領導干部自然資源資產離任審計研究

□文/徐素波 徐英磊

（黑龍江八一農墾大學經濟管理學院 黑龍江·大慶）

［提要］黨的十八屆三中全會提出對中央及地方黨政領導實施自然資源資產離任審計。隨著經濟的發展、社會的進步及改革進程的推進，單純的財務審計或傳統的經濟效益審計已無法滿足社會的需求，開展自然資源資產審計有利于增強領導干部的環境保護意識，避免過度使用或破壞自然資源，以達到經濟增長與自然資源資產可持續發展雙贏的結果。基于此，本文收集梳理審計署和各省市審計廳局官網上自然資源資產審計進展情況，歸納總結當前領導干部自然資源資產離任審計存在的共性問題，并提出相應建議。

一、領導干部自然資源資產離任審計現狀

（一）領導干部自然資源資產離任審計政策頒布情況。自2013年“領導干部自然資源資產離任審計”的概念提出至今，國家和地方陸續出臺相關的政策法規，每一項政策法規都是自然資源資產離任審計工作開展進程中的里程碑。由于篇幅有限，重點解讀最具有重大意義的四項政策，如表1所示。（表1）

表1 領導干部自然資源資產離任審計重大政策頒布一覽表

（二）各地領導干部自然資源資產離任審計工作開展情況。2015年以來，在黨中央政策的指引下各省市分批開展了審計試點工作，為自然資源資產審計工作的全面推開積累了大量寶貴的經驗。領導干部自然資源資產離任審計試點情況如表2所示。（表2）

表2 領導干部自然資源資產離任審計試點一覽表

2018年領導干部自然資源資產離任審計由試點進入全面推開階段，通過收集審計署和各省市審計廳局官網上自然資源資產審計的進展情況，對收集的信息進行歸納整理，將審計工作分為三個階段：第一階段是學習黨中央頒布的相關政策，并探索編制自然資源資產負債表；第二階段審計的開展范圍逐步擴大，審計內容更加全面，從最初的專項審計發展到同時對多項自然資源資產開展審計；第三階段是改進審計方法和完善指標體系，建立經常性的審計制度。綜合分析各省市工作情況，由于各省市區開展領導干部自然資源資產離任審計的時間不同，普及情況及審計成果差異較大，但都在有序推進，各地在豐富審計內容、優化審計結構、統籌內外部審計資源等方面取得了較好成效，總結了適用當地生態特點的經驗做法，同時也面臨一些共性問題。針對當前自然資源資產審計工作中發現的共性問題，本文提出初步的對策建議，以推動領導干部自然資源資產離任審計工作常態化、制度化。

二、領導干部自然資源資產離任審計存在的問題

（一）審計相關數據獲得、核實和利用困難。領導干部自然資源資產離任審計與傳統的任期經濟責任審計有很大不同，審計取證不僅僅以相關的賬簿憑證、財務報表、會議紀要、業務報告等文本資料為審計證據，更多地利用地理信息基礎數據和大數據技術對被審計區域生產、生活、生態空間現狀、規劃與布局進行系統分析，導致審計數據獲得、核實和利用困難。一是基礎數據難以獲得，部分基礎數據陳舊，多年未進行更新；部分自然資源實物量計算困難，缺乏資源質量方面的數據；部分基礎數據生成時間與領導任期不匹配，無法為審計提供數據支持。二是審計相關數據涉及部門較多且政策性強，而目前各主管部門因數據不共享、數據格式不一致、數據基準年份不一致，監測結果差異較大，審計人員難以判斷定性。三是部分約束性指標依據數據模型尚未生成，審計人員難以復核審查，數據的真實性得不到保障。

