落實檢察聽證制度的實踐探索

上海市人民檢察院第一分院課題組

摘 要： 檢察辦案引入聽證程序是踐行以人民為中心的發展思想的有效舉措，落實檢察聽證制度應開展高質量檢察聽證工作。從實踐角度出發，引入功能導向方法將聽證進行分類，分為查明事實型、疑難問題型、釋法說理型和爭議化解型。以聽證不同類型的劃分為抓手，通過配置多元化的聽證員、注重聽證程序的準備環節、檢察官充分履行聽證的主導責任及保障聽證效果的客觀條件等工作，重點開展高質量的檢察聽證。

關鍵詞：檢察聽證 檢察公開 司法為民 正當程序

《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》提出“引入聽證等方式審查辦理疑難案件，有效化解矛盾糾紛”。最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）于2020年10月出臺《人民檢察院審查案件聽證工作規定》（以下簡稱《聽證工作規定》），首次對檢察辦案中應用聽證程序作出統一規定，對羈押必要性審查、擬不起訴、刑事申訴、民事訴訟監督、行政訴訟監督、公益訴訟等案件適用聽證審查提出更高要求。同時，最高檢明確了“應聽證盡聽證”的基本要求，檢察聽證制度的規范化發展進入新階段。但是，司法實踐表明，檢察聽證程序的實施效果還存在不足，有待進一步細化、優化。本文從實踐角度出發，對檢察聽證進行類型化研究，并以檢察聽證類型的劃分為抓手，以期開展高質量檢察聽證工作，落實檢察聽證制度。

一、聽證程序依功能導向細化的分類

（一）聽證程序的歷史考察

目前，我國學術界普遍認為聽證（hearing）的概念來源于英國普通法上自然正義（nature justice）原則，即“必須聽取兩方的陳情，任何人不得在未被聽取陳情的情況下被判罪或處罰”，強調的是聽取雙方的證詞后才能做出決斷。《美國憲法第五修正案》規定，任何人的生命、自由或財產非經正當程序不得被剝奪。作為正當程序的一種重要形式，聽證會廣泛適用于美國立法、司法、行政和社會治理等各個領域，并演化出種類繁多的樣式。在美國參眾兩院議事規則、聯邦刑事程序規則、聯邦行政程序法中均有聽證程序的規定。按照目的和功能進一步分類，聯邦參議院的聽證程序主要有：立法聽證、監督聽證、調查聽證和提名確認聽證等。[1] 聯邦刑事訴訟規則中，聽證類型包括訴前聽證、保釋聽證、財產扣押聽證、財產追繳聽證、量刑調查聽證等。

我國的法律程序引入聽證制度始于1996年的《行政處罰法》，2000年《立法法》將聽證作為立法聽取群眾意見的方式。此外，《行政許可法》《價格法》也將聽證會作為重要行政行為作出的前置程序。聽證制度雖然借鑒于國外，但經過二十多年的實踐，已經能與我國政治體制和社會治理結構相適應，且相比域外有明顯區別，成為“全過程民主”的實現形式之一，能夠與其他多元化民主的實現形式一道，共同實現過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主的統一。

（二）檢察聽證的初步探索

檢察辦案應用聽證程序是踐行以人民為中心的發展思想的有效舉措，集中體現于讓人民群眾在每一起司法案件中感受到公平正義，聽證程序能夠有效提升人民群眾對檢察辦案公正性的感受度。在統一的《聽證工作規定》出臺之前，聽證程序的應用是從各個具體檢察業務逐步試點推開。2001年《人民檢察院辦理不起訴案件公開審查規則（試行）》規定了擬不起訴案件的公開審查規則，包括聽證意見的效力、參加人、回避制度等。2007年3月，《人民檢察院信訪工作規定》規定對重大、復雜、疑難信訪事項的答復必要時可以舉行公開聽證。2011年《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規定》將聽證作為公開審查的主要形式，并且首次對公開聽證程序作出具體規定。2013年《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》對聽證予以專節規定，將其作為辦理民事訴訟監督案件的主要方式之一。2021年《人民檢察院行政訴訟監督規則》也對聽證予以專節規定。以上規定僅根據檢察業務對檢察聽證程序予以劃分，未體現出不同類型案件中聽證工作的精細化。

