公益訴訟刑民行責任一體化的理論構想與完善路徑

吳軍 滕艷軍 胡玉婷

摘 要： 法益的異質性是刑民行責任并用的基本前提，然而，公益訴訟中刑民行責任組合并用卻常指向公共利益中的同質性法益，出現損害責任實體認定與程序銜接上的公私交融，由此引發傳統刑民行銜接理論在公益訴訟案件中的適用困境。因此，尋求一種新的責任認定與程序追究上的共識與標準，便成為公益訴訟案件刑民行責任一體化的現實需求。公益的“恢復性”基準與兼顧司法效率的基本原則，構成公益訴訟刑民行責任一體化理論前提。公益訴訟案件的類型化分析和公益訴訟的專門立法成為公益訴訟刑民行責任一體化追究機制必然選擇。

關鍵詞：公益訴訟 刑民行責任 恢復性司法

一、問題的提出

在“法律融合”的背景之下，不同法領域將對同一行為做出調整與規劃，[1]勢必引發復雜的責任認定與程序銜接問題。公益訴訟所保護的公共利益既可能適用公法規范，也可能適用私法規范，引發了損害責任實體認定與程序銜接上的公私交融。由于現行立法對公益訴訟的刑民行責任交叉問題供給不足，導致實踐層面形式多樣。具體而言：一是在公益訴訟成為“刑民行”責任并用的制度場域之下，實踐中產生了“民刑并用”“行刑并用”等客觀表象。但公共法益的多重責任又帶來看似“一事多罰”“責任重疊”的樣態。二是在恢復性司法理念之下，公益訴訟制度系統本身，及其與刑事判決中的“恢復性責任”之間均構成責任追究程序上的競合，產生“先刑后民”“刑附民”等多種程序性形態以及“刑兼行”等實體性形態。

由此引發的問題包括但不限于：第一，為何司法實踐中“刑民行”單獨追責存在責任適用不當的同時，公益訴訟中刑民行責任組合并用又帶來了“一事多罰”“責任重疊”的指責？第二，一般的刑民行責任交叉案件僅涉及傳統程序法上的獨立追責程序，而公益訴訟則糅合了“刑民行責任”排列組合任意一種形式，在實質上形成了各類追責程序的任意組合和適用形態，公益訴訟當如何協調刑民行責任交叉案件的責任銜接與程序適用問題？第一個問題涉及如何通過“刑民行責任一體化”視角對公益訴訟刑民行責任的轉化與融合予以妥善的實體性安排，第二個問題涉及如何借助“實體與程序一體化”視角對不同類型公益訴訟中的刑民行責任銜接進行妥當的程序性安排。

綜上，公益訴訟中刑民行責任在實體法和程序法上的任意性，不僅會引發實踐層面的操作亂象，還將極大的損害公益訴訟本身的權威性、規范性和穩定性。

二、理論檢視：傳統刑民行銜接理論的適用困境

（一）刑民行銜接理論的基本概述

對于刑民行交叉案件法律責任銜接問題的研究，學界一般從實體與程序兩個方面進行探討。

1.刑民交叉領域。從實體維度看，學界首先探討了法秩序統一性原理對民刑責任認定的統攝性意義。法秩序統一是指法律部門之間的內部協調和統一，即對某類法律現象在價值判斷和公理上的一致性。[2]裁判的統一是客觀事實的最大限度統一而非客觀事實和法律評價的完全一致。在違法性判斷方面，許多學者認為刑法中行為類型的違法性判斷與其他部門法并不一致，刑法上的違法性判斷并不依賴前置法。[3]也有學者認為，違法性判斷應持相對主義觀點，即前置法允許的行為，必然不具有刑事違法性;而前置法禁止的行為，則未必具有刑事違法性;對前置法認為并無保護必要的利益，不能認定侵害行為具有刑事違法性。[4]在責任轉化方面，有學者從刑民責任產生的基礎、依據、方式和主體等方面出發，基于責任劃分與部門關系的獨立性，否認了刑民責任轉化的可能性。[5]也有學者則從概念描述上入手，其認為當下學者對“刑民交叉”的指稱不甚相同，也未能將個人感知的事物的共同性進行理論概括，未能在刑民交叉案件中抽象出理性的認知，因而刑民交叉不具有特定的機能與作用，從而在刑法學角度否定了刑民交叉概念的必要性。[6]

