行政檢察監督服務優化營商環境的實務分析

胡儀君 王琴

摘 要： 司法環境是營商環境建設的重要保障。針對檢察履職中發現的行政審判、行政執法存在的法律適用標準不統一、服務能力待拓展、執法信息銜接漏洞等問題，應充分發揮行政檢察服務優化營商環境的職能作用，加強統一協調、凝聚思想共識，提升服務的專、精、準度，織牢信息保護網，堅持問題導向、創新工作方式，圍繞強化監督，優化服務，形成優化營商環境的合力，為經濟平穩健康發展提供強有力的司法保障。

關鍵詞：行政檢察 營商環境 檢察監督 司法保障

一、行政檢察監督服務營商環境的司法實踐

檢察機關貫徹新發展理念，把服務保障民營企業發展作為服務經濟社會高質量發展的重要切入點，在探索形成“以行政訴訟監督為基石、以行政爭議實質性化解為牛鼻子、以行政非訴執行監督為延伸”的行政檢察工作新格局進程中，力爭以更優的檢察辦案為經濟平穩健康發展提供強有力的檢察保障。以筆者所在的湖北省武漢市青山區人民檢察院（以下簡稱“該院”）為例，2019年以來，辦結行政監督案件61件，成功化解“老大難”行政爭議案件7件。

（一）聚焦優化營商環境的重點領域，強化監督辦案

該院于2020年4月成立了“司法為民‘八件實事’專項”工作領導小組，聚焦營商環境重點領域。為助力根治拖欠農民工工資問題，在辦理行政檢察監督案中，辦案人員準確區分企業因疫情資金周轉困難導致的拖欠工資與惡意欠薪，引導企業與農民工達成和解協議，有效破解行政非訴執行監督案“程序空轉”難題，推動企業合法經營。建立行政檢察監督與公益訴訟聯動機制，主動換位思考，深入調查核實企業違法經營的特殊歷史原因、立法變遷等因素，杜絕監督一刀切。例如對轄區內26家無證無照食品個體經營戶，通過訴前檢察建議促整改，社會治理檢察建議促規范，以引導企業走守法合規經營之道，引導建立規范有序市場秩序，為當地著力打造疫后夜市經濟、特色小吃一條街提供了法律服務。

（二）聚焦市場主體所需所盼，強化檢察辦案服務機制

建立快速辦案通道和風險研判機制，對涉市場主體案件，統一標注快速辦理，“一案一研判”重點監督。同時深耕涉市場主體案件的行政爭議實質性化解工作，加強與調解組織的銜接聯動，完善糾紛化解機制，降低企業司法救濟成本，建立起與區人力資源局、區市場監督管理局、區規劃局等部門的常態化解聯動機制。貫徹落實案件“應聽盡聽”政策，將聽證會與檢察長普法相銜接，積極宣傳檢察機關營造優質法治營商環境的法律政策，實現辦案“三個效果”的有機統一。如該院在辦理湖北省武漢市某家具公司拖欠農民工工資行政非訴執行檢察監督案中，采取“公開聽證+檢察長普法送法”，為企業和當事人搭建和解平臺。[1]

（三）聚焦營商法治保障體系之間的協調和銜接，強化治理體系和法治能力提升

堅持依法監督與促進社會治理并重，延伸司法服務職能，該院先后制定實施了《服務和保障創新驅動發展專項法律監督工作方案》《充分發揮檢察職能助力打造一流營商環境專項檢察活動實施方案》，深挖案件背后風險，堵住企業、行政執法漏洞。回應轄區內多家行政機關的執法需求，針對轄區行政機關長期以來加處罰款適用標準和流程不統一的執法亂象，制發糾正違法檢察建議8份，類案檢察建議1份;針對為解決轄區內企業違法占地，土地資源領域“執行難”的問題，檢察機關牽頭開展多家行政部門和區法院的調研、座談、匯報，找準癥結、把脈定向，保護民營企業對公權力的信賴而產生的正當利益，讓企業在法律監督中感受到了司法的力度和溫度。從個案監督穿透至類案監督，為解決土地執法查處不規范、行政非訴執行工作銜接不暢、缺乏有效監督等問題，促進搭建行政執法、行政審判和行政檢察在土地執法查處領域的協作配合，發出類案檢察建議6份，為土地執法領域有效銜接提供了可操作方案，規范了行政執法，營造良好的營商法治環境。

