政府購買公共體育服務的現實困境與優化路徑
——基于蘇州市的實證研究

史一欽 王 政 張 旭 吳相雷

1.蘇州大學東吳學院，江蘇 蘇州 215006；

2.蘇州市相城第一實驗小學，江蘇 蘇州 215131；

3.蘇州大學體育學院，江蘇 蘇州 215021

在加快建設體育強國進程中，政府不但要通過職能轉變提高服務能力，同時還需借助購買服務展開公共服務的供給側改革，提升公共體育服務供給效率和質量。政府購買公共體育服務已成為滿足公民體育需求的重要路徑，已逐漸成為學術界與實務者重點關注的核心議題。體育社會組織作為體育服務的承辦者和推動者，無論是宏觀層面的整體規劃，還是微觀層面政社紐帶的建立，將會是公共體育服務體系治理的主體之一。學術界從20世紀70年代開始，對政府職能轉變、公共服務外包、公共服務治理等主體展開討論，指出了公共服務外包帶來的公共管理和政府責任問題，以及定向合作帶來的供給效率問題。而國內研究則始于2014年政府購買公共服務的正式全面實施，圍繞購買體育服務本身的實踐問題展開探討，認為相關法律法規不健全、社會組織治理能力不足以及購買過程中形成的工序方缺陷等都將制約政府購買公共服務這一新制度治理效能的釋放。基于此，本研究立足于蘇州實踐，探析其購買過程中的現實問題，并提出相應的優化策略，以期推動政府購買機制與方法不斷完善與創新。

1 基于蘇州市的政府購買公共體育服務現實考察

為積極響應政府職能轉變要求，蘇州市政府購買公共體育服務歷經孵化培育（2010年之前）、“以獎代補”（2011—2016年）、購買公共體育服務（2016年至今）三大階段，實現了從“決判者”到“監督者”的轉型。自實施政府購買公共體育服務以來，共有64家（截止2019年）體育社會組織實際承擔了公共體育服務供給職能，其中體育協會41家。

1.1 購買內容

目前蘇州市購買公共體育服務的內容包括體育賽事活動類，如市業余賽事活動、綜合型體育賽事活動、系列聯賽、體育公益文化服務活動；體育社會組織培育管理類，如體育社會組織實體化建設、等級評估、體育項目推廣普及等；技術型、輔助型服務類，如體育新聞宣傳體系建設、體育賽事保障服務體系建設等。其中體育賽事活動類是整個購買公共體育服務中最為重要的類型。

1.2 購買公共體育服務的范圍與支持力度

蘇州市政府購買公共體育服務類型多樣、購買力度逐年增大。購買服務范圍涵蓋了體育賽事活動、組織平臺建設、培訓保障、信息宣傳、健身綜合和項目評估六類服務。2016年至2019年，購買項目數量由最初的47項增長至86項，增長幅度高達83%。在購買資金上，自2016年的518.32萬元增加至2019年的1000萬元（見表1），資金投入上漲幅度高達93%。

表1 蘇州市政府購買公共體育服務的范圍與支持力度

1.3 購買流程

蘇州市政府購買公共體育服務中主要涉及體育總會、政府和體育社會組織三大主體，其中整個購買工作由蘇州市體育總會秘書處負責，政府則負責提出購買的重點工作，而體育社會組織負責提出本組織的服務申請，具體流程見圖1。

