社會組織提起環境行政公益訴訟研究

□文/賈 超

（山東農業大學公共管理學院 山東·泰安）

［提要］檢察機關提起的環境行政公益訴訟制度的確立是行政法和行政訴訟法的一大進步，在實踐中確實取得良好的社會效益，但依然存在訴訟動力不足、檢察機關角色沖突、訴訟程序籠統、取證舉證困難等一些問題。社會組織作為公益力量的代表提起環境行政公益訴訟具有不可比擬的獨特優越性和現實意義，但因缺乏提起行政公益訴訟的原告資格而阻礙其在環境治理中進一步發揮應有的作用，所以探討社會組織在參與環境行政公益訴訟中可能面臨的挑戰，結合其具有的獨特優勢，提出完善對策，推進環境行政公益訴訟的進程。

隨著我國環境問題的逐漸嚴峻，人民對環境質量的要求和治理意識不斷增強，同時國家也加大力量治理環境污染和破壞問題，因此社會和公眾的目光愈發聚焦于環境行政公益訴訟。近幾年的司法實踐證明，檢察機關提起環境行政公益訴訟的動力稍顯薄弱，公益訴訟職能發揮得不充分。不同于公民個人和檢察機關，代表第三方公益力量的社會組織具有公益性、專業性、群眾性、中立性等特點，在環境民事公益訴訟中發揮舉足輕重的生態環境保護作用。社會組織參與環境行政公益訴訟已是我國不可阻擋的潮流和趨勢，所以社會組織在環境行政公益訴訟過程中應當充分發揮其本身應有的價值和作用。

一、目前環境行政公益訴訟的局限

自2017年檢察機關以“公益訴訟人”的法律身份通過制發訴前檢察建議和提起環境行政公益訴訟督促行政機關積極履行法定職責，在生態環境和資源保護、食品藥品安全領域等領域切實維護了社會公共利益。經過這幾年的法律實踐，檢察機關解決了許多地方政府及部門在企業排污、垃圾廠焚燒等生態環境破壞和污染案件中不作為、亂作為、濫作為現象，確實在改善生態環境和資源保護方面取得良好社會效果。相比較許多國家較早確立了行政公益訴訟制度，我國環境行政公益訴訟處于起步階段，經驗相對缺乏，相關體制機制和配套設施方面存在不完善的地方，當前環境行政公益訴訟中存在一些問題亟待解決。

（一）適格原告單一?！缎姓V訟法》僅規定檢察機關是唯一起訴主體，并未將公民、社會組織等其他主體納入環境行政公益訴訟原告身份、提供案件線索的范圍之內，適格原告單一，訴訟程序啟動動力明顯不足。檢察機關作為起訴主體對抗行政力量，雖然具有制度優勢，但從長期發展眼光來看不符合公眾參與理論。環境問題與民眾生活息息相關，公眾越發重視這類案件。在現實中，社會其他主體因利益受到侵害而搜集相關案件線索，但因不符合起訴條件而被法院駁回訴訟請求，這會極大地挫傷社會其他主體參與環境行政公益訴訟的熱情，不利于訴訟的進一步拓展。原告資格的缺失是目前我國環境行政公益訴訟運行中迫切需要解決的問題，影響了公益訴訟制度的社會效益。社會組織因專業性、公益性、群眾性等特點成為拓寬原告資格的不二人選，并且外國很多國家很早就已經賦予社會組織等其他主體起訴資格，經實踐證明成果斐然，這是值得我國借鑒和學習的地方，以做到最大限度地保護環境資源和維護公共利益。

（二）檢察機關角色沖突。在環境行政公益訴訟中，檢察機關身兼雙重的法律角色——公益訴訟起訴人與法律監督機關，既要作為訴訟的原告為維護環境公共利益向人民法院起訴，同時又要在訴訟過程中發揮法律監督職能。如果檢察機關無法明晰其在環境行政公益訴訟中的角色定位，則會嚴重影響法院的公正公平審判和環境行政效率。檢察機關以國家作為強有力的支持，有能力和義務維護國家利益和社會公共利益，但當國家利益和社會公共利益、集體利益、個人利益發生沖突時，檢察機關身為我國的國家司法機關，更大程度上會優先考慮國家利益。在面對這種情況時，檢察機關有時候會難以有效平衡各方利益。作為公共利益的堅定守衛者，社會組織更能從中立角度維護廣大人民群眾根本利益和社會環境公共利益。因此，我國應當考慮給予社會組織提起環境行政公益訴訟的原告主體資格，彌補檢察機關單一訴訟力量的薄弱。