二、行政檢察監督優化法治營商環境面臨的問題

在依法履行行政檢察監督職責時，行政檢察監督工作需要強化問題意識導向。司法實踐中，通過對優化營商環境的重大問題、重要案件進行分析、研究，在履職中發現行政審判、行政執法中存在以下問題需要重視并予以解決。

（一）法律適用標準不統一

在辦理涉市場主體監督案件中發現司法與執法中存在法律適用不一致、錯誤情形，侵犯市場主體的權利，不利于厚植法治營商環境等問題。

1.新舊法銜接適用存在錯誤。辦理多起涉市場主體案件中，存在行政機關的執法文書套用以前舊模板未及時依法更新相應條款，錯誤告知行政處罰行政相對人訴訟起訴期限，起訴期限是行政相對人不服行政行為提起訴訟的期間，是其維護自己權益的重要期限利益，錯誤告知期限嚴重損害了市場主體訴訟權益。

2.上下位法存在沖突時，錯誤引用下位法規定。如行政機關辦理涉企行政非訴執行案件時，將有行政強制執行權不用申請法院強制執行的，而錯誤向法院申請強制執行行政處罰，法院準予裁定的執行主體不統一，有裁定由申請強制執行的行政機關組織執行，有當地政府執行的還有由法院執行庭執行的，實踐中往往應因執法程序和執法主體不確定和相互推諉，導致企業違規用地，違章建筑長期存在，成為影響企業擴大生產經營、上市經營的不穩定因素，不利于企業長遠的發展規劃。如筆者曾辦理的2起環保建材有限公司因招商引資進駐、用地歷史遺留問題一直未得到解決，成為制約企業進一步擴大經營發展瓶頸問題。

3.特別法與一般法規定適用錯誤。例如筆者曾辦理的一件涉企行政監督案中，行政機關沒有優先適用特別法《土地管理法》所規定的15天的起訴期限，而錯誤適用了一般法行政訴訟法中6個月的起訴期限，導致錯過向法院申請強制執行期限。

（二）服務能力待拓展

1.服務職能存在短板。存在因政策變遷、法律更替，導致部分企業被動違法經營、占地等問題，特別是環保、土地使用權糾紛等領域。解決此類歷史遺留社會問題，應克服檢察機關監督職能局限性，在如何推動政策穩定性，促進公平競爭下功夫，進一步研究和提升服務的能力。

2.服務針對性還不強。實踐中大部分基層檢察院的民事檢察、行政檢察、公益訴訟是同一個部門，三大工作辦案人員混同，行政檢察監督辦案力量有限。辦理行政檢察監督案件，更多聚焦法院審判活動、執行活動是否違法、穿透至行政機關在作出涉案行政行為時是否存在違法情形，目前最高檢部署的行政爭議實質性化解工作，尚是圍繞訴訟案件開展，探索“潛在之訴”和“遺漏之訴”，對于專門延伸涉市場主體案件的服務還存在不夠深、不夠專的現象。

3.服務力度不夠深入。在辦案中發現有的行政機關存在選擇性執法，有損市場秩序的公平競爭。對某些企業存在違規違法行為應受到相應的行政處罰的，行政機關選擇一些能整改到位的企業予以執法，對不能整改到位的不作處罰，存在怠于履職，或是存在應申請法院強制執行而未申請，在損害行政執法權威同時，無形中是對其他守法經營的企業的不公平對待。

（三）信息共享待深化

1.在不同行政機關配合上看，因為信息不暢導致行政機關之間存在執法銜接漏洞。比如在筆者辦理的企業被一行政機關作出行政處罰后，在沒有履行罰款義務的情形下在市場監督管理局辦理了企業注銷手續，后因作出行政處罰的行政機關并未及時掌握查實該企業存續狀態，繼續向該企業送達催告履行等執法文書，并以該企業為被執行人申請法院強制執行，法院往往會以企業被注銷不具備被執行人主體資格不予準許，導致了罰而不能執的后果。

