鄉村振興背景下實用性村莊規劃編制探索
——以岳西縣頭陀鎮梓樹村為例

安徽建筑大學城鄉規劃設計研究院有限公司 李家燕

一、規劃背景

2017年 “鄉村振興”戰略在黨的十九大報告中被首次提出，隨著《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》及《中華人民共和國鄉村振興促進法》等相繼發布，其標志著鄉村振興時代的全面到來。2019年5月，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確提出構建五級（國家、省、市、縣、鄉鎮）、三類（國土空間總體規劃、詳細規劃和專項規劃）的國土空間規劃體系，村莊規劃，的法定地位進一步明確。村莊規劃被作為開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。在鄉村振興戰略和“多規合一”的時代背景下，以促進鄉村全面振興為目標，村莊規劃更加強調“實用性”，應體現“政府管用、村委好用、村民實用”三大要求，既要滿足各級政府部門的管控要求，又要便于村委的實施管理，還要積極響應村民的合理訴求，從而形成可實施的“一張藍圖”成為開展村莊規劃的重要任務。

二、當前村莊規劃存在的問題

（一）“無規可依”與“多規并存”，規劃指導性不強

目前，國內一部分村莊沒有編制過規劃，其缺乏相關規劃的指導，屬于無序建設，布局分散，土地浪費現象嚴重。一部分村莊雖然編制了規劃，但不同部門編制的規劃由于是站在各自職責角度出發，使用的基礎底數、技術規范、規劃目標年限等的不同致使了編制的規劃內容上存在沖突。土地利用規劃、美麗鄉村規劃、村莊布局規劃等各類規劃急需“多規合一”。

（二）專業管理人員不足，管理執行困難

村莊在規劃的貫徹落實上，一方面存在鄉鎮的規劃管理機構的人員不足等問題；另一方面由于村莊布局分散，因部分建房位于山區，面廣隱蔽等原因，村莊規劃無法嚴格落實，尤其是村民的建房上沒有及時有效的管控。

（三）村莊特色不凸顯，村民參與性較差

部分規劃工作者在編制村莊的過程中甚至直接套用“城市模式”，編制的方法、內容和成果“千篇一律 ”。未從各村的區位、文化、資源等實際情況出發，其導致村莊編制的內容實用性不強。同時編制的成果表達多為專業術語和技術圖紙，村民根本看不懂，參與性不足，因此脫離了村民的真實訴求。

三、頭陀鎮梓樹村村莊規劃的編制探索

（一）村莊分類

《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》把我國的村莊劃分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護類和搬遷撤并類的不同類型。結合《安徽省村莊規劃編制工作指南》（試行）的劃分標準，依據村莊的區位條件和經濟社會發展現狀等，梓樹村被劃分為集聚提升類的村莊。

（二）規劃原則

1.多規合一

落實“多規合一”的總要求，真正做到規劃的工作底圖、技術標準、規劃范圍、規劃數據建庫等內容的一致性。村莊規劃的圖件統一采用“2000國家大地坐標系”“1985國家高程基準”，以第三次全國國土調查數據成果為現狀基礎，并按照《自然資源部辦公廳關于規范和統一市縣國土空間規劃現狀基數的通知》要求，對規劃現狀基數分類轉換。

2.突出村莊特色

以全域全要素規劃的思路，依托村莊自然本底，堅持因地制宜，凸顯村莊的地域文化特色，讓居民能“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”。對村莊既有的傳統建筑風貌、自然景觀、歷史文化等在保護的前提下，合理利用重塑鄉容鄉愁。

3.堅持保護建設并重

按照“綠水青山就是金山銀山”的生態文明發展理念，不以犧牲環境為代價，強化底線管控。落實上位國土空間規劃“三區三線”，從而嚴格管控生態紅線保護范圍，合理配置生態空間布局，從而加強村莊原有生態肌理的保護。落實保障永久基本農田劃定成果，科學統籌農業發展空間，促進生態農業可持續發展。

4.堅持以農民為主體

堅持“勤溝通、多交流、規劃村民一起做”的工作方針，村莊規劃的編制前采取問卷、座談、訪談等多種途徑，應充分了解村民實際訴求。編制中通過組織村民代表大會等形式，全方位與村民溝通，并編制村民手冊，對編制成果及時公開，讓村民真正參與到規劃編制的全過程中，以期編制出滿足村民訴求的規劃成果。

（三）村莊規劃策略

遵循因地制宜、科學規劃的原則，依托區域資源優勢及產業特色，運用整體規劃、分期實施的布局模式，按照 “產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目偰繕?，打造村域布局合理、產業特色鮮明、經濟效益顯著的農村新格局。