（三）功能導向類型化方法的引入

從不同案件的特征出發，類型化開展檢察聽證工作，可使聽證程序更具操作性，也可以使聽證程序發揮不同的效用。比如，根據程序的簡易程度不同，檢察聽證可以分為普通聽證和簡易聽證。在控告申訴業務中，可在檢察服務中心等信訪接待場所當場開展簡易聽證，有利于及時化解矛盾。[2]檢察聽證程序還可以依據聽證目的與功能劃分為不同類型的聽證：

1.查明事實型聽證。指在審查階段案件仍有關鍵事實不明，需要通過聽證來協助承辦檢察官查明案件事實。待查明的關鍵事實不僅包括應當由“原判決、裁定認定的基本事實”，還包括對解決案件爭議有重要影響的事實。

2.疑難問題型聽證。指通過聽證解決案件中的專業疑難問題，如對新型案件的研判、技術標準的選用、鑒定意見及特殊證據的認證等。類似于庭審程序中鑒定人、具有專門知識的人出庭，專業人員作為聽證員參與案件，對專業問題提供意見，能夠為承辦檢察官審查案件提供參考。

3.釋法說理型聽證。指案件本身事實清楚、法律適用明確，但是當事人對處理結果有異議，召開聽證會的目的是給予當事人申辯陳述的機會，并向當事人釋法說理，勸說其服判息訴。一般應用在檢察機關已經作出或者將要作出決定時。

4.爭議化解型聽證。指通過對案件審查，當事人之間有和解的可能性，可通過聽證搭建協商的平臺，在雙方信任的主持人與聽證員的協調下形成解決問題的方案，實質性地化解案件背后的具體爭議。

二、開展高質量檢察聽證工作的重點

《聽證工作規定》對檢察聽證作了較為全面的規定，為了讓檢察聽證制度在辦案中切實發揮咨詢、論證、群眾參與，客觀、準確認定事實、正確適用法律、依法公正辦案的作用，開展高質量的檢察聽證工作，應完成以下重點工作內容。

（一）配置多元化的聽證員

1.聽證員庫的建設。目前，地方三級檢察院探索建立聽證員庫，并且注重聽證員來源的多元化，以適應不同案件、不同類型糾紛的需要。如有的檢察院將聽證員庫分為法律型、專門型和社會型專家三類。[3]本文認為，聽證員庫建設要突出多元化和專業化，還要兼顧規范化。可以由設區的市級及以上的檢察機關統一選任聽證員，避免聽證員受到承辦檢察院的影響，提升聽證員的履職權威性，讓聽證員以更加客觀的態度對案件發表意見。

2.對接人民監督員制度。依據《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》，對不服檢察機關處理決定的刑事申訴案件、擬決定不起訴的案件、羈押必要性審查案件等進行公開審查，或者對有重大影響的審查逮捕案件、行政訴訟監督案件等進行公開聽證的，應當邀請人民監督員參加。根據這一規定，人民監督員參與上述案件的聽證更具權威，并可充分保障人民監督員對人民檢察院辦案活動的監督。

3.邀請律師擔任聽證員。在司法實踐中，律師往往以當事人的代理人角色參與案件，目前，在控申部門推行簡易聽證的過程中，已有邀請律師作為聽證員的實踐探索。比如課題組所在單位已與當地律師協會開展合作，由律師在12309檢察服務中心兼職提供公共服務，協助檢察機關對前來申訴的當事人釋法說理。

（二）注重聽證程序的準備環節

1.明確聽證目的。開展聽證應當有明確的目標，檢察官應當詳細了解案情，與當事人進行充分溝通，掌握案件的爭議焦點，預判聽證程序能實現的目標效果，將擬召開的聽證會歸入查明事實型、疑難問題型、釋法說理型、化解爭議型的聽證程序，據此制定聽證方案。聽證通常是“一案一聽”，盡可能通過一次聽證實現多重目的，但為了解決不同性質的問題，也可在必要時啟動多次聽證。

2.有針對性地制作聽證預案。聽證預案的重點是歸納爭議焦點、列明擬提問的問題。在查明事實型和疑難問題型聽證中，主持人要多提問題以推動聽證會的進行。而在釋法說理型和爭議化解型聽證中，聽證員可多發表意見，以起到中立第三方在客觀立場上釋法說理的作用。還要給予聽證員充分的準備時間，承辦檢察官也要多與聽證員溝通，共同探討從哪些角度對當事人解釋說明;爭議化解型聽證中，承辦檢察官要事先了解當事人的訴求底線，尋求各方的利益平衡點，與聽證員一同擬定出化解爭議的思路和方案。