圖1 蘇州市政府購買公共體育服務流程

2 蘇州市政府購買公共體育服務的現實困境

2.1 體育社會組織承接能力有待提高

一是經費補助單一。由于公共體育服務的公益性和體育社會組織的非營利性，使得政府購買成為一種幾乎沒有利潤空間的，且需要體育社會組織預先墊付70%活動資金的購買行為。與此同時，整個購買過程復雜、財政手續繁瑣、審核周期漫長，甚至有的承接主體在履行完購買合同半年后仍沒有得到購買資金，經費來源不夠穩定也在一定程度上降低了體育社會組織的參與積極性。另一方面，體育社會組織自身項目開發能力和“自我造血”能力的不足，造成其對扶持資金的過度依賴，這不僅阻礙社會組織自身的生存與發展，也不利于組織更好地承接公共體育服務。二是稅收減免優惠政策覆蓋面有待提高。相關社會組織財稅政策指出，免稅收入不包括提供服務獲得的收入、經營性收入和保值增值收入。體育社會組織開展培訓項目，除了需要繳付營業稅外，還要上繳所得稅，這與經營性組織并無二致，稅收減免優惠政策的不足也間接抑制了組織的發展。三是人力資源缺乏。調研發現，缺乏全職的懂管理、體育等知識的復合型人才已成為大多數體育社會組織普遍難題，組織內部大都由身兼數職的兼職人員以志愿服務的形式參與組織管理，有負責人反映“志愿者雖然在一定程度上緩解了組織人力不足的問題，但由于缺乏志愿服務長效機制，大多數志愿者都是臨時過來參加一下，很少有堅持做下去，這也給我們的管理工作帶來一定難度”。同時，體育社會組織激勵機制的先天性不足也降低了協會內部工作人員和志愿者參與的積極性。

2.2 購買流程不夠規范

一是信息斷裂致使公信力降低。由于目前信息公開渠道單一，政府僅用現有的平臺公布購買相關信息，且該平臺存在信息公開時效性欠缺、維護困難的問題，導致了承接主體和服務對象對政府購買信息難以查詢的困境。在公開內容上一些公眾監督需要的信息往往成為內部資料，尤其是以購買項目和預算資金為甚。另一方面，由于購買主體、承接主體和服務對象三者之間存在信息不對稱的先天性障礙，使得體育社會組織在供給公共體育服務中的話語權和談判能力嚴重不足，供給的服務往往是基于政府行政的邏輯而不是服務對象的需求，進而產生供需不對稱的矛盾問題，并對體育社會組織的自治性產生負面影響。二是“現實市場”和“理想市場”差距顯著。在項目選擇階段，蘇州市主要由體育總會根據地區公共體育服務的整體情況與當地體育社會組織的項目開發能力、業務運作情況等諸多指標綜合評定后確定政府購買公共體育服務的項目。這種自上而下的決策機制從宏觀上進行整體協調規劃，其具備較強的邏輯特性，體育總會單方面的垂直化決策選擇雖能一定程度上提升購買效率，卻影響了購買服務的社會化、市場化進程。與此同時，購買主體在選擇承接主體時存在行政部門偏好現象。調查發現，這些承接購買服務的體育社會組織一般與政府具有合作關系，抑或是組織中有行政人員兼職，從而忽略了其他體育社會組織公平參與購買服務的過程，這種不公平的競爭行為嚴重降低了體育社會組織參與購買服務的積極性。

2.3 監督、評估機制不健全

購買公共體育服務凸顯了從“單向遞送”供給機制向“委托代理”機制的轉變。但在實踐中“委托代理”卻存在天然的信息不對稱性，而“委托合同”的激勵機制驅使承接主體需要迎合合同既定目標。政府購買公共服務的邏輯起點是服務于社會大眾，這就決定了其在購買過程中的終端受益者、消費者的角色，但在委托代理關系中“顧客”角色卻無形地傾向于合同管理人員而非社會大眾。委托人、代理人之間存在的利益、信息的不一致性而引發的復雜性問題是致使購買服務監管、評估問題的根本性因素。一是監督機制建設滯后。在購買服務中，現有監管手段能夠實現持續時間短、覆蓋范圍小等監管廣度小的項目的約束，但對于監管廣度大的項目則監管較為艱難，僅僅依靠體育局單一部門的監管很難發揮作用，缺乏社會力量多元主體的參與。此外，政府即購買主體作為政府購買公共體育服務的發起者、實施者，對其行為的監督是實現政府購買公共體育服務內涵式發展的必要路徑，但現實中卻缺乏對購買主體行為的監督。二是評估機制不完善。目前，蘇州市根據相關管理辦法采用事后績效評估辦法來評價整個購買過程，缺乏對服務對象滿意度的評估。調研中發現，該市購買評估是承接方事后遞交的一份總結報告，負責人根據合同展開評估，并遵照政府評估結論支付款項，評估內容的不足難以反映整個購買行為的真實績效。