2.從行政機關與司法機關聯動上看，目前司法機關之間、司法機關與行政機關尚未建立辦案系統平臺、缺乏溝通與協作機制，檢察機關了解、掌握法院審判、行政執法信息不及時、不全面，對侵犯市場主體的財產權利、人身權利等類型的違法情形難以進行監督，容易出現檢察監督盲區。

3.從檢察機關內部職能上看，行政檢察工作與民事、公益訴訟同在一個部門，與其他內設部門之間的溝通聯系弱化，尚未建立溝通機制，無法高效獲取其他部門辦案中可能存在因行政機關執法不規范、違法導致侵犯涉市場主體權益情形。因此，在擴展行政監督線索，充分履職上離不開內設其他部門的配合和支持，如何做好這些部門之間的分工和協作工作有待進一步研究和提升。

三、行政檢察監督服務優化營商環境的對策建議

優化營商環境是一項長期的系統工程，需要多方面力量的共同努力，主動作為，全力營造安商、穩商、惠商、暖商的環境提供最強法治保障。

（一）加強統一協調，凝聚思想共識“同心圓”

1.統一涉營商環境政策及法律制度適用，建立向黨委人大報告行政領域監督工作機制，為政府立法相關部門及時做好政策落實措施、爭議盲點等法律問題的解讀工作提供司法實踐數據和法治智慧，確保相關法律政策制度在立法、司法、執法等各層面的統一落實。檢察機關在辦理行政監督案件中，發現地方性法規同行政法規相抵觸的，或者認為規章以及國務院各部門、省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府發布的其他具有普遍約束力的行政決定、命令同法律、行政法規相抵觸的，可以依據《人民檢察院行政訴訟監督規則》相關規定層報上級檢察院。

2.健全涉市場主體錯案糾正機制，按照“一個案件勝過一打文件”的要求，檢察機關要加強對涉市場主體司法審判機關、行政執法的法律監督，充分發揮行政檢察監督中“一手托兩家”的職能作用，以涉市場主體非訴執行案件為監督重點，聚焦關系企業發展用地問題的合法性，通過建立磋商機制，統一明確對糾正企業違法用地執法主體，以監督促整改，以規范促發展。同時，穿透至行政機關執法中暴露出的違法違規問題，聚焦因法律適用不統、適用錯誤或執法不嚴、執法不公導致侵害市場主體及從業人員合法權益，破壞公平競爭等類型案件，及時分析研判，厘清原因，指出問題，精準地篩選出具有典型意義、在司法理念方面有糾偏、創新、進步、引領性的案件，推動行政與司法的良性互動，促進法律正確統一適用，健全涉市場主體錯案甄別糾正的常態化機制。

3.堅持個案監督穿透至類案監督，把辦好每一個具體案件與建設營商環境有機結合起來，堅決糾正行政機關執法中損害市場主體合法權益行為。同時啟動類案監督，在做實行政檢察工作要求下，以開展專項監督為切入口，加強對危害營商環境司法行政行為的監督，擴展案件來源線索，摸排同類行政執法違法情形，借助行政社會治理檢察建議、改進工作類案檢察建議，促成最大限度的執法標準統一，在法治軌道內為市場主體營造良好的法治環境。

（二）充分發揮職能，夯實司法服務新優勢

應堅持問題導向，創新工作方式，圍繞強化監督，優化服務，形成優化營商環境的司法合力。

1.延伸維護市場秩序的社會治理觸角。在落實企業平等保護制度，持續落實高檢服務保障民營經濟11條檢察政策和省檢院服務保障非公經濟10條措施基礎上，嚴格把控民營經濟守法合規經營底線。結合行政檢察監督案件深入挖掘市場準入、統一監管、公平競爭中存在隱性壁壘、政策差異，剖析原因，提出加強監管、完善治理類檢察建議。對因政務失信、法律變更、公共利益導致企業的被動違法、利益受損的情形，在法律框架內依法妥善處理歷史遺留問題，降低對企業利益的損害，最大程度維持企業的經營。通過專項匯報、檢察建議等方式，助力誠信政府建設，提高政策的穩定性和持續性，增強市場主體對政策可預見性和信任度。