3.確定案件當事人的參與。聽證程序的參與主體并非必須是糾紛爭訴的當事人本人，而是要根據程序的目的來確定。查明事實型聽證側重事實調查程序，如果當事人僅委托代理人出席難以查明關鍵事實，檢察機關應充分行使調查核實權，要求當事人本人出席聽證。疑難問題型聽證主要是為檢察機關作出決定提供支持，多圍繞專業問題展開，并非必須以“兩造齊備”的訴訟結構進行，可在與當事人溝通后，允許其不出席聽證會。釋法說理型聽證一般針對一方當事人對案件處理結果不服的情況，其他當事人也可以不參與聽證。爭議化解型聽證則應當根據案件情況，盡可能讓相關主體都參與到爭議化解工作當中。

4.合理確定聽證會參與人員。不同類型的檢察聽證會需要不同身份的主體參與。除了案件爭訴的當事人，其他利害關系人、相鄰權利人也可參與發表意見。

5.選擇確定合適的聽證員。精準恰當地選擇聽證員，對聽證目的的實現起到重要作用。查明事實型聽證中，聽證員應當熟悉證據規則，能夠客觀地通過證據來認定事實;疑難問題型聽證中，需要選擇相關領域的專家作為聽證員，針對疑難問題提出專業意見;釋法說理型聽證中，舉行聽證的目的是向當事人對法律規定以及處理結果作出解釋，該類聽證的聽證員需要對相關法律規定較為熟悉，才能充分發揮說理透徹、化解矛盾的作用。

6.聽證會召開地點的設置與選擇。聽證程序的優勢在于其簡便靈活，實踐中，根據案件的具體情況，可以布置多元化的聽證場地。如爭議化解型聽證可嘗試選擇圓桌會議場地，以便緩和當事人之間的對立情緒，也可以設置在社區或工作單位，把民間矛盾放在群眾中間解決;案情較為簡單的信訪案件，可在簡易聽證室進行釋法說理型聽證，也可以在12309檢察服務中心等信訪接待場所，在法律援助律師的參與下即時開展釋法說理工作;對于涉未成年人案件，可以在專門的未檢聽證宣告室，也可以在其他能夠確保隱私的場所進行;對于環境污染公益訴訟案件，可以在被污染的區域現場召開聽證會，較于在檢察機關內的聽證室舉行，更能取得良好的社會效果。

（三）履行聽證程序的主導責任

1.檢察聽證的現實價值。檢察聽證有利于矛盾化解、落實普法責任、提升司法公信。以檢察機關實質性化解行政爭議為例，在一些案件當中，行政機關作出行政行為前未充分聽取相對人意見，聽證會可為行政相對人提供陳述辯解和表達情緒的機會，行政機關也可申明行政行為的依據，參與糾紛化解工作的其他機關、單位、社會組織也可以列席其中。對于一些當事人既到檢察機關申訴，又到法院、行政機關不斷申訴、信訪的案件，可舉行釋法說理型聽證，邀請相關行政機關工作人員參加聽證。社區群眾反響強烈的申訴案件，也要邀請社區居民、社區工作者參加聽證。檢察聽證會還可以是一場普法講座，在對涉案企業決定是否啟動合規監管程序，合規考察后作出起訴或不起訴決定時，可與各類行業協會加強交流，以召開聽證會的方式，將司法政策、犯罪預防的要求傳遞到廣大市場經營主體當中。

2.當事人程序權利的保障。目前，最高檢相關規定已經明確當事人可以申請啟動聽證，辦案機關應當重視當事人程序權利的保障。《公安機關辦理行政案件程序規定》中規定，如果當事人放棄聽證或者撤回聽證要求后，案件處理決定作出前，又提出聽證要求的，應當認真審查聽證的必要性與可行性。該規定還要求，公安機關決定不予受理聽證申請的，應當制作不予受理聽證通知書告知申請人。為了提升檢察聽證的規范化程度，落實“應聽盡聽”原則，檢察機關可以參照這一規定采用書面方式向當事人作出答復，主要針對兩類情況：一是當事人或其他主體申請聽證，但檢察機關經審查認為沒有必要召開聽證會的;二是一方當事人或其他主體不同意以公開聽證方式辦理案件，檢察機關經審查決定召開公開聽證的。