2.刑行交叉領域。傳統刑行交叉案件同樣存在著實體認定與程序銜接方面的問題。一般來說，刑行銜接中最大實體性問題就是“以罰代刑”，即構成了對刑事犯罪的漏罪性處理。[7]刑行銜接程序性問題包括案件移送、執法狀態、行政強制措施的效力等等。總體而言，刑行交叉案件實體與程序銜接的優化路徑，主要在于通過規范層面的明晰與制度層面的機制建構予以回應。

3.民行交叉領域。傳統民行交叉案件主要分為以行政爭議、民事爭議為主以及行政裁決案件。[8]而在民行交叉案件中同時存在著公益與私益的均衡，存在著司法權與行政權銜接與平衡。在民行交叉案件處理方式選擇問題上，理論界存在著獨立說、先行后民說、先民后行說等理論。[9]

（二）刑民行銜接理論在公益訴訟案件中的適用困境

公益訴訟是不同于傳統刑民行責任交叉案件的案件類型，由此引發傳統理論在相關案件中適用困境。

1.公共利益的損害責任疏離于傳統刑民行責任。傳統刑民行交叉案件理論研究大多聚焦于民商事領域，僅涉及民事私益責任和刑事公法責任，而公共利益損害則涵蓋民事私益責任、民事公益責任與刑事公法責任，并且各實體責任有著與之對應的訴訟機制。同時，對于同質性法益損害所引發的責任認定，能否進行責任轉化、如何進行責任轉化、責任轉化的標準等問題，建立在不同法益基礎上的刑民行責任銜接理論不能準確回答。

2公益訴訟刑民行交叉的程序性主要問題由“銜接”轉為“選擇”，呈現出比傳統案件呈現更為復雜的面向。傳統刑民行交叉案件問題關注點主要在于防止“責任抵扣”“責任替代”以及程序銜接問題，而公益訴訟刑民行交叉案件雖存在著程序銜接問題，但其核心要點是在以制度化和體系化為目標的程序選擇問題上，即明確不同案件類型公益訴訟的程序選擇。只有在明確不同類型案件的最優化選擇之后，才能進一步探討在同類體系的程序銜接問題。而公益訴訟的程序基礎并非刑民行訴訟的簡單復制與排列組合，使其無法有效借鑒傳統刑民行交叉案件的程序銜接理論。

3.實體與程序的分離式探討滋生出刑民行交叉案件的追責難題。從實體性認定方面來看，私權保障的優先性是傳統刑民行責任交叉案件處理的基本原則。從程序性認定方面來看，基于國家主義刑法觀，我國在訴訟程序的追究上卻明確刑事訴訟優先的體制，由此引發基于實體角度的研究結論與基于程序角度的研究結論不兼容的問題。尤其是當公益訴訟各項程序所保護的法益均指向為同質性法益之時，傳統刑民行交叉案件的分離式體制，以及理論界關于實體與程序的分離式研究，顯然未能實現刑民行責任的妥善和協調。

三、理論構想：公益訴訟刑民行責任一體化的基本原理

傳統刑民行責任銜接理論在公益訴訟中適用困境引發新的理論需求。那么，根據法秩序統一原理，一是實體法層面的公共利益損害刑民行責任辨識的主要任務是在刑民行功能區分的基礎上厘清刑民行責任的界線，并由此形成公益訴訟刑民行交叉案件獨特的責任判斷標準。二是程序法層面堅持“實體與程序相統一”原則，從整體法秩序視角出發，提出公益訴訟刑民行責任程序追究上的一體化標準。

（一）實體判斷的一體化：公共利益的“恢復性”基準

公益訴訟刑民行責任的一體化是指在公益訴訟案件中，侵害國家利益或公共利益的主體所承擔的刑民行責任能夠達成一種責罰相當的衡平狀態。法律責任是保障法律實施的重要機制。[10]民事、行政和刑事三種責任均屬于法律責任的下位概念，在本質上它們是保障不同法律關系穩定性的兜底性措施。但由于調整法律關系復雜性，刑民行責任之間難免產生界線模糊，責任交叉情況。[11]