2.提升服務的專、精、準度。依托行政檢察監督、行政糾紛實質性化解工作拓寬溝通平臺，向內部挖掘“人”力，向外部發掘服務力，形成內外配合的良性雙循環，對內要充分利用“民事、行政、公益訴訟”三大檢察業務多種專業化人才以及多業務觸角對外的優勢，充分借力培育行政辦案力量，對外擴展多種渠道和途徑吸納傾聽企業的各種意見。落實領導干部定點聯系企業制度，了解企業的司法需求，杜絕“隔靴搔癢”。加強與工商聯、商會的溝通，聽取專業的意見建議，提升服務優化營商環境的專業度、針對性。

3.推動營造親清新型政商關系。構建親清新型政商關系中要求要積極主動為優化營商環境服務，行政機關自覺與企業保持既“親”又“清”的良好政商關系。比如2021年7月15日實施的《行政處罰法》第33條規定了“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予處罰”。對企業符合上述上述三個“初次違法”“危害后果”“及時改正”要件的，應該適用“首違不罰”的規定，這是對企業違法容錯改正的機會。另一方面，行政機關在執法中要把握好裁量空間，杜絕借助免罰制度鉆政策空子借機放水，避免因為選擇性執法導致法律的初衷落實不到位，又損害了公平競爭秩序。因此，行政機關應當嚴格執法、公正司法，檢察機關要聚焦執法不公、不嚴、怠于履職的現象以及司法不公及背后的腐敗問題，充分履行監督職責，完善司法與監委的移送銜接協調機制，依法懲治公職人員嚴重破壞市場主體生產經營活動，助力構建公平、有序的法治營商環境。

（三）織牢信息保護網，打造營商環境新名片

全面獲取司法審判、行政執行信息，加強部門之間的信息共享是檢察機關及時全面保障優化營商環境，履行好行政檢察監督職責的前提。

1.要建立與行政執法信息共享制度。在原有的“兩法銜接”平臺基礎上，建立整合、統一的“行政執法事項信息庫”，各行政執法部門應當及時、全面、準確地錄入其對涉市場主體所作出的執法行為的具體信息，構建保障經濟發展數字信息網。特別是關系企業設立、變更、注銷等信息，行政執法部門要主動查詢，準確的作出行政決定，根據筆者對轄區人力資源局、環保局、市場監督管理局的走訪調查，了解到目前企業的注銷信息公布在“國家企業信用信息公示系統”，暫未實現內部執法信息聯網，行政機關在對涉市場主體預作出行政決定或者送達文書時，應主動在相關網站查詢企業存續狀況，或者通過向信息登記機關去函查實，以保障作出的行政決定法律效力。檢察機關應該主動對接政府已有的“社會監督與投訴平臺”中涉市場主體投訴的行政機關不當執法、司法不公等線索，從源頭上摸排、掌握涉市場主體的可能違法情況，保障檢察機關及時履行檢察監督職能。

2.建立涉市場主體司法、執法檔案抽查及聯席會議制度。開展定期或不定期的專項監督活動，采取以執法檢查、檔案抽查、案件評查的方式，對一些特殊的重大的案件，可以要邀請法學專家、人民監督員等參會，充分發揮集體智慧，提升辦案根據的精準，在相互溝通中提升法律素養和決策的科學性，作為檢察機關既要當好參與者，貢獻檢察智慧，又要履行好監督職能，對其中程序不合法、執法手續不規范、實體處理違法或明顯失當侵害市場主體合法利益，破壞經濟秩序的違法情形，提出書面的或者口頭監督建議。

3.強化檢察機關內設部門之間信息共享。可以采取成立由負有案件管理、批捕起訴、刑事執行監督等職能相關部門組成的相對固定的監督聯絡協調小組，明確涉市場主體的線索移送的職責，在嚴格遵守“三個規定”要求基礎上，每月定期移送案件臺賬或提供查閱案件臺賬信息，及時掌握、了解涉市場主體案件中行政機關執法行為動態信息，對在其中發現的行政機關不作為、亂作為等違法行為及時監督。

[1] 參見《2020年度十大行政檢察典型案例》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202101/t20210128_507972.shtml，最后訪問日期：2021年12月2日。

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