基層檢察院考評經驗與問題探究

房棟

摘 要：為加強基層院建設，南通市院在設置考評內容、選擇考評方式、運用考評結果方面加以改進，引導基層院全面正確履職。但考評實踐中仍需進一步處理好考評的統一性與差異性、穩定性和動態性、正向激勵和反向效應之間的關系，引導基層院能動履職、固強補弱，為人民群眾提供更多更優質的“檢察產品”。

關鍵詞：基層院考評 考評內容 考評方式 考評結果

基層人民檢察院建設考核評價工作（以下簡稱“基層院考評”）對于引導、規范、激勵基層人民檢察院（以下簡稱“基層院”）建設，督促基層院全面正確履行法律監督職責，具有十分重要的作用。[1]。本文以江蘇省南通市人民檢察院（以下簡稱“南通市院”）開展的基層院考評實踐為研究對象，總結經驗，分析存在的問題，在此基礎上探討改善方案和建議，以期對如何通過基層院考評，找準新時代基層院建設發力點，推動基層檢察工作高質量發展這一問題作出回答。

一、基層院考評實踐經驗

（一）基層院考評概述

基層院考評是加強基層院建設的基礎性制度安排。考評內容上，是對基層院工作進行全面綜合考核[2]，包括檢察業務、檢察隊伍、檢察管理、檢察保障在內的所有檢察工作。考評主體上，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）賦予設區的市人民檢察院（以下簡稱“設區市院”）對所屬基層院進行考評的職能，并將基層院建設作為省級人民檢察院對設區市院評價的重要內容，考評主體一般是設區市檢察機關或省級檢察機關。[3]考評對象上，其側重對單位而非個人的考評。

作為識別基層院工作，并對其進行有針對性指導，推動提升整體檢察工作質效的重要抓手，基層院考評承擔著規范司法行為、提升隊伍素能、促進科學管理的重任。基層院建設的目標經歷了“五好”基層院[4]，到“四化”[5]“八化”[6]，再到“打造對黨忠誠、服務人民、司法公正、紀律嚴明、保障有力的新時代基層檢察院”[7]的發展，基層院考評的具體內容等也隨之不斷變化，但根本目的都在于引導和督促基層院全面正確履行法律監督職責。

（二）南通市基層院考評實踐

江蘇省有13個設區市院。南通市院下轄9個基層院，約占江蘇省基層院總數的1/13，包括1個大型院、6個中型院、2個小型院，每年辦案量約占全市辦案總量的91%。這些基本情況表明，南通市院的實踐對研究基層院考評具有一定代表意義。

1.考評內容設置。在政治評價、業務評價、滿意度評價、檢察貢獻度評價等基本考評框架下，南通市院在設置考評內容時注意突出三個重點，引導落實新時代司法檢察理念。一是重大部署重點考。最高檢張軍檢察長指出，“做好基層檢察工作，關鍵就在‘落實’二字。”[8]設區市院具有“承上啟下”作用，南通市院緊扣服務保障民營經濟健康發展部署，設置服務民營企業專項考評指標;積極落實“少捕慎訴慎押”刑事司法政策，設置審前羈押率、認罪認罰適用率、認罪認罰確定性量刑建議采納率等指標。二是短板弱項重點考。針對“案-件比”等指標在省內相對靠后，提升“案-件比”指標分值。為引導基層院強化法律監督，加大刑事支持抗訴數、抗訴改變數等指標分值。三是專業能力重點考。設置指導性案例、典型案例考評指標，引導基層院樹立案例意識和能力;調高課題、調研成果指標分值，鼓勵基層院結合個案辦理加強檢察理論研究;增設院領導辦案指標，發揮院領導辦案的帶頭、示范、引領作用。

