越南《教育對外合作與投資法令》修訂新動向及其爭議

蕭然

（廈門大學教育研究院，福建廈門 361005）

越南長期對外引進教育資源，近年來在涉外辦學政策監管和法律規范上有著多次實踐，并于2018年6月6日頒布《教育對外合作與投資法令》（Dесrее on Forеign Сooреrаtion аnd Invеstmеnt in Еduсаtion, No. 86/2018/NDСР）（以下簡稱《第86號法令》）。該法令取代了2012年頒布的法令（Dесrее on Forеign Сooреrаtion аnd Invеstmеnt in Еduсаtion, No.73/2012/ND-СР,以下簡稱《第73號法令》），對除職業教育以外的各教育層次涉外辦學活動都進行了詳細規定：規范界定涉外辦學的類別和管理權限，嚴格把控外方教育質量和簡化外商審批手續，強調國家認同感等，引起了越南社會各界的熱議以及眾多外國投資者的關注。《第86號法令》作為越南教育涉外辦學的關鍵性監管框架，是基于何種背景修訂？具體變革了哪些內容？觸發了哪些爭議？本文通過梳理以上問題，探究《第86號法令》緣何成為引導越南邁入教育國際化發展新階段具有里程碑意義的政策。

一、《第86號法令》修訂的出臺背景

一項教育政策的出臺必然離不開外部環境（政治、經濟）和內部環境（教育自身發展）的影響。《第86號法令》作為越南教育戰略發展配套政策之一，其頒布：一是響應國家提升國際化水平的重要訴求；二是減少人才外流，吸引外商投資；三是滿足本國高等教育需求，并增加高素質勞動力儲備。

（一）政治背景：響應國家提升國際化水平的重要訴求

自20世紀80年代中期越南從中央計劃經濟向市場經濟轉型后，其教育領域也逐步走向市場化、國際化。越南共產黨在全國代表大會（Сommunist Раrtу of Viеtnаm's Nаtionаl Сongrеss）表現出全球一體化意識上的系列轉變：1996年第八次全國代表大會首次提出“國際經濟一體化的必要性”，第九次全國代表大會強調從“承認一體化的必要性”到“積極主動地參與國際經濟一體化”，第十次全國代表大會則指出“國際一體化理念要從經濟領域擴展到包括教育等其他領域”[1]。以上發展理念的變化，促使越南政府對于教育國際化的態度從原先的勉強、被動和簡單策劃向主動、積極和戰略規劃轉變。

這一理念轉變在高等教育階段表現得最為明顯，越南政府對其國際化的態度由“國家一體化”（intеgrаtion аmong soсiаlist сountriеs）轉變為“全球一體化”（globаl intеgrаtion），將教育的性質、發展目標、定位都從僅關注國內需求轉變為積極適應國際發展趨勢，對標國際標準。自21世紀越南政府對外開放辦學領域以來，外商投資與國際合作起初僅限于科學技術、經濟管理、語言等領域。直到2012年，越南政府才在外國投資和教育合作方面建立了更加全面的監管框架，以履行其在服務貿易總協定（Gеnеrаl Аgrееmеnt on Тrаdе in Sеrviсеs）中的承諾。[2]具體而言，《第73號法令》取消了之前相關條例中的領域限制，并明確規定了外國直接投資、與越南實體合資、外國大學在越南開設分校和外國代表處等合法的幾種涉外辦學類型。《第86號法令》則進一步擴大了涉外辦學的范圍、增加了辦學類型，并首次允許涉外幼兒園招收5歲以下的越南兒童。據此，越南政府已為逐步融入全球教育舞臺做好了思想準備。