（三）訴前程序籠統。根據最高人民法院工作報告，環境行政公益訴訟中絕大多數案件未真正走入庭審程序，在訴前程序便實現公益救濟。實踐證明訴前程序確實在極大程度上節省了司法資源，以很小的司法投入獲得了良好的社會效果。然而，從司法實踐中看，《行政訴訟法》只規定檢察機關在履行職責過程中發現案件線索并核實后，先向行政機關提出檢察建議，在具體的實施程序和提起訴訟的標準上并未做細化的規定，當前環境行政公益訴訟仍面臨訴前程序規定籠統模糊、與實際情況難以銜接等問題。首先，基于結案效率，一些檢察人員提出的環境檢察建議過于籠統、模糊，不夠細化和缺乏實踐操作性。其次，檢察建議缺乏剛性，行政機關接受檢察建議和實際履行職責是兩回事。2018年，雙高解釋將訴前程序的履行期從之前的一個月改為兩個月，環境問題具有持久性、周期性、恢復慢等特點，一些環境問題難以在兩個月內整改完畢或恢復如初，對于后續工作的跟蹤監督就是檢察機關的重點工作。在劍川縣人民檢察院訴劍川縣森林公安局環境行政公益訴訟案中，檢察機關在收到行政機關的積極回復后，三年時間未進行后續跟蹤，使得環境公共利益遭受了持續三年的損害。最后，法律并沒有明確規定行政機關對環境問題整改達到何樣的標準即完成檢察建議，如此檢察機關手中握有極大的自由裁量權，這使得檢察機關在具體工作中沒有統一的衡量標準，不但加重工作難度，還會影響環境行政公益訴訟的權威性和嚴謹性。

（四）取證舉證困難。環境行政公益訴訟中，調查取證的難度極大，因為環境問題具有范圍廣、影響因素多、長期性、見效慢、不可逆轉性等特點，搜集的環境污染等相關證據難以固定和保存，只能依據照片、現場調查記錄及視頻資料等。如果行政機關認可這些證據，則可以順利立案;如果行政機關不認可，在檢察機關無法提供其他證據進行反駁的情況下，可能導致無法立案。在我國傳統“民告官”的行政訴訟中奉行“舉證責任倒置”原則，2018年發布的指導行政公益訴訟的《辦案指南（試行）》中對檢察機關和行政機關各自的舉證責任有如下規定：行政機關對其作出相關行政行為的合法性負有舉證責任，檢察機關則需要提交三項證明材料，其中包括符合起訴條件證明材料、行政機關違法致使環境公共利益受損的證明材料以及履行訴前程序的證明材料。而在“官告官”的環境行政公益訴訟中其實并未對檢察機關和行政機關各自應當對哪些事項承擔舉證責任以及達到何種程度的證明標準作出具體明晰規定。這不僅不利于法官及時查明案件事實，擴大了受損的環境公益，也增加了環境行政公益訴訟進一步開展的難度。經調研表明，在環境行政公益訴訟的司法實踐中，檢察機關承擔了絕大部分的舉證責任，這加重了檢察機關的重擔，所以還需進一步明確原被告的舉證責任。

二、社會組織提起環境行政公益訴訟的優勢

（一）專業性。相較于檢察機關和公民，社會組織具有明顯的專業技術優勢。社會組織的成員主要是來自環境治理中不同領域的人才，掌握完備的專業技術知識和環保領域的技術能力，面對繁瑣復雜和專業性較強的環境領域，專業的技術性使得環保社會組織占據優勢地位。并且社會組織長期從事環境保護的公益活動，在環境問題上具有豐富的環境治理經驗和獨到的見解，在環境行政公益訴訟參與中具有得天獨厚的優勢。

（二）群眾性。環境問題與社會公眾的健康生活密切相關，是當今社會的熱點問題，引起政府、組織、公民多方主體重視和參與。與一般的公眾參與環保行動相比，環保社會組織有自身的章程、宗旨和組織原則，且有更強的組織性、程序性和穩定性，能促進公眾參與的組織化，將分散的公眾意見凝聚成理性表達。在一定程度上，環保社會組織的存在能夠引導公民以有序理性的方式參與環保。社會組織作為社會公眾的利益代表，表達廣大社會群眾的共同訴求，維護人民群眾切身利益和社會公共利益，符合公眾參與理論的基礎要求，可以得到絕大多數社會群眾的認可和支持，使得其更具有信服力和影響力。

（三）公益性。眾所周知，社會組織具有非政府性與非營利性兩大基本特性，從性質上屬于非政府組織。從設立之初環保社會組織就是以維護社會公共環境利益為己任，不以營利為目的。環境問題越發需要公眾力量參與，這恰好是國家機關在環境行政公益訴訟中所欠缺的。環境行政公益訴訟的核心精神是維護社會公共的環境利益而非個體利益，環境行政公益訴訟制度是為了規制破壞環境的公益行為，實現環境治理效果的最優，而環保社會組織的公益性與環境行政公益訴訟的精神具有高度的契合性。不僅可以最大限度地維護環境公共利益，也可以調節國家、社會與個人之間的利益關系。

