國首個政務新媒體影響力評估的地方性標準。第五，完善傳播體系建設是政務新媒體形成矩陣體系的有力依托。為推進整體協同、響應迅速的政務新媒體矩陣體系建設，按照前端多樣、后端聯通的要求，實現同源數據、同根服務，便于人民群眾使用。

四、總結建議

從編碼結果可以清晰直觀地看出政務新媒體政策制定上的傾向問題，一是政策分布不均，“功能建設”、“體制機制”分布明顯高于“內容建設”、“要素資源”以及“傳播體系建設”，這在一定程度上會導致政務新媒體矩陣體系構建的失衡。二是各根節點內部出現偏倚，“功能建設”、“體制機制”、“內容建設”、“要素資源”以及“傳播體系建設”五個根節點內部二級節點所占最高和最低節點參考點數差額分別為40、42、28、8、11。以下，對政務新媒體政策的制定和應用提出建議：

（一）加大要素資源投入

在政策制定上應更加注重要素資源部分，以充分供給資金完善平臺優化建設，利用大數據、云計算、區塊鏈等新技術新應用，推進信息融合和數據融合，提升政務服務的智能水平，打造一支業務強、能力精、素質高的全媒體復合型人才隊伍。一是增加資金支持力度，為政務新媒體在平臺、渠道、內容和管理上提供有力保障;二是加大技術支撐，通過點對點的共享方式，以媒體發達地區帶動滯后地區，實現媒體技術的跨地區聯動;三是加快信息融合效率，整合統一的資源數據庫，以形成“24小時在線政府”的數據支撐;四是持續輸送人才活力，為政務新媒體隊伍廣納賢才，也可以與深耕自媒體新媒體的意見領袖通力合作，探尋人才構成新模式。

（二）堅持內容創新驅動

政務新媒體的關鍵作用之一就在于拉近政府和人民群眾之間的距離，因此應增加內容層面的政策制定，持續深化內容供給側結構性改革，積極轉變話語模式，堅持以人民為中心的創作導向，提高親和力和感染力。首先，注意力經濟時代要求政務新媒體也必須借熱點出圈，緊貼人民生活，不斷加強與人民群眾的紐帶聯系。其次，以短視頻、微直播、隨手拍等大眾喜聞樂見的形式創新內容建設，同時增加互動特性，鼓勵人民群眾積極參與到內容生產中來。此外，地方政務新媒體可以同中央媒體展開合作，以中央所具有的技術優勢助力地方特色內容產出。最后，在政策上必須注重內容保護，出臺相應規章制度切實保障國家機密不外泄、公民隱私不外露。

（三）注重公民使用管理

政務新媒體政策的關注點更多停留在媒體產品的接入層面，而較少注重公民使用層面，這也正是部分政務新媒體出現“僵尸號”、“睡眠號”等問題的原因。因此，政策制定的關注點應從接入層面逐步向公民使用層面發生位移，一是專門跟進用戶對于政務新媒體的使用意向，運用大數據和算法跟蹤受眾使用習慣，建立用戶使用畫像，為其推送個性化定制內容，從而增強用戶對于政務新媒體產品的使用黏性。二是通過制定相關規范、優化頁面設置等方式，鼓勵公民使用政務新媒體產品，提升用戶媒介素養，如在首頁投放產品使用說明視頻、引入有效評論互動渠道、開設民眾自主創作頻道等方式，給予用戶便捷性、簡約性和互動性的使用體驗。三是加大對于老年人的數字包容力度，除了在設備層面關注產品的適老化改造，還應出臺老年人使用新產品的相關培訓機制。

（四）建立效果評估模式

已有的政務新媒體政策更多側重于各地區、各部門工作的評估機制，將政務移動應用的平臺建設、運維管理、安全監管等納入評價范圍，并沒有對其傳播者、傳播渠道、傳播內容、功能發揮、服務成效等進行效果評估。因此一方面應建立相應的效果評估模式，運用算法對其內容、服務、渠道的傳播效果進行量化分析，反饋其傳播效果，從而將評估結果運用到未來的政務新媒體建設上，提高其傳播力、引導力、影響力和公信力。另一方面也可以通過建立試點探尋影響政務新媒體傳播效果的因素，樹立典型模式并推廣至全國，結合各地區不同特色進行本土化改造，不斷創新特色化內容與服務，最終形成移動政務平臺百花齊放的局面。

注釋：

[1]Chen Q，Xu X，Cao B，et al.Social media policies as responses for social media affordances：The case of China[J].Government Information Quarterly，2016（2）：313-324.

[2]Bennett L V，Manoharan A P.The use of social media policies by us Municipalities[J].International Journal of Public Administration，2017（4）：317 -328.

[3]Mergel I.Social media in the public sector：A guide to participation，collaboration and transparency in the networked world [M].John Wiley & Sons，2012：114.

[4]Klang M，Nolin J.Disciplining social media：An analysis of social media policies in 26 Swedish municipalities[J/OL].First Monday，2011（8），http：//firstmonday. org/ojs/index. php/ fm/article/view/3490/3027 .

[5]李佩菊，司馬雙龍.政治學視角下構建政務微博回應機制的探討——基于常州政務微博的個案分析[J].常州大學學報（社會科學版），2014（04）：32-36.

[6]王昉荔.政務微博與政務微信應用比較及發展策略[J].福建農林大學學報（哲學社會科學版），2014（06）：49-54.

[7]高晨翔，黃新榮.我國社交媒體文件的歸檔政策研究[J].圖書館學研究，2017（07）：47-55.

（作者：李灃芮，武漢理工大學法學與人文社會學院新聞與傳播專業研究生;趙迎紅，武漢理工大學教授）

責編：周蕾

3923500589234