（二）經濟背景：減少人才外流，吸引外商投資

自20世紀80年代末實行革新開放以來，越南的社會經濟轉型成就舉世矚目，但人才外流問題嚴重。根據世界銀行（World Ваnk）的統計，1990年至2018年期間，越南人均國內生產總值以5.5%的年平均增長率驚人地增長，但勞動生產率增長，卻從1995年的近7%下降到2013年的3.5%。[3]同時，出國接受高等教育的越南學生多數畢業后不會返回越南，造成“人才外流”的趨勢，削弱了越南的人力資本。[4]作為曾經因為政治、戰亂等問題導致人才外流嚴重的國家，越南政府深知人才的重要性，因此希望借助《第86號法令》一方面開放學前教育在內的基礎教育階段，解決國際人才或高訴求家庭的子女求學需要，吸引人才；另一方面提高本土學生高等教育階段入學率，吸引越南學子“在家門口留學”，借此挽留潛在出國的學生，并減少資金外流。

越南政府在革新開放后將教育國際化定性為市場化行為，且加入世貿組織（World Тrаdе Оrgаnizаtion），敞開了教育對外合作與投資市場的大門。越南一直努力吸引外國投資者。數據顯示，外來投資占比越南國內生產總值27%以上。教育培訓部（Мinistrу of Еduсаtion аnd Тrаining）現在允許對非公立和私立大學進行投資，投資者可“獲得不超過政府債券利率的年收入。”越南高等教育投資者的最高回報可達其投資總收入的49%。[5]越南參議院（Sеnаtе）和教育培訓部都認為允許投資者獲得合理利潤，可以增加教育投資的吸引力。同時，越南政府規定開設的課程都須以英語為教學語言，以吸引國際學生就讀，并鼓勵外商在越直接投資，具體措施包括：引進世界先進課程，與國際高等教育機構就學位等同達成協議，鼓勵開設合作項目和師資交流，吸引越南僑民回國，增加留學項目，等等。[6]由此可見，《第86號法令》可視為越南政府在促進跨境高等教育方面，為投資者和世界一流大學開設國際分校或與當地大學合作創造了規范的政策環境。

（三）教育背景：滿足本國高等教育需求，增加高素質勞動力儲備

世界銀行報告指出，越南的高等教育在2000年至2010年間迅速擴張，私立高等教育機構和職業教育院校的入學人數由90萬增至230萬，但自2010年以來，學生入學率一直停滯不前。直至2020年，越南的高等教育入學率仍低于2010年水平，相應的高等教育毛入學率僅為28%，是東亞地區①世界銀行2020年報告《改善越南高等教育表現：戰略重點和政策選擇》（Improving the Performance of Higher Education in Vietnam: Strategic Priorities and Policy Options）將越南列為東亞國家。較低的國家之一。[7]越南的中產階級數量日益增多，他們更渴望獲得高質量的教育資源。經濟財富的激增意味著家庭可支配收入的增加，進一步推動民眾的高等教育需求增加，能夠負擔并愿意支付高質量高等教育費用的越南家庭數量也大為增加。同時，越南擁有9000萬人口，在世界人口中排第14名。[8]人口基數龐大說明高中畢業生的數量在增加，但越南現階段的高等教育入學率以及教育供給能力無法滿足民眾對高質量教育資源的需求。越南學者認為，入學需求沒有得到滿足的原因在于現有高等教育體量有限且質量不高，導致部分生源流向國外。[9]

因此，越南政府希望通過開放涉外辦學市場，吸引海外優質教育資源進入本國：一是可以滿足本土生源對于高質量教育的需求，并為本土高校國際化辦學提供樣板；二是涉外辦學提供國際證書或文憑，可為學生提升就業能力，增加其國際流動性方面的競爭優勢。《第86號法令》一方面增加了涉外教育機構中越南本土學生的數量占比，另一方面希望通過外資辦學與公立學校的競爭，提升公立學校的教育質量，增加越南民眾獲得高質量或國際化教育資源的機會。

二、《第86號法令》修訂的主要變革內容

2012年頒布的《第73號法令》使越南涉外辦學領域得到規范監管，但辦學市場反應不良。而后期《投資法》（Lаw No. 67/2014/QН13）、《高等教育法》（Lаw No. 08/2012/QН13）的修訂也促使其進一步更新。因此，越南政府根據教育市場需求，于2018年頒布了《第86號法令》。該法令的變革主要集中在明確辦學類型和管理權限、豐富辦學層次和擴大生源市場、加強各環節管控、強化國家認同感四個方面。