三、社會組織提起環境行政公益訴訟的完善對策

（一）以立法形式賦予社會組織原告資格。《民事訴訟法》和《環保法》已從立法上明確社會組織參與環境民事公益訴訟的方式，賦予了社會組織的原告資格，使其在維護社會環境公益與緩解社會矛盾等方面發揮了作用，民事公益訴訟中多元化起訴主體模式的成功為拓展行政公益訴訟原告資格提供了寶貴經驗。在環境行政公益訴訟中只存在檢察機關這一適格主體，社會組織提起訴訟的原告主體資格在立法中未得到確認。不可否認的是，社會組織在保護生態環境、維護社會公共公益、紓解政府管理壓力、實現公眾參與方面具有獨特的優勢，可以彌補檢察機關單一起訴主體、角色沖突的局限性，同時社會組織因具備一定的專業能力、經濟實力、社會影響力，可以發揮專業優勢，凝聚公眾意見，填補公民在環境行政公益訴訟中的局限。所以，從環境行政公益訴訟的長遠發展角度考慮，我國應當彌補目前立法空白，以立法的形式明確賦予社會組織在提起環境行政公益訴訟中的原告主體資格。從實踐層面來看，《環保法》對社會組織的起訴條件規定過于嚴苛，不少學者建議應適當降低社會組織的訴訟門檻，激發更多熱心環保公益事業的社會組織的熱情，這樣既可以給予社會組織充足的時間發展自身，又可以更好發揮環境保護的作用，取得良好的社會效果，推進我國法治進程。

（二）加強檢察機關與社會組織之間的合作。檢察機關以國家力量為后盾，具有豐富的的司法資源和強大的司法力量，調查取證時更容易獲得相關機關的配合。而社會組織掌握高水平的專業知識，更高效搜集和排查相關信息。因此，應當加強檢察機關和社會組織在環境行政公益訴訟中的友好協作，各自發揮其獨有的優勢，互相彌補彼此存在的不足之處，充分發揮環境行政公益訴訟的價值和自身作用。其中需要厘清的是，檢察機關雖然具有公益訴訟人和法律監督機關的雙重身份，但在環境行政公益訴訟中，放在首位考慮的是公益訴訟人的身份，其次是法律監督機關的身份，所以進一步強化檢察機關的公益訴訟職能是推動環境行政公益訴訟持續發展的應有之義。首先，完善監察職能和行政公益訴訟職能的工作銜接制度，監察機關在履行職責中發現環境行政公益訴訟的案件線索，可以及時聯系檢察機關，增加雙向互動。其次，要理順檢察機關和行政機關的關系，環境行政公益訴訟制度的立法目的是保護生態環境、維護環境公益，因此檢察機關與行政機關二者并非針鋒相對的關系，應該建立起協同作戰、共同維護社會公共利益的聯盟關系。尤其在訴前程序，增強檢察建議的剛性約束力，建立雙向互動的動態反饋機制。行政機關應當重視檢察建議，檢察機關堅持持續跟蹤后續環境治理工作，共同維護社會環境公益。

（三）設置合理的訴前程序。訴前程序的完善是發展環境行政公益訴訟尤為重要的一步，根據最高人民法院工作報告，絕大多數案件止步于訴前程序，訴前程序越健全，越有利于解決環境案件、提高工作效率。為防止社會組織濫用權力，社會組織向人民法院提起環境行政公益訴訟時，可為其設置合理的訴前程序。據以往經驗，當社會組織發現行政機關不作為或者違法作為致使環境公共利益損害時，可以先向行政機關提出書面建議，要求行政機關停止或糾正侵害環境的違法行為或者不作為，積極履行維護生態環境等在內的法定職責，若行政機關在一定合理期限內不履行或履行后仍達不到法定標準，社會組織方可為維護環境公益向法院提起環境行政公益訴訟。需要注意的是：首先，書面建議的提出要切合環境受損的實際狀況和滿足行政機關具體可量化操作；其次，可設定行政機關履行職責的衡量標準，據此審查判斷社會組織是否可以提起訴訟，因為不同的審查標準帶來的結果也不同，所以需要將標準的制定盡快提上日程；最后，針對前文提到的履行期限短問題，可以根據不同的環境污染程度、環境破壞問題進行具體劃分以此來設置不同的履行期限，行政機關在各自規定的期限內完成環境治理即可，因為不同的生物資源生長屬性各自迥異，不同的環境損害問題所需要的修復時間不同。

（四）完善證據規則。無論檢察機關還是社會組織作為原告提起環境行政公益訴訟，證據都是至關重要的。首先，完善調查取證機制。因環境問題的復雜性，構建一套靈活操作的證據搜集程序與取證規則，從立法上賦予社會組織一定的調查取證權，要求行政機關配合社會組織的調查取證工作，增強法律拘束力。同時，社會組織要持續跟蹤后續環境治理整改任務，多開展'回頭看'工作。其次，重新分配舉證責任。環境行政公益訴訟是客觀訴訟，社會組織不是行政行為的行政相對人，純粹是為維護公共利益，所以難以掌握和了解行政機關違法行使職權或不作為的具體情況。所以，對于舉證責任，應當由行政機關自證清白，即行政機關證明自己行政行為的合法性。社會組織作為原告提起環境行政公益訴訟，需要承擔以下的初步證明責任：一是證明其合法公益代表的身份材料，符合法定起訴條件；二是被告行政機關存在損害環境公共利益的行政行為，包括不作為和違法作為；三是有環境公益受損的結果，客觀上存在生態破壞、環境污染、資源浪費等環境公益受損事實；四是違法行為和損害事實二者之間具有關聯性。