民事責任側重對民事主體權利恢復、賠償等;行政責任側重保障政府權力合理運行;刑事責任則呈現懲罰犯罪人的色彩。刑民行責任雖存在著功能上差異，但其對受害人權利救濟和恢復是三者的共通之處。因此，公益訴訟刑民行責任一體化的標準似乎可以在“恢復性司法”的理念下達至融通。[12]恢復性司法的重要意義：一是對危害結果的對價性賠償，二是恢復被害人相關形態，三是減少沖突規模有效支持犯罪者回歸。從這個意義上來看，恢復性司法提供一條減少法治成本，提升司法效率新路徑。[13]一般而言，公益訴訟重要目的是對公共利益損害一種恢復和救濟，尤其以恢復公共利益為要旨，因此與恢復性司法的基本理念不謀而合。因此，一是公益訴訟刑民行責任交叉案件的實體責任分配的規則應當以公共利益的“恢復”狀態為判斷基準;二是公益訴訟案件中刑民行責任的轉換應以有利于公共利益的恢復為法理基礎。

（二）程序追究的一體化：“恢復”基準兼顧司法效率

公益訴訟程序追究一體化標準應建立在以實體責任一體化判斷為基準前提下，兼顧節約司法資源和提升司法效率。具體而言：

1.從整體性的法秩序視角看，行政公益訴訟是公益訴訟的核心要素。行政機關處于維護公共利益的公權力首端。無論預防性或是懲罰性行政行為，均相較公益訴訟而言具有更大的優勢，更能在公共利益尚未受損或尚未不可逆情況下實現有效預防和保護。因此，從公共利益“恢復”為前提的基準上，強化對行政機關執法有效性的監督方是公益恢復最有效的方式。

2.在生態環境類的公益訴訟案件當中，生態環境損害賠償訴訟的優先性是以公共利益恢復性為基準兼顧司法效率價值的重要體現。生態環境損害賠償的求償主體是生態環境管理的第一責任人，具有保護生態環境的首要責任和義務。從公共利益“恢復性”基準來看，直接由生態環境管理主體對違法行為人進行求償或采取其它恢復性、預防性措施是最為有效的方式。從司法效率角度來看，生態環境損害賠償雖與其他類責任分離會導致責任追究程序上的分離，但只要在實體責任認定上融入恢復性司法基本理念，便能在不同程序下達成法秩序上的統一。

3.在公益訴訟刑民行責任追究程序先后順序的選擇上，恢復性基準與司法效率依舊是判斷程序先后的標尺。一般而言，行政權力或公益組織能力的主客觀不足，公共利益仍持續發生損害情況下，檢察公益訴訟可以一種最終救濟手段的方式保障公益。而刑民交叉案件中，刑事附帶民事公益訴訟則是最為便捷且有效率的方式。但當刑民行責任三者同時出現時，便應在行政公益訴訟優先性的原則下，考量公共利益恢復的時效性和迫切性，進而對刑民行責任追究程序予以選擇性適用。當然，基于公益恢復的迫切程度，也可以構建適度突破行政公益訴訟優先性原則的例外性規則。

四、完善建議：公益訴訟刑民行責任追究機制的建構思路

構建公益訴訟刑民行責任轉化機制即使刑事責任從傳統的“懲罰犯罪+保障人權”功能，增添“被害恢復”這一時代訴求，也可以在風險社會時代尋得犯罪化與非犯罪化的平衡，因此有擴大適用之必要。本部分擬在實體判斷和程序判斷的統攝下，綜合私益、民事公益、行政公益等訴訟程序、生態環境損害賠償訴訟程序以及刑事公訴程序，探討公益訴訟刑民行責任一體化追究程序路徑。