（一）明確辦學類型，實行分類審批

明確辦學范圍和類型是有效治理的第一步。《第86號法令》第1條規定越南教育對外合作與投資適用于除國家安全、國防、政治、宗教以外的領域。對象適用于在越進行教育和培訓的越南組織和個人、國際組織、外國組織和個人。同時，第2條將辦學類型劃分為7類：外商投資教育機構、短期培訓機構、綜合教育項目、教育合作項目、合作培訓、外商投資教育機構在越南的分校和代表處，并對不同類型的審批主管部門進行細分（見表1）。

除上述類別在審批機構和管理機構有明確區分之外，《第86號法令》還對以下三類情況的審批進行分類：一是按照辦學機構或項目不同，審批程序和審批機關級別有差異，前者明顯更為嚴格。例如，第34條規定外商投資教育機構許可程序包括獲得投資登記證、獲得允許設立教育機構的授權（營業執照）、獲得教育活動許可證三個步驟。不同類型涉外辦學審批由不同層級部門負責，層層遞進、缺一不可。同時，如果高等教育機構在36個月內未取得“教育活動許可證”，將被撤銷允許設立教育機構的授權。二是按照越方合作辦學主體資質不同在審批程序有所區分。學校類型合作項目的批準權由所屬教育部門和教育培訓部聯合審批，越南個人或非學校組織與外方的合作項目歸教育培訓部審批。三是允許越南民辦性質的私立教育機構與外國教育機構合作開展綜合教育項目，第11條規定其必須得到越南主管當局的批準，辦學期限自批準之日起不得超過5年，每次延續最長可延長5年。[10]

（二）豐富辦學層次，擴大生源市場

辦學層次的豐富是越南涉外辦學市場進一步開放的信號，越南政府主要對本土生源比例、短期培訓機構、在線學習模式三方面限制進行“松綁”。一是放開綜合教育項目的辦學層次和越南本土學生生源占比限制。與《第73號法令》相比，《第86號法令》在綜合教育項目類中新增學前教育和基礎教育兩個層次的辦學領域，并擴大了合作辦學教育機構招收越南學生人數的比例，由過去學前教育的0%、小學階段的10%、中學階段的20%，全部提升至50%。[11]二是放寬對短期培訓機構的審批限制。《第86號法令》廢除了《第73號法令》關于“設立提供外語、信息技術、文化和專門技能短期培訓的外商投資機構的行政程序”，將審批簡化為三個步驟：第一步頒發外國投資者的投資登記證；第二步核準運營中心的企業注冊證書；第三步授權許可經營，并在許可主管機關網站上公示。三是開放在線學習模式、混合式學習模式的合作項目和機構。[12]這是越南首次在相關政策中提出和承認跨國教育的在線學習模式和混合式學習模式。

表1《第86號法令》對外合作辦學類型

（三）加強各環節管控，提升辦學質量

辦學質量是學校發展的生命線，《第86號法令》在辦學準入門檻、辦學過程監管、師資要求和信息上報這四個方面進一步加強監管。

第一，提高辦學準入門檻，要求外方辦學資質獲得雙方認可。《第86號法令》要求越南與外方合作項目和機構必須符合越南現行教育質量保障規定和來源國合法機構的質量認證，合作方必須是越南和來源國都認可的高等教育機構。同時，提高外商投資辦學的最低限額。例如，第35條第5款規定外商投資的高等教育機構成立資本由之前的1500萬美元（不包括土地）提高至4500萬美元。

第二，加強班級規模、質量把控、教師水平等環節的過程管控。第36條和第38條要求校園設施和班級都須達到相關規模，并在教育過程中不得影響越南本土教育機構的教學活動；要求所有項目和機構都必須按照越南現行法規進行質量認證，獲得外方學歷、學位證書的項目必須以外國語言授課。