1.產業興旺：培育提升鄉村產業發展新動能

發揮特色資源優勢，推動產業集聚發展。規劃形成“四區兩心多點，兩軸聯動”的產業空間結構，見圖1所示。其中“四區”為茶葉山核桃種植區、峽谷旅游探險區、高山茭白種植區、農業觀光體驗區；“兩心”指結合村莊發展以及鄉村旅游服務業產業等形成的旅游服務中心、中心村綜合服務中心；“多點”指將觀音圣嶺、牌坊詠貞、仙人指路、龍門清潭、飲水思源、樂誠寺等自然人文景點相串聯；“兩軸聯動”指由村內頭陀河、水口河兩條河流形成的山水觀光旅游發展軸。產業發展策略上一方面一二產區上要做優做強現代農業。整合梓樹村農業資源，規模高效發展茶葉、山核桃果蔬等現代農業，全面實現機械化、規模種植；積極發展林下經濟，拓展休閑農業功能，提高農產品附加值。另一方面三產上，要做興做旺休閑農業和鄉村旅游。以1930 探險公園的重點項目為引領，其他村組內景點為基礎帶動梓樹全域鄉旅游發展爭創國家4A級旅游景區。同時也要加快“農+旅”融合，并結合美麗鄉村建設和農業的發展，完善旅游接待設施，發展高山民宿、農家美食，打造觀光業及果蔬采摘園等項目。

圖1 村莊產業發展結構圖

2.生態宜居：建設山清水秀生態宜居新家園

（1）錨固自然生態本底，構建生態景觀格局。主要包括礦山修復、林地修復及河道綠化提升工程。礦山修復，主要包括兩方面，一方面合理利用地形地貌，種植天麻、岳西翠蘭等鄉土植物，分土壤修復、草木灌木、灌木喬木及生態穩定四步走，采取人工干預的方式對村莊內的礦坑進行生態修復。另一方面迎合市場需求，改造礦坑開展親子娛樂活動帶動村莊經濟發展。林地修復主要是實現 “山地森林化”，擴展山體林木類型，建議保持松林為主的同時少許種植槭類林（烏桕、雞爪槭）、棟類林（黃山棟）、椴類林（華東椴）、竹林等。與此同時，可適當間種一些彩葉樹種銀杏、山櫻花等，冬季亦可種植紅花草、山茶花等。豐富山區景觀，做到四季有景。河道綠化提升，主要為河道兩岸植被恢復與生態環境整治，其中包括河道及水塘整治，水體凈化。（2）改善人居環境風貌。一是村莊景觀提升，主要包括水口中心村水車景觀節點提升；二是梓樹村的村莊幾處主要入口標識景點打造。（3）提升公共設施配置。首先，道路提升改造。增加村莊亮化設施，同時增設多處停車場及廣場。主要包括占家至古佛道路拓寬工程，中心村主要車行環路及水口河濱水步道改造為彩色瀝青路，中心村及其他村民組內增加停車場及廣場建設；其次完善公共服務設施。水口中心村進一步增加健身器材、乒乓球臺等體育設施的配置，重點加強養老服務設施如老年食堂、老年義務服務站的設立。最后提升基礎設施，在中心村沿水口河馬元扶貧安置點周邊地勢較低處設置一處污水處理設施。

3.鄉風文明：培育氣正風清鄉村文明新時尚

（1）弘揚地域文化傳承。一是歷史文化挖掘，以梓樹村“馬元”地名故事、“梓樹十景”為底蘊，加強對梓樹村的歷史文化的挖掘梳理，通過手繪、雕塑、雕刻等方式，對展示歷史文化的“梓樹十景”文化墻進行改造提升。二是發揚“頭陀河暴動”紅色文化，升入研究本村紅色文化，積極融入周邊紅色主題研學路線，建設許虎烈士紀念館及廉政公園突出梓樹紅色文化傳承，其構建黨建考察目的地。三是傳承農耕文化，挖掘村莊優秀傳統農耕文化蘊含的人文觀、道德觀，根據節氣組織農耕活動，打造有機田園綜合體，鄉土農村社區，感受祖輩鄉愁。（2）加強文化服務配套，提升鄉風文明建設。大力推廣開辦道德講堂，大力弘揚道德模范、宣傳先進事跡，讓廣大農民群眾做到講道德、守道德。加強農村綜合性文化服務中心的建設，不但要組織群眾建立文化服務隊伍，而且還應激發群眾弘揚鄉村文化，以此豐富文化生活。傳承傳統文化，講好紅色故事，抓好文物古跡、傳統民居、農耕文化等歷史文化的保護和傳承發展。例如利用村級文化服務站、鄉村大舞臺，在節日、節氣時期，舉辦各類文化演出、節日慶典、節氣民俗等傳統文化活動，如春節祈福迎新、秧苗節、重陽敬老禮。