2.考評方式選擇。傳統基層院考評是一種單向評價，具有一定的滯后性、封閉性，可能引發數據造假[9]。在探索優化考評方式中，南通市院注重過程控制。一是建立“兩隨機”制度。“兩隨機”制度指檢察長隨機抽案制度和隨機聽庭制度。前者是由檢察長每月隨機抽查基層院一定比例的同類型案件，對抽查發現的司法不規范等突出問題進行通報，通報結果納入考評。后者是由檢察長組織人大代表、政協委員、資深檢察官隨機聽庭、個案點評[10]，隨機聽庭得分作為“專業素能建設”納入考評。二是建立聯席會議平臺。將各基層院政治部、案件管理部負責人納入考評委員會，每季度至少召開一次聯席會議，主要處理數據異議[11]、通報并公示考評結果。聯席會議為設區市院與基層院、基層院相互之間架起了溝通對話平臺，強化了過程控制，有利于及時發現考評問題，有針對性地固強補弱。

3.考評結果運用。在對考評結果的分析研判和運用中，南通市院堅持問題導向，推動檢察工作高質量發展。一是鼓勵激勵。設立若干“特色院”，對綜合排名不占先，但條線排名領先的基層院予以表彰，鼓勵基層院發展優勢。二是精準指導。南通市檢察機關司法救助數在省內相對靠后，原因之一是司法救助的財政資金審批流程復雜且各地規定不一。針對該問題，南通市院牽頭成立“江海檢愛”慈善救助基金，積極引入社會力量構建多元化司法救助，促進了司法救助工作的開展。針對基層院不愿、不敢、不善監督的問題，南通市院組織資深員額檢察官對抗訴成功案例進行總結，提煉出“指定居所監視居住的刑期折抵”“盜竊罪量刑升格”“剝奪政治權利期間犯新罪”等22個審判監督要點，2021年審判監督工作進入全省前列。三是動態調整。近年來先進基層院相對固定在一些大中型院，根本原因在于辦案規模指標占一定比例。[12]南通市在基層院考評中刪除了審查逮捕數、一審公訴數、二審上訴數等指標，將考評指標進一步區分為達標性指標和競爭性指標。例如，將“案-件比”、確定性量刑建議采納率等作為達標性指標。

二、基層院考評問題探究

南通市基層院改進傳統的考評數量、質量、效果的考評模式，有力提升了全市檢察工作質效，但仍存在值得探究的問題。具體表現為以下三方面關系的處理。

（一）考評的統一性和差異性

拿同一把“尺子”衡量不同基層院的檢察工作，即基層院考評的統一性。統一性有利于促進公平公正，但也帶來考評缺乏彈性、過于僵化的問題。一方面，忽略了個案的差異。每一個具體案件都有其特殊性，將所有指標按統一規則計分，有時難以客觀評價辦案質效。例如，根據《人民檢察院辦理不起訴案件質量標準（試行）》（高檢訴發〔2007〕 63號）第3條第9款，“偵查機關對不起訴決定要求復議或提請復核的”屬于不起訴質量不高。將不起訴決定復議、復核設定為減分指標，只要檢察統一應用系統提取到相關指標數據就予以減分，可能使一些不存在辦案質量問題的案件也被減分[13]。另一方面，忽略了基層院發展的差異。盡管刪除了部分辦案規模指標，但仍未改變一些辦案量“小型院”相對落后的局面。究其原因在于，辦案規模不僅影響偵查監督、審判監督等核心業務指標，還導致典型案例、課題、調研、宣傳等相對較少。“小型院”辦案量很難在基層院考評中領先，一定程度挫傷了這些單位的積極性。

（二）考評的穩定性和動態性

業務考評作為影響檢察權運行的“潛規則”或者“隱形制度”[14]，發揮著制度的指引功能，應保持相對穩定。隨著司法責任制改革、國家監察體制改革、檢察機關內設機構改革，近年來基層院考評內容變動較大。以南通市刑事檢察業務考評為例，考評指標從2016年的28項，精簡為2018年的16項[15]，再調整到2019年的29項、2020年的25項。考評的不穩定性使得基層院更傾向于圍繞指標“抓得分”。例如，臨近年底時，一些業務指標排名靠前的基層院有意識地壓降辦案節奏，將一些監督案件留待來年“開門紅”;一些基層院更重視典型案例發布、公開聽證等易得分、有影響力和美譽度的工作，相對忽視刑事和解、化解矛盾糾紛等難以量化考評的工作。