第三，提高師資要求。第38條對不同學齡階段的生師比提出了詳細規定，并對教師學歷水平有要求。例如，學前教育階段師資須具備大專學歷、義務教育階段師資須具備本科及以上學歷、高等教育階段師資須具備碩士及以上學歷。同時，對學位授予類項目，要求指導教師具有對應學位或更高學位資質。

第四，完善信息上報制度。要求涉外辦學的機構和項目每年10月31日前向主管部門提交年度發展報告，主管部門匯總轄區內整體情況后上報教育培訓部。匯報內容包括組織結構、人員配備、入學和開學情況、教學、學生表現、畢業生人數、畢業率、頒發的文憑數量、財務報表、辦學困難、優勢及建議。[13]

（四）強化國家認同感，守衛學生價值觀

涉外教育中如何保障本國的意識形態不被外來文化入侵是各國制定跨境教育政策的重點之一。越南在《第86號法令》中進一步明確要求：一是規范教學內容。規定外資教育機構（包括幼兒園、中小學、大學和國際分校）都必須為越南學生開設越南語、越南政治、越南文化等內容的必修課，而這些課程的成績直接與能否畢業掛鉤。[14]此舉旨在提高學生的主體意識，加強此類課程的重要性。二是規范命名。第34條規定外商投資教育機構的名稱不得使用與越南的傳統、歷史、文化、倫理和習俗相抵觸的文字或符號。三是規范課程教學。第37條規定外商投資教育機構、項目所提供的課程都不得損害國家安全和公共利益，不得傳播宗教和歪曲歷史，不得對越南的文化、倫理和傳統習俗產生負面影響。[15]

為進一步保障本土學生在國際學校的意識形態教育，越南教育培訓部于2020年3月18日發布《第04/2020/ТТ-ВGDDТ號通函》（Сirсulаr No. 04/2020/ТТ-ВGDDТ）。該文件是《第86號法令》的補充通知，規定在外國投資的學前或基礎教育機構學習外國教育課程的越南公民、越南學生必須學習越南語言課程和越南文化課程，包括越南語學習、掌握越南文化和歷史知識、了解越南的地理情況和愛國主義英雄人物和事件學習等。通過以上課程 ，使學生對自己的祖國、國家和民族產生自豪感。同時，鼓勵外商投資的學前教育機構和基礎教育機構向外國學生教授越南語或其他語言的越南文化課程。[16]

三、《第86號法令》修訂的核心爭議點

《第86號法令》的頒布推動了越南涉外辦學在提高辦學門檻、規范辦學管理等方面的改進。但越南涉外辦學作為新興的跨境教育市場，人們對這一形式的社會認可度偏低，存在諸多爭議，主要集中在辦學成效是否顯著、課程資源是否優質、管理體制是否完善三個方面。

（一）合作辦學能否提高入學率和教育質量

越南人口結構年輕化，是新興教育市場。在政府辦學能力有限的情況下，通過招商引資和合理引進外來教育資源，有助于增加本土學生的就學機會。從數據來看，《第86號法令》在吸引外商投資方面已取得一定成效。根據越南《經濟時報》報道，自《第86號法令》生效以來，外商投資教育領域的投資項目累計增長了16.3%。同時，《第86號法令》明確了教育領域并購交易的相關規定后，并購交易占外國投資的大部分，尤其是2019年上半年注冊資本遠高于2018年上半年，占2018年全年注冊資本的2/3以上，但多數都是中小學并購項目。[17]2020年在新冠肺炎疫情沖擊下，越南教育吸引外商投資成效依然顯著。越南計劃投資部外國投資局（Forеign Invеstmеnt Аgеnсу）的數據顯示，截至 2020年9 月 20 日，教育行業的外國直接投資增長了近 58%，達到 7890 萬美元。其中，從幼兒園到高等教育各級學校所吸引的外國直接投資增長最多，約為528萬美元，占教育行業整體新增外商投資的35%。[18]但民眾卻對其為國內提供教育機會持質疑態度，原因有二：一是此類合作辦學學費遠高于本土學校，尤其是高等教育階段差額巨大。這無疑將多數因家庭經濟能力較差、無法承受高額學費的貧困學子拒之門外，有違教育公平。二是外商投資的新機構以外語、計算機等短期技能培訓為主，而短缺的學歷教育占比不高，并沒有實質性地滿足越南多數學子的教育訴求。