（二）審計力量難以滿足審計工作實際需要。自然資源資產離任審計點多面廣、專業性強，需要投入龐大的人力和物力才能完成工作。審計機關特別是市、縣級審計機關審計力量和審計人才“短板”突出，開展工作難度很大。一是專職機構不健全。目前，只有個別省廳有資源環境審計處，市、縣級審計機關都沒有資源環境審計專職機構，相關工作有的在經濟責任審計部門開展，有的是在農業審計部門開展。二是審計人才匱乏。當前各省審計人員大多以財務專業為主，專業人才、復合型人才嚴重不足。在實際審計過程中，由于缺少與資源環境專業人員的有機融合，使得一些審計人員在固有思維、職業習慣的支配下，將精力過多投入在所擅長的資金及項目等傳統經濟事項審計中，出現審計覆蓋面不廣、審計質量不高等問題，同時審計中定性與定量方法和先進技術手段的應用，對審計人員的學識經驗、分析判斷及創造性思維等各方面的綜合素質提出更高要求，一定程度上存在“不會審、不敢審”的畏難思想，嚴重制約此項工作的開展。三是專家力量不足。自然資源資產審計剛剛全面推開，相關領域專家較少且實踐經驗有限，對審計的思路和判斷還有差距，對于一些復雜的審計項目需要審計人員和專家長期配合，才能深入揭示出問題，對單一項目的實施成效帶來一定的影響。

（三）審計評價指標體系不完善。一是責任難以劃定。雖然《規定》給出了對領導干部一般性的總體評價標準，組織部門的委托明確了領導干部的任期，被審計地區的區劃也很清楚，但由于自然資源的特殊性，如大氣、水自身的流動性及跨行政區分布，導致責任劃分界限模糊，責任界定的難度很大，審計人員在評價尺度把握方面仍存在困難。二是指標體系不健全。領導干部自然資源資產離任審計，雖然明確了審計評價定責的標準，但對具體的自然資源資產、環境污染事項等尚未建立可量化的評價指標體系，對審計發現的問題難以進行定量分析和定性評價。三是審計評價缺乏“一把尺子量到底”的統一標準。由于地域差異，各地自然資源資產稟賦特點、主體功能區定位不同，審計評價標準難以統一。中央發布的《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》確定的五個檔次評價標準，目前還沒有出臺細化的、可操作、可量化的評價依據，基層審計部門在審計實踐中難以準確把握，容易造成審計評價風險。盡管部分省份進行了一些“審計評價指標體系建設”相關的課題研究，但仍以定性評價為主，主要結合審計核實的情況和發現的問題，通過經驗判斷確定審計評價等級，尚未建立一套符合實際的定量評價指標體系。

（四）審計結果發揮作用不顯著。領導干部自然資源資產離任審計工作還處于起步階段，組織部門對審計結果的運用也還處在探索和試行階段，雖然已將生態文明建設等作為地方政府領導干部考核的內容之一，但由于尚未建立相應的責任追究等機制，審計結果對領導干部的行為也僅僅起到威懾作用，并沒有得到有效的應用。一方面《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》中雖然對審計結果運用進行了原則性的規定，但組織部門還沒有出臺相應細則與《規定》銜接，個別被審計領導干部履行責任總體評價等次一般，但組織部門沒有進行相應的處理和反饋，審計結果的作用沒有得到及時體現，同時自然資源資產審計公告的數量不足、范圍不廣，對領導干部追責問責情況反映很少，公眾了解信息不多，參與程度不高，公眾監督作用尚未發揮；另一方面自然資源資產離任審計中發現的問題，大多數為環境污染、亂砍濫伐森林、違規占用土地等問題，對于這些問題，有的是特定歷史條件下形成的，有的是決策、選址不當造成的等等，由于地方財力有限，短期內難以整改到位，有時還存在部門與部門之間互相推諉，導致整改無法落實。

三、完善領導干部自然資源資產離任審計的建議

（一）建立領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系。各地審計機關要對當地經濟社會發展狀況，自然資源資產特點開展分析，不斷加強與高校、科研機構的專業合作機制，吸納專業人士參與，共同開展領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系的課題研究，加快構建普遍適用、全面、可操作的評價指標體系，通過定性分析結合定量分析，確保評價過程可重復、結果可追溯，為對領導干部總體評價提供有力依據。同時，要堅持客觀公正、實事求是的原則，按照“三個區分開來”的要求，審計評價充分聽取被審計單位的意見建議，充分考慮歷史、現在實際情況以及自然資源的特殊性，將傳統審計方法與環境科學、環境監測、環境評價等專業知識有效結合，客觀專業地評價自然資源開發利用及使用效益性方面存在的問題。