（三）考評的正向激勵和反向效應

南通市基層院考評已初步形成了業務工作定量考評、綜合工作定性考評相結合的模式。其中，業務考評采取滿分基準法，有助于防止基層院達到一定辦案量后喪失積極性、怠于行使訴訟監督職能等問題，但也引發了一些惡性競爭和攀比效應。例如，一些基層院“人為對偵查活動中的瑕疵進行拆分，將原本用一份糾正違法通知書即可解決的問題分散在多份糾正違法通知書中，以此來實現訴訟監督工作數量增長。”[16]最高檢在《關于進一步改進檢察業務考評工作的意見》中嚴厲批評的“片面追求計分排名，甚至為追求考評成績而弄虛作假”等現象依然不同程度存在。此外，由于綜合工作評價的基礎數據仍依賴于基層院報送、條線部門審核，使得綜合工作考評徘徊在臺賬檢查、篇目計分上，形成了較強的痕跡主義傾向，有的甚至制造“虛痕假痕”，加重了基層負擔，也影響著考評的公信力。

三、基層院考評改進探討

基層院考評需要把握考評標準的統一性與考評對象的差異性，平衡考評指標的穩定性與檢察工作發展變化，最大程度提高考評激勵作用降低反向效應。本文提出以下方案供探討。

（一）設置統一化與差異化相結合的考評框架

針對統一考評“一刀切”問題，可探索建立統一化與差異化相結合的考評框架。建立考評數據公開和異議反饋機制，基層院在規定期限內可提出數據異議，組織召開由資深檢察官組成的聯席會議，對異議案件開展評查，若認定不存在案件質量問題，則不予減分。運用檢察大數據分析辦案量“大型院”“中型院”“小型院”的基本辦案規模，探索設定不同規模基層院“四大檢察”核心業務的合理區間。達到該區間值即可獲得基準分，高于或低于該區間值的相應予以加分或減分。設置一定比例的差異化考評指標，如公益訴訟、專業化辦案團隊建設等，引導基層院圍繞“一院一品”，打造切合自身實際的檢察工作品牌，真正考出實績、考出擔當、考出精氣神。

（二）探索核心指標與動態指標相結合的考評體系

2020年最高檢發布了《檢察機關案件質量主要評價指標》，規定了“四大檢察”共87項業務評價指標。建議從中選取業務評價的核心指標，并在一個時期內保持核心指標的相對穩定。同時使核心指標不超過全部指標的60%，各地可根據重點難點以及短板弱項工作調整核心指標權重，但不得增刪核心指標。對于動態指標，可結合上級部署、重點或專項工作適當調整考評權重或增刪。年度考評完成后，基層院可通過對核心指標的分析，有針對性地固強補弱，積極發揮考評指引作用。

（三）完善定量考評與定性考評相結合的考評方法

業務考評應適當引入定性評價，堅決遏止數據注水問題。賦予“十大業務”部門一定定性考評權重，將條線部門常態化開展的案件專項評查結果納入考評，對檢察官積極促進刑事和解、化解矛盾糾紛的捕后輕緩刑、不批捕不起訴等適當予以加分，著力轉變“程序主義”“機械司法”的消極司法觀念。加強數據核查力度，發現人為拆分案件致使數據失實的，根據情節輕重酌情予以減分。此外，綜合工作考評可探索量化評價。如在隊伍建設方面可設置檢察官與檢察官助理、書記員比例指標，推動基層院把人員配置到辦案一線;設置專業化辦案團隊聲譽指標，對系統內外稱贊、在業內有較高聲譽的“明星辦案團隊”予以加分，積極打造專業化團隊。

*本文系江蘇省人民檢察院2020年度檢察理論研究課題“基層檢察院建設綜合評估探究——以N市的實踐和探索為基礎的分析”（SJ202033）的部分成果。

[1] 參見徐盈雁：《增強考核機制科學統一性 推進基層檢察院“四化”建設——高檢院政治部有關負責人就〈基層人民檢察院建設考核辦法（試行）〉答記者問》，《檢察日報》2010年4月2日。