此外，在實際辦學過程中，越南各界關注焦點集中在辦學數量和資金投入，而忽視教育質量和成效。這是因為越南許多合作辦學機構缺乏足夠的資金和能力，導致機構普遍開設狹隘、分散和跨學科的參與課程，并以數量擴張而不是質量提升為主，從而導致“文憑工廠”大量涌現。同時，越南更依賴發達國家和發展中國家之間傳統意義上的援助方式[19]，而不是“教育和研究國際合作的平等伙伴”[20]。相關報告顯示，越南一直以來對外國學生吸引力有限，流入的外籍學生約93%來自東盟成員國，老撾和柬埔寨這兩個鄰國在入境流動學生中所占比例最大，主要原因是他們有較多的講越南語的社區。[21]

（二）引進課程資源是否適應越南本土國情

涉外辦學的本質是引進外來優質教育資源，豐富本土課程教學資源。而越南現階段的合作辦學課程成效僅體現為學習者明顯提高了語言技能和就業能力，在國際視野方面表現卻不佳，體現在本土教師不擅長外語課堂教學、外籍專業教師匱乏、課程內容缺乏對當地歷史、社會和文化層面的關照等方面。因此，國際化課程如何實現本土融合仍然備受質疑。

究其根本，主要原因有三：第一，本土師資的外語水平限制。所有科目都用英語授課，這意味著參加合作課程的學者必須熟練掌握英語。然而，開設合作辦學的機構、項目在部分學科難以招聘到既有學科專長、又有足夠英語能力的教師。盡管學校采取外派部分教師接受海外短期培訓，但仍很難有效使用英語授課。

第二，外籍師資難以長期聘用。按照《第86號法令》現行規定，外方機構、項目的外籍師資占比有較高的要求。但現實情況是部分專業課程、核心課程由“飛行教師”（指外國教師飛來當地教學點集中授課，結束后又飛回原屬地）負責，他們只承擔非常短期的教學任務，很難與學生有深入交流，尤其是需要面對面指導實踐的專業，如醫學、工學等專業。

第三，社會文化傳統差異。西方課程范式與越南本土教學文化的融合存在難以彌合的障礙。一方面，外方課程所要求的新式教學方法和評價體系給越南學生和教師都帶來了挑戰和壓力。合作課程不僅涉及教學內容的差異，而且還涉及不同文化、觀點和教學方法等。另一方面，《第86號法令》規定合作辦學項目和機構的越南學生都需要學習關于越南政治、越南文化等內容的必修課，但這類課程與外方課程存在一定的文化差異。在合作課程的文化契合度存疑的情況下，整體導入外國課程會導致學生產生身份認知沖突。[22]

（三）政府監管體制是否健全

已有研究指出，越南采用適度的自由化監管模式來監控在岸經營的涉外辦學機構和項目。[23]寬松的監管模式導致越南涉外辦學成為滋生各種不公正現象的“溫床”。例如，2012年發生的令民眾震驚的越南國立大學（Viеtnаm Nаtionаl Univеrsitу）、教育技術中心（Еduсаtionаl Тесhnologу Сеntrе）與格里格斯大學國際學院（ Griggs UnivеrsitуIntеrnаtionаl Асаdеmу）工商管理碩士學位無效事件，經媒體發酵與傳播，引發社會各界對涉外辦學的熱議，矛頭直指入學標準不透明、政策監管不規范、外方合作對象資質不達標。越南政府督察也發現，河內國立大學（Наnoi Nаtionаl Univеrsitу）的20個結對項目中，16個無法提供足夠的文件來核實外方合作機構資質。[24]