3 蘇州市政府購買公共體育服務的優化路徑

3.1 加強承接主體的培育力度

一是提高體育社會組織造血能力。進一步加強公益宣傳力度，積極引導社會公眾捐贈、加大并落實稅收減免政策，擴大體育社會組織的資金來源；培養社會組織的慈善精神，推動市級體育基金會的成立，儲備扶持基金。注重組織外部關系網絡建設，提高組織治理效能的可持續發展。在承接公共體育服務過程中，努力將本項目賽事做成品牌賽事，提高系列賽事影響力，以吸引企業關注度，并通過活動贊助、聯合出品等方式與其進行合作，期間要注重合作關系的維護，不斷尋求擴展外部關系網絡規模，以外部關系資源轉化為組織發展的社會資本。升級、轉換體育社會組織培育思路，社會組織的培育不僅僅是場地、辦公室等硬件資源扶持，而更多的應是賽事IP、培育服務等發展性資源的授予，以使體育社會組織真正學會如何生存與發展。同時，體育社會組織可以充分利用豐富的學校資源，在承接購買服務后與學校進行洽接，簽訂相關場地的租賃合同，社會公眾則可以通過預約可在非教學時間進行體育活動。二是優化社會組織財稅政策。財稅政策作為公共政策和調控的有效手段，對促進體育社會組織健康持續發展，充分發揮其參與購買服務方面具有不可取代的作用。首先，正確定位財稅政策功能。財稅政策應該緊緊圍繞重點領域進行調整，加強支持與引導，差異化地制定相關政策，保障發揮其應有的功能，目的是通過激勵性質的財稅政策激發體育社會組織參與政府購買公共體育服務的積極性。其次，設定界限，明確適用范圍及相關標準，對體育社會組織所從事的活動、活動性質、目標宗旨等進行分類評價。在此基礎上根據非營利特性，將體育社會組織與企業進行區分，增加稅收激勵，拓寬優惠制度。要嚴格甄別營利性行為，區別對待體育社會組織的商業相關收入、無關收入。例如，對捐贈、社會資助、會員會費以及組織培訓這類收入納入免稅范圍或降低稅收標準；對體育社會組織的城鎮土地稅、契稅實行免稅；對互益性的體育機構可以參照國際通用規定，減半或者免除房產稅。最后，完善稅收管理體系。建立完善高效、系統的稅收政策體系，要將形式上的稅收優惠積極落地，轉化為實質性的稅收優惠。加強稅收優惠的分類、分級管理，精簡優惠政策的申請程序，減少審核時間，如借鑒發達國家經驗，給予體育社會組織公益法人或者特定公益法人的地位，可以不再需要經過復雜的手續就能自動享受到稅收減免等優惠政策。規范透明化優惠財稅補貼政策，建立信息公開制度，以發揮優惠財稅政策的集成效應。三是加強體育社會組織人才培養。組織內部工作人員需要在多方面具備優勢，即需要掌握豐富的體育理論知識，具有奉獻精神，且在組織公益志愿活動方面擁有一定的經驗。首先，加強社會組織本土專業人才培養。依托蘇州市的高校資源優勢展開合作，為專業體育人才進修、學習提供機會和平臺。例如，與蘇州大學體育學院、社會學院開展合作，建立學生實習基地，招募相關專業學生進入社會組織實習工作，同時聘請專業體育教師、社會工作教師為組織顧問，指導、幫助體育社會組織人才培養。其次，加大宣傳力度，積極培養社會公眾志愿意識，著重動員高校學生及社會公益人士加入到公共體育服務志愿者隊伍中。與此同時，體育社會組織要健全志愿者管理制度，實現專業體育指導、裁判、管理等志愿服務可持續發展。