4.治理有效：創建長效和諧的鄉村新治理體系

（1）搭建黨建引領平臺。在黨建引領平臺構建的基礎上，要以農村基層黨組織為核心，深化黨建帶群建促村建，構建“黨建引領、政府主推、部門聯動、社會參與” 的鄉村振興大格局。(2)完善“三治”協同體系。走好中國特色社會主義的鄉村振興之路中重要的一點，就是要注重“鄉村善治”。鄉村善治即是將鄉村自治、法治與德治這“三治”相互融合、促進的鄉村新型治理體系。制定和完善村莊的村規民約，開展一些精神文明的創建活動，充分發揮紅白理事會、“五老人員”和“新鄉賢”的作用，開展群眾性精神文明活動。例如:文明衛生家庭、星級文明家庭、鄉村好人榜等。加大對低俗行為的抵制，針對封建迷信活動、賭博以及人情攀比等封建落后的行為進行要打擊和批評。在村莊內營造一種積極向上、氣正風清的社會風氣，塑造人人參與的鄉村振興的良好氛圍。（3）促進治理能力現代化。建設農村信息平臺，推進鄉村治理集成化，構建長效管護機制，實現動態管理。

5.生活富裕：營造生活富足民生改善活力新鄉村

（1）活化鄉村振興要素。以盤活錢、地、人三大要素為目標，全力推進“市民下鄉、能人回鄉、企業興鄉”三鄉工程，構建城鄉要素資源互聯的紐帶，讓鄉村變成城里人夢想的地方，同時也要讓農村人眷戀的故鄉。（2）開拓投資融資渠道。要切實落實資金的保障問題，設立專項資金用于支持鄉村振興。必須嚴格實行?？顚Ｓ?；積極爭取上級政府和部門的美麗鄉村、農業園區、旅游創新示范等相關項目資金；整合各級、各部門支農資金，更大力度向鄉村振興項目傾斜；完善農業支持保障制度，向涉農產業、企業、個體戶、農民提供優惠和補貼。同時扶持村級集體經濟發展發展壯大集體經濟實力及引導社會參與，民間資本進入農村進行投資建設，是“以工促農、以城帶鄉”思路的重要體現，不僅可以促使城市資源要素和相關服務向農村地區延伸，還能促進農村的建設發展和精神文明建設，并能很好帶動農民建設鄉村的積極性。（3）創新土地制度改革。一是整合建設用地，在全域統籌發展且要求建設用地節約利用的大背景下，農村建設用地的整合利用是破解鄉村振興中用地需求的重要途徑。二是激活生產用地。不斷深化土地征收改革和探索土地流轉的各種模式，發動農戶入股企業或合作社，并將土地承包經營權進行流轉，探索土地代管、代耕代種等多種形式的規模化經營。（4）匯聚各方人才力量，主要包括引導能人返鄉回村及配強干部隊伍及培育農民力量三個方面。目前人才問題已經成為實施鄉村振興戰略的首要問題。因此，必須著重構建鄉村人才隊伍。在現有的政策和體制機制上，進行適當的傾斜，讓人才扎根在廣袤的農村大地，讓農業成為真正有希望的產業。應大力培養有學問的職業農民和當地人才，以涉農類的院校、科研院所、農業廣播學校和農民專業技術合作社等相關平臺為基礎，開展精準培訓，使農業新技術和新成果在農村進行廣泛的推廣。鼓勵鄉村帶頭人領頭發展鄉村產業，政府可適當地在政策和資金等方面進行支持。與此同時要加強農村黨員和黨組織骨干隊伍的建設，讓他們起到先鋒帶頭示范作用，還要在選擇農村兩委干部時優先考慮致富帶頭人、當地人才、務工經商返鄉人員等；加強干部隊伍建設的同時考慮后備人才的儲備。綜上所述，人員中積極培養和發展黨員，改善基層黨員的專業服務技能、年齡結構等，切實做到黨員的示范帶頭作用。

四、總結

在“多規合一”的時代背景下，要以實現鄉村振興為規劃目標，堅持“多規合一”、保護建設并重、突出村莊特色和以農民為主體的規劃原則，編制 “政府管用、村委好用、村民實用”的實用性村莊規劃。本文以梓樹村為例，從“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！睂用?，提出了培育提升鄉村產業發展新動能、建設山清水秀生態宜居新家園、培育風清氣正鄉村文明新氣象、構建和諧有序鄉村治理新體系、打造生活富裕民生改善活力新鄉村五大措施。為切實發揮好村莊規劃，對鄉村振興和鄉村建設的引領和支撐作用提供一定的思路參考。