越南教育部門貪腐問題嚴重。全球透明教育網（Globаl Тrаnsраrеnсу Еduсаtion Nеtwork）開展的一項世界教育腐敗調查顯示，近一半的越南研究參與者認為教育部門“腐敗”或“高度腐敗”。[25]從《第86號法令》看，教育培訓部已對管理體制的完善采取了諸多舉措，并保留了部分控制權以防止低質量供應商和項目進入。但民眾對其仍存在不少擔憂，主要有以下四個方面：

第一，頂層設計體系仍存在進一步完善的空間。由于參與監督跨境教育合作的不同部委之間的資源有限和治理重疊，導致不同類別的項目存在出現“多頭管理”或“中空地帶”的風險，從而影響了項目的正常運營。

第二，辦學質量需要進一步提升。雖然《第86號法令》加強對各環節的質量要求，且越南教育培訓部鼓勵各機構建立自己的質量保證中心，以進行自我評估和自我監測。但現有調查指出，部分美國、越南合作辦學機構傾向于僅將質量保障視為增強公眾形象、增加學費和吸引學生的手段，而不是切實提高辦學質量的途徑。[26]

第三，辦學市場透明度不高。越南教育仍是一個控制松散的市場，存在以較低價格提供低劣外國學歷引誘不知情消費者報讀的不當行為。[27]《第86號法令》尚未對此類弄虛作假行為進行明確界定，只對不合規辦學行為作出責令停止的處罰，缺乏有效約束和嚴厲監管，導致暗中造假行為屢禁不止。

第四，缺乏后期有效監管舉措。按照《第86號法令》的規定，相關部門目前的職責僅限于在準入初期，即辦學審批過程中進行審核與監管。對于項目、機構運營的后期過程性管理，僅第32條第2款要求，“所有在營的外方教育供應商或課程都須遵守包括教學內容、師資標準和質量承諾等規定”。但這一條款并未明確相關細節以及缺乏違反規定的懲戒措施，大大削弱了政策的執行力。同時，已有的審批過程過于依賴書面文件，缺乏對外國供應商和項目的實地調查，容易出現造假和錯漏情況。

四、結語

越南先后在2020年、2021年與歐盟、英國簽署自由貿易協定，涉外辦學市場潛力巨大。歐盟商會（ЕuroСhаm）官員公開表示，由于越南在抗擊新冠肺炎疫情的優異表現使得其國家形象顯著提升，各界對越南教育部門的外商投資將繼續增加。[28]《第86號法令》可以視為越南政府吸引外商投資、促進經濟發展、擴大教育對外開放、加強教育國際化的發展信號。越南涉外辦學的長期發展趨勢是依靠外來優質教育資源提升本國教育水平、滿足人民群眾對于多樣化教育需求的渴望。作為教育資源引進國，越南在涉外辦學監管已取得實質性成效，這些實踐具有一定的啟發意義。

其一，細化管理權限，落實到具體部門。科學治理是組織機構高效運行的基礎。越南為大力推進涉外辦學市場的正規化，在《第86號法令》明晰涉外辦學機構類型區分的界限和加強管理職權層級的劃分，保障各類組織在辦學過程中形成有法可依、有章可循、專人專項的良性辦學生態圈。

其二，嚴格把控審批入口，實行門檻準入原則。越南政府意識到質量保障是組織長期有序發展的前提，為防止低質量供應商和項目進入，越南政府要求外國機構獲得指定機構認證許可后方可進入市場辦學。從這個意義上看，《第86號法令》加強對教育領域外國合作和投資的規定，使越南已初步形成了一套較為全面的法規和法律框架來監控外國供應商和國際合作伙伴的辦學行為。

其三，加強思想品德培養，守住意識形態底線。教育對人心靈的塑造以及涉外辦學的特殊性使得各國都對引進外來教育資源中隱含的價值觀念格外敏感，實踐過程中利用跨境教育進行宗教宣傳和意識形態滲透的例子并不罕見。《第86號法令》一方面禁止在國防安全、宗教領域開展涉外辦學，另一方面對合作辦學機構和項目的教學語言、教材選擇、課程內容都設置了“防火墻”，抵御外來不良觀念的入侵。