3.檢察官在檢察聽證會中擔當主持人，履行主導責任。根據《聽證工作規定》，聽證會一般由承辦案件的檢察官主持，主持人首先簡要介紹案件基本情況，包括訴訟進行的階段及訴訟情況，歸納出聽證擬解決的主要問題，告知當事人圍繞爭議焦點問答。在釋法說理型聽證中，考慮到當事人可能心懷積怨，可給予其表達情緒的機會，適時引導其簡要回答。主持人要把控聽證節奏，重點在于向當事人解釋根據在案證據能夠認定的事實及適用的法律，突出聽證員的意見。對爭議化解型聽證，主持人要引導當事人提出期望的解決方案，尋求各方的平衡點，促進爭議雙方達成共識。此外，還要積極發揮檢察官助理的作用。一般情況下，檢察官與檢察官助理共同辦理案件，多由檢察官擔任聽證會主持人，檢察官助理承擔協助工作。在適當情況下，可以讓辦案經驗豐富、對案件情況已深入掌握，對聽證預案準備充分的檢察官助理協助檢察官參與主持聽證，以促進其成長。

4.聽證員意見的應用與反饋。在行政處罰領域，召開聽證會后形成的聽證報告是行政行為的重要依據。[4]現行檢察聽證制度尚未對形成聽證報告作出規定，但依據《聽證工作規定》，聽證意見是處理案件的重要參考，不采納多數意見需要經檢察長同意。聽證員的多數意見與少數意見均要作為辦案的重要參考。在疑難問題型聽證后，承辦檢察官要及時向聽證員反饋專業意見采納情況和案件處理結果，體現對聽證員專業水平的充分尊重。在釋法說理和爭議化解型聽證后，也要向聽證員反饋案件處理情況，回應關切，讓聽證員了解自己工作的意義，增加履職的榮譽感。

（四）保障聽證程序效果的客觀條件

聽證場所的保障是高質量聽證的必要條件。一方面，在硬件設施上，為適應聽證常態化的需求，檢察機關應當專門配備聽證室、簡易聽證室、遠程聽證或視頻直播系統等軟硬件設施，將聽證直播平臺運用于公開聽證程序，還要為方便人民群眾參與旁聽、媒體報道采訪創造條件。為保障聽證員閱卷的便利性，還可在現場和網絡平臺開辟閱卷通道，便利聽證員提前了解案情。另一方面，還需要重視對聽證場所的安全保障。目前法律規范對檢察聽證現場安全保障沒有細致規定，對于不服從主持檢察官指揮、嚴重干擾聽證活動的行為，檢察機關無權作出懲戒措施。對矛盾對立嚴重的案件、涉及當事人眾多的案件以及檢察辦案場所以外的聽證，應當由司法警察履行保護安全和維持秩序的職責。此外，檢察機關還要加強與當地公安機關的協調配合，確保重大案件聽證現場的安全。

*本文系最高人民檢察院2021年度檢察應用理論研究課題“檢察聽證實踐問題研究”的研究成果。

**課題組成員：徐金貴，上海市人民檢察院第一分院黨組書記、檢察長[200050]朱芒，上海交通大學凱原法學院教授[200240]趙寧、王卓、姜偉、張怡，上海市人民檢察院第一分院檢察官[200050]劉秉昊、陳曦、付浩亮，上海市人民檢察院第一分院檢察官助理[200050]

[1] 參見顧揚：《美國參議院聽證制度和工作程序》，《人大研究》2019年第9期。

[2] 參見戴佳：《解心結，簡易公開聽證“不簡單”——最高檢第十檢察廳探索常態化開展簡易公開聽證就地化解信訪矛盾》，《檢察日報》2021年6月8日。

[3] 參見柳州市人民檢察院、魚峰區人民檢察院聯合課題組：《推行和完善專家型聽證員制度探析》，《廣西法治日報》2020年9月1日。

[4] 參見《公安機關辦理行政案件程序規定》第153條，《市場監督管理行政處罰聽證辦法》第29、30條。

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