（一）公益訴訟刑民行責任交叉案件的類型化分析

不同公益類型所形成案件具有不同實體性判斷。環境公益訴訟類案件所保護對象是生態環境本身，但因涉及行為人違法行為或涉及行政機關怠于履職行為而出現民刑交叉、民行交叉以及刑民行交叉等情況。一般來說，恢復性標準是環境公益訴訟類案件實體責任認定主要標準，甚至于在刑事判決中都可能附帶生態修復類的責任。那么，環境公益訴訟類案件就可能出現環境刑事訴訟、生態環境損害賠償訴訟、環境民事公益訴訟與環境民事私益訴訟等各類程序的選擇和整合問題。按照前文所述程序一體化的立場，環境公益訴訟案件中，督促行政機關履職的行政公益訴訟具有絕對優先性，生態環境損害賠償訴訟應優先于環境民事公益訴訟，刑事附帶民事公益訴訟優于刑民分離，而在公益訴訟案件進行過程中選擇其他訴訟類型更符合恢復性基準和司法效率原則的，則應當適用其他類型的訴訟程序。可見，不同公益訴訟案件類型指向公益對象是不同的。而構建公益訴訟刑民行責任一體化追究機制最為重要的前提，就是以損害修復為主和司法效率為輔的基本原則，對不同公益訴訟案件進行類型化分析，以求在實證基礎上進一步探究公益訴訟刑民行責任追究機制的建構路徑。

（二）出臺公益訴訟專門立法

公益訴訟是國家治理體系和治理能力現代化的制度需求。但目前以私益保護為核心的民事訴訟法和行政訴訟法難以在公益保護的話語體系下得到準確的理解和恰當的適用，使得公益訴訟雖已成型，但遠未定型，有很多機制尚待建立，許多關系需要理順。[14]隨著公益訴訟使命越來越重要，如何在立法論層面緩解公益訴訟的合法性危機尤為重要，同時也是公益訴訟刑民行責任一體化追究機制在規范層面完善的重要路徑。但在立法策略層面，有學者認為將各個單行法中關于公益訴訟范圍的條款集中予以規定更為符合立法的基本規律，同時又要著眼于打破不適應公益訴訟的緣由訴訟法框架，構建一個新的制度框架。[15]有學者認為應采取專門立法模式，公益訴訟法的體系結構宜采取“總分總”模式，并運用“提取公因式”的立法技術。[16]筆者認為，公益訴訟助推國家治理能力現代化之功能已被實踐所證明，而法律制度的供給不足已構成掣肘其能力發揮的重要因素，公益訴訟刑民行責任追究機制無論是實體面向還是程序面向均不同于傳統的刑民行訴訟類型，而對公益訴訟專門性立法能夠有效破解這一基本矛盾。

*本文系最高人民檢察院2021年度應用理論研究課題“檢察公益訴訟刑民行責任一體化研究”階段性研究成果。

[1] 參見簡愛：《從“分野”到“融合”：刑事違法判斷的相對獨立性》，《中外法學》2019年第2期。

[2] 參見王駿：《違法性判斷必須一元嗎？——以刑民實體關系為視角》，《法學家》2013年第5期。

[3] 參見陳少青：《法秩序的統一性與違法判斷的相對性》，《法學家》2016年第3期。

[4] 參見王昭武：《法秩序統一性視野下違法判斷的相對性》，《中外法學》2015年第1期。

[5] 參見楊忠民：《刑事責任與民事責任不可轉換——對一項司法解釋的質疑》，《法學研究》2002年第4期。

[6] 參見張明楷：《刑法學中的概念使用與創制》，《法商研究》2021年第1期。

[7] 參見練育強：《行刑銜接中的行政執法邊界研究》，《中國法學》2016年第2期。

[8] 參見江偉、范躍如：《民事行政爭議關聯案件訴訟程序研究》，《中國法學》2005年第3期。

[9] 參見李佳：《民行交叉案件訴訟處理機制研究》，湘潭大學2001年博士論文，第73-77頁。

[10] 參見張文顯：《法律責任論綱》，《吉林大學社會科學學報》1991年第1期。

[11] 參見張旭：《民事責任、行政責任和刑事責任——三者關系的梳理與探究》，《吉林大學社會科學學報》2012年第2期。

[12] 參見杜宇：《司法觀的“交戰”：傳統刑事司法VS恢復性司法》，《中外法學》2009年第2期。

[13] 參見湯維建：《檢察機關提起公益訴訟進入制度塑造的“深水區”》，《人民檢察》2018年第19期。

[14] 參見劉藝：《論國家治理體系下的檢察公益訴訟》，《中國法學》2020年第2期。

[15] 參見田凱：《檢察公益訴訟立法破立并舉》，《檢察日報》2020年11月5日。

[16] 參見王煒、張源：《公益訴訟專門立法模式選擇》，《檢察日報》2021年4月7日。

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