（二）全面推進大數據審計和新技術應用。領導干部自然資源資產離任審計涉及面廣、專業性強、數據量大，必須創新技術方法，強化大數據分析應用，做好以下三個方面：一是充分運用遙感測繪等信息化技術，切實采好數據實現多部門多類型數據的疊加，做到地理信息數據、業務及財務數據“一張圖”管理。二是各級審計機關要搭建自然資源資產審計數據分析平臺，成立數據研究團隊，匯集整合各類業務數據信息，結合審計需求進行規劃建設，研發并逐步固化審計模型。三是按照審計需求，在省級審計機關統一聘請第三方機構，由其進行后臺數據比對分析處理，篩查出問題疑點線索后，會同審計組、自然資源資產主管部門共同開展外業核查并確認核查結果。

（三）推動構建權威高效的協同聯動工作機制。一是要緊緊依托聯席會議領導小組，特別是依靠各成員單位，由他們提供客觀、規范、真實的數據資料，將審計分析與專家核查相結合，由聯席會議專家庫協助確認自然資源資產各項數據的可靠性；二是審計機關應積極爭取黨委、政府的支持，推進審計監督和部門日常監管的銜接，實行數據信息和成果共享，共同實施審計項目。同時，建議設立專家庫，重視外部專家的力量，根據需要聘請相關領域專家提供咨詢意見，彌補知識、技術的不足和局限，對一些技術要求較高，專業性較強的領域，可以考慮引入第三方機構參與審計，為審計工作的順利進行提供技術支持。

（四）加快完善審計業務流程和操作指引。自然資源資產審計剛剛全面推開，現有理論、現行制度與審計實務還處于試驗期，要通過不斷地總結完善，盡快編制規范的審計業務流程，設計各類審計業務文書模版，使審計組有所遵循，保證這項審計工作在規范軌道上發展。在實施審計項目過程中，堅持邊審計邊收集相關部門的業務臺賬、數據資料及政策法規等，并堅持動態化補充完善，探索編制自然資源資產負債表，使“歷史數據”能夠滿足“現實審計”的需要。審計組要有意識地將審計過程“痕跡化”，梳理出審計業務流程，細化為審計實務操作指引，幫助審計人員清楚開展審計需要哪些數據，在哪里能夠找到這些數據，拿到的這些數據怎么用，用怎樣的審計方法可能實現審計目標，真正做到“按圖索驥”。

（五）大力實施專業人才培養儲備計劃。審計署應主導全國自然資源資產離任審計人才培養工作，科學判斷和總體把握事業發展規律，制定中長期人才培養規劃，精細安排近期業務培訓計劃，有序組織實施或指導地方審計機關落實。地方審計機關要根據審計任務量測算資源環境審計專業人員的需求量，通過招錄、遴選、跨專業培養等方式，儲備資源環境審計所需的各類專業人才。要開展多渠道、多形式培訓，并把培訓工作擴展到全體審計人員，增強現崗人員從事資源環境審計的能力。要開展業務交流、案例講座等活動，及時研究解決審計中的共性問題，培養鍛煉一大批審計骨干乃至業務精英，營造良好的專業氛圍，形成專業人才集聚效應，推進領導干部自然資源資產離任審計工作常態化、制度化。

綜上，本文通過分析歸納審計署和各省市審計廳局官網上領導干部自然資源資產離任審計的進展情況，發現當前自然資源資產審計工作存在審計相關數據獲得、核實和利用困難，審計力量難以滿足審計工作的實際需要，審計評價指標體系不完善，審計結果發揮作用不顯著等共性問題，這些問題加大了審計工作的難度，造成自然資源資產責任人的責任范圍難以界定。建議通過建立領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系、全面推進大數據審計和新技術應用、推動構建權威高效的協同聯動工作機制、加快完善審計業務流程和操作指引、大力實施專業人才培養儲備計劃等措施，切實加強領導干部自然資源資產離任審計對生態文明建設保駕護航的作用。