多源流框架下政策議程設置及寧夏實踐

□文/柳宏凱 湯 波

（寧夏醫科大學公共衛生與管理學院 寧夏·銀川）

［提要］本文基于金登多源流模型結合中國獨特的制度環境，考慮到多源流模型忽略源流之間獨立性、組織層級結構等因素，建立雙重多階段議程設置模型。通過該模型對寧夏建立“黃河流域生態保護與高質量發展先行區”議程設置過程進行分析，得出重大戰略決策的議程設置路徑。

一、研究背景

政策過程最初起源于拉斯韋爾提出的政策科學，拉斯韋爾提出了政策科學兩項任務，概括為“政策過程的知識”和“政策過程中的知識”。后來的公共政策研究基本上是基于以上兩種路徑展開。而國內對于政策過程的研究主要有三種路徑：（1）借鑒政治學理論，結合中國政治特色，討論中國政策的決策過程，并試圖發展具有中國特色的政策理論過程；（2）在權威體制框架下，討論中國的政策過程及其運行模式；（3）借鑒政策過程階段論和比較成熟的政策過程理論。而多源流模型屬于諸多成熟政策過程理論中的一種。

多源流框架是基于垃圾桶模型演化而來，以模糊性假設為理論基礎，主張問題源流、政治源流和政策源流等因素共同作用促使政策變遷，金登假設三者相互獨立且暗含權重相當。金登對漸進主義、全面理性決策等政策過程理論提出批判，對于漸進主義，他認為漸進主義能夠較好描述一些政策過程，但是就政策變遷而言，一些突變性的政策過程是漸進主義無法解釋的；對于全面理性決策，他認為政策制定者的理性是有限的，并且政策制定過程并非按照階段論的線性模型展開。多源流框架認為，公共政策過程就是源流匯聚的過程，即問題流、政治流和政策流耦合形成“機會之窗”，在關鍵的時間節點，當“機會之窗”打開時，就產生了公共政策進入政策議程的結果，最終促使公共政策產生。

由于多源流框架起源于美國，適合美國的政治制度、經濟社會體制，因此對于多源流框架在中國決策情景下運用，應當考慮適用性問題，要對模型進行調整與修改。首先，對于政治源流，在我國中央集權型的政治體制下，其政治源流居于首要位置，而且往往決定了政策走向，這在一些重大戰略決策中得到很好體現；其次，對于問題源流，由于我國媒體的管制再加之一些體制因素，使得社會問題在表達過程中很有可能受限，這對問題源流會產生影響；最后，對于政策源流，目前我國專業的政策分析機構與發達國家的智庫相比相對欠缺，再加之中國獨特的政治體制和經濟制度使得能參考的“國際經驗”相對有限，使得政策路徑依賴和漸進式調整的特點十分明顯。因此，對于三者之間的橫向檢驗和縱向檢驗即相互影響關系和時間先后順序的探討十分必要，有助于深層次把握多源流框架，進而修正框架，構建更適合中國決策情形的理論模型。

二、框架構建

政策過程研究一直是公共管理研究的重點內容，政策科學的奠基者拉斯維爾將政策科學定義為政策過程的知識和政策過程中的知識；政治學家戴維·伊斯頓將政策過程看作由政策輸入、政策轉換和政策輸出環節構成的系統。多源流框架作為政策過程分析的工具與支持聯盟框架、間斷-平衡理論以及政策網絡理論等構成了政策過程理論的重要組成部分。多源流框架是從“垃圾桶決策模型”基礎上演化而來，通過問題源流、政治源流和政策源流三個維度，從決策視角理解政策過程。但是，對于多源流框架學界存在著爭論，主要圍繞以下幾個方面：

（一）獨立性。金登認為三大源流之間相互平行、互不影響，即使不完全獨立，每個源流依然可以擁有自己的“生命”，即都有自己的法則和運行規律。事實上，三個源流的影響路徑是交錯和互動的，基于中國特定的政治環境和社會環境，政治源流的影響居于主導地位。源流間的獨立性有限，尤其是政治源流和問題源流之間的互動較為頻繁。而且政治源流中核心領導層的態度能夠促使政策窗口的開啟，并影響政策走向。通過案例分析進行橫向驗證，對各個源流之間的關系進行檢驗，總結得到三大源流更像一個共同體，每條源流的演變軌跡都在被另外的源流影響著。并且各個源流的出現存在一定的先后順序。

（二）預測性。多源流框架沒有形成明確的可以進行假設檢驗的命題，使得很多研究者認為，它是一種事后解釋性理論，而不是一種事前預測理論。相比于其他研究方法，多源流框架對公共政策的預測性更差，以至于無法針對具體問題進行事前理性規劃，無法在政策形成以前對問題與方案進行周全的分析。