[2] 參見《最高人民檢察院關于印發〈基層人民檢察院建設考核辦法（試行）〉的通知》，2010年3月26日發布。

[3] 參見《最高人民檢察院關于印發〈2009—2012年基層人民檢察院建設規劃〉的通知》，高檢發〔2009〕9號。

[4] 參見《關于印發〈最高人民檢察院關于加強基層檢察院建設的意見〉的通知》（已廢止），高檢發〔1998〕32號，建設一個好的領導班子，培養一支好的隊伍，建立一套好的機制，創造好的工作業績，樹立一個好的形象;《人民檢察院基層建設綱要》（已廢止），高檢發〔2002〕3號，領導班子好、隊伍素質好、管理機制好、檢察業績好、社會形象好。

[5] 同前注[2][3]。“四化”指執法規范化、隊伍專業化、管理科學化和保障現代化。

[6] 參見最高人民檢察院發布的《2014—2018年基層人民檢察院建設規劃》，2013年12月10日發布。其將“四化”豐富為“八化”，即執法規范化標準化、隊伍專業化職業化、管理科學化信息化、保障現代化實用化。

[7] 戴佳：《最高檢印發〈關于加強新時代基層檢察院建設的意見〉》，《檢察日報》2020年12月29日。

[8] 邱春艷：《全國基層檢察院建設工作會議暨第七屆全國先進基層檢察院表彰大會召開 會議要求 順應時代之變 突出“六個抓實” 推動基層檢察工作高質量發展》，《檢察日報》2020年10月15日。

[9] 參見陶楊、赫欣：《激勵抑或誤導：J省F縣人民檢察院績效考核機制調查》，《理論界》2016年第1期;葛長勇、高琪：《檢察業務績效考核體系的構建與完善》，《西部法學評論》2011年第6期。

[10] 參見周楠、戴樂樂：《江蘇啟東：不打招呼推門聽庭成常態》，《檢察日報》2021年8月22日。

[11] 目前，聯席會議僅處理業務數據未抓取或抓取錯誤等形式上的考評數據異議，對數據背后的案件是否存在質量問題不進行實質性審查或判斷。

[12] 參見《如東縣人民檢察院工作報告（2019）》，南通市如東縣人民檢察院網http：//ntrd.jsjc.gov.cn/jianwu/baogao/202001/t20200122_965713.shtml，最后訪問日期：2020年8月25日;《通州區人民檢察院工作報告（2019）》，南通市通州區人民檢察院網http：//nttz.jsjc.gov.cn/jianwu/baogao/202003/t20200318_990399.shtml，最后訪問日期：2020年8月25日。以刑事檢察為例，2019年，辦案量中等的如東縣院審查逮捕268人，審查起訴941人;辦案量較大的通州區院批捕328件457人，起訴867件1148人。

[13] 實踐中出現一個案例：某基層院在審查田某某掩飾、隱瞞犯罪所得案時，發現該案與羅某某等人非法采礦案成立上下游交易，但后者未達入罪標準，在上游犯罪不成立的前提下，田某某自然不構成下游的掩飾、隱瞞犯罪所得罪，該院因而作出不起訴決定，但公安機關堅持提起復議復核。該案不存在辦案質量問題，仍予以減分處理。

[14] 陳瑞華：《刑事訴訟的中國模式》，法律出版社2007年版，第296頁。

[15] 2018年因“兩反”轉隸，南通市將不起訴數、不起訴率，普通刑事犯罪不起訴數、不起訴率，職務犯罪不起訴數、不起訴率6個指標整合成“依程序確認為辦案質量問題的捕后作不訴處理人數”1個指標;將二審抗訴、再審抗訴下提出抗訴數、改判數、發回重審數、維持原判數共8個指標整合成刑事抗訴法院采納數1個指標。

[16] 印波、秦文怡：《刑事檢察業務指標考評的機制、問題與對策——以W市檢察院為例》，《南都學壇》2020年第6期。

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