3.2 推動購買流程規范化

一是提高“陽光購買”公共體育服務水平。公共體育服務的供給效率受到購買主體、承接主體和服務對象以及社會公眾等多主體間信息不對稱的制約。因此規范政府購買公共體育服務的信息公開成為化解信息不對稱帶來的效率不高問題的有效途徑，此時需要完善制度的保障、擴展信息公開渠道以及建設信息互動平臺。首先，建立健全政府購買信息公開制度。政府應在購買公共體育服務的時，對相關信息的公開作出明確的規定，其中包括信息公開的主體與范圍、信息公開途徑與違規處理手段等方面。其次，構建信息公開、互動平臺。利用互聯網技術建立的平臺，方便并推動購買相關主體間的交流溝通及相互監督，推動購買信息公開的標準透明化建設。最后，暢通社會公眾體育訴求表達和反饋機制。一方面是要關注社會公眾的體育服務需求，另一方面是要重視購買服務產品的供給市場信息。建立由社會公眾代表參與的購買服務決策機制，真正實現購買公共體育服務的“自下而上”，而不是“自上而下”或“行政思維”。相關體育行政部門還應該加強供給市場的信息搜尋，完善調研機制并建立數據庫，在充分了解供需兩端的客觀情況科學選擇承接主體，有針對性的開展購買服務。

二是培育競爭性市場。隨著社會經濟的迅速發展，招標金額達到要求的購買項目應采取公開招標等競爭性更強的方式，從而激發公共體育服務市場的活力。借鑒國外發達國家公共服務外包的成功經驗，健全政策法規體系，引導并規范政府購買市場機制。制定激勵性政策，明確承接主體獎勵辦法，通過給予評估結果優秀的組織相應的有形或無形獎勵，以調動承接主體的積極性，例如有形獎勵的體育場地、器材的使用優惠等，無形獎勵的賽事IP、承接政府職能等。此外，明確政府購買范圍，著重區分適用于競爭性和非競爭性購買服務范圍，探索應用多種購買方式，制定多種購買方式的適用范圍、操作流程等詳細具體的實施辦法，并根據需要對政府采購和招投標進行適當補充說明，以保障公民的合法權益，防止加重政府財政壓力。

3.3 健全監督、評估機制

一是健全公共體育服務的監督機制。一般來說，根據政府監管的覆蓋范圍，可將監督機制劃分可分為政府內部監督與社會外部監督。第一方面，政府內部監督是通過政府紀檢、審計等部門對于政府購買公共體育服務資金的合法性、真實性、有效性等情況，依照專門的法律法規進行審計監督，以法律法規的強制性形成權力制約。明確權責，對于“濫用自由裁量權”“變通性執行”等彈性問題給予清晰的裁定，對行政部門、體育社會組織的工作人員采取高效的權力制約與負向激勵約束。第二方面，社會監督具有影響力大、范圍廣、響應快三大特征，通過其正面監督能起到提升體育社會組織社會公信力的效用，而負面揭露則能起到對違規違法體育社會組織的威懾作用，迫使其整改。社會外部監督是建立在信息披露制度上通過新聞媒體、官方網站、公眾號等渠道，及時向社會公開購買的預算、標準、競標情況、購買內容、服務效果等信息，隨著互聯網、人工智能、大數據等新技術的更新與應用，為政府購買公共體育服務監督開辟了新路徑。社會公眾作為購買行為的服務對象，有權力也有義務對服務進行監督，也最能反映購買效果情況。高度重視并合理利用第三方監督機構在體育公共服務購買中的作用，通過引入無利益沖突的第三方監督機構參與服務過程監督。通過政府內部監督與社會外部監督讓整個購買環節公開透明、公平公正，讓購買服務監督無處不在、無時不在，使公共體育服務能真正落實到位。

二是健全評估機制。遵循公平公正、透明、可行性、過程性以及彈性等原則，構建購買主體、承接主體、服務對象、專業第三方評估組織、社會公眾等多元主體在內的，包含考核、評價、反饋、問責等程序要素，以及定性和定量相結合的政府購買公共體育服務評價體系。與此同時，評價標準體系的建設要立足蘇州特色，廣泛參考相關專家、服務對象、政府官員等多方意見，并根據外部環境的變化不斷調整和完善標準體系。并且評估標準體系的建立還應從事前購買公共體育服務承接主體的評估，到事中承接主體資金使用和服務過程的評估，再到事后購買行為結束服務對象滿意度以及承接主體和購買主體的績效評價制定可行化、可控化、具體化度指標，然后依據計劃指標組織各環節績效評估展開，將績效評估指標分解成若干子指標，制定衡量標準、具體指標、實施步驟、預防措施以及總體路徑（見表2）。

表2 政府購買公共體育服務評估機制