（三）漸進性。多源流框架彌補了漸進主義者無法解釋非漸進決策的缺失，為公共政策分析提供了一種全新的途徑，其解釋更加有力。

雖然多源流框架存在著諸多局限性，但是其很好地解釋了模糊性條件下政策選擇過程。通過結合我國獨特的政治制度、社會體制等因素，構建適合中國決策情景的多源流框架十分必要。（圖1）

首先，不同于其他對于政策過程的研究，多源流框架不是通過對多源流框架的簡單套用來解釋政策過程，或者探究某個具體案例三者出現的先后順序，筆者認為重大的戰略決策需要分階段看待，不同的階段三者的影響路徑、順序都會發生變化，可能同一政策過程可能包含了不同的影響路徑。

其次，該框架借鑒但不拘泥于政策過程階段論。將“建立黃河流域生態保護與高質量發展先行區”重大決策過程，分為三個階段，其中醞釀階段的影響路徑遵循由問題源流到政治源流再到政策源流，這是常規路徑，許多政策出臺都遵循這樣的路徑。這樣的影響路徑模式往往忽略了層級結構的影響，這樣回應性的議程設置模式在基層政府中較為常見。隨著某一社會問題的影響范圍和強度的擴大，以及在醞釀階段的發酵，引起強烈的社會反響，地方政府無法很好解決，使該社會問題進入高層政府視野；在發展階段，高層政府對于民眾關切的社會問題進行回應，通常會出臺相應的政府文件，由于隸屬關系以及政策執行需要，高層政府文件會直接進入下級政府的政策議程，繼而產生具體的政策措施。

最后，對于重大的戰略決策，“機會之窗”的開啟更多取決于政治因素，是因為在我國權威體制的制度環境中政治因素會起到決定性的作用。

三、應用分析

（一）問題源流。問題是促使公共政策形成的首要因素，政策制定大致遵循“問題-解決方案”的邏輯。此外，社會問題的影響強度和范圍，決定了問題源流能夠達到的層級，同時也是問題源流進入政策議程的先決條件。問題源流的核心因素有焦點事件、數據報告和反饋信息等。

1、焦點事件。對于建立黃河流域生態保護與高質量發展先行區而言，其焦點事件不僅僅來自于寧夏境內黃河流域所發生的水質污染、水土流失等問題，還包括其他沿黃省份對黃河產生的污染、破壞。當黃河流域的污染問題，對人民的生產生活、身體健康產生負向影響時，就會在社會環境中持續發酵，直到一些焦點事件爆發，黃河流域的污染治理和生態保護就進入中央政府視野。

2、數據報告。在生態文明戰略背景下，近年來各級政府對于生態系統的保護和修復十分重視，其中包括水資源的保護與治理。經過不懈努力，黃河流域整體的生態環境得到明顯改善以及建立了黃河流域突發水污染信息通報與協作機制。多方面因素也使得建立黃河流域生態保護與高質量發展先行區的問題源流由焦點事件轉向于黃河流域相關的數據分析報告，比如黃河水資源公報。數據報告中反映黃河水質、污染情況等相關信息，各級政府部門根據相關數據，做出決策。

3、反饋信息。反饋信息一方面來自于下級的調研報告；另一方面也依賴于上級的環保督察。如，寧夏環保部門會對黃河污染情況進行調研，撰寫材料報告，同時中央環保督察組也會實地核查反饋的黃河流域污染治理情況。反饋信息中反映的問題也會影響上級政府的決策與判斷。

圖1“雙重多階段”多源流框架圖

（二）政治源流。不同階段政治源流是有差異的，政治源流的響應層級與問題源流的程度、范圍密切相關。如果處于醞釀階段，在局部地區發生社會問題，通常是當地政府動員相關部門人員，調配資源來解決社會問題。例如寧夏黃河流域的污染問題，寧夏環保部門會采取一些限制性的措施，解決污染問題；同時，沿黃各省為保護黃河流域的生態環境，也會制定相應的法規、方案。如果處于發展階段，表明社會問題進一步擴大和升級，或者解決某一社會問題已經形成共識，此時中央政府會介入，例如中央政府召開黃河流域生態保護與高質量發展座談會。政治源流的核心要素有國家戰略、政府作為和社會輿論。在建立黃河流域生態保護和高質量發展先行區過程中，國家戰略為主要推動因素，政府作為為次要因素，社會輿論直接影響較小，更多是間接影響。

1、國家戰略。改革開放以來，我國經濟社會發展成效顯著，但也存在著許多結構性矛盾，其中經濟發展與環境保護的矛盾十分突出。因此，國家提出生態文明戰略，堅持人與自然和諧共生，充分體現了黨對新時代經濟社會與自然生態和諧發展規律的深刻認識和準確把握，努力實現兩者協同共進。作為中華民族母親河的黃河，對于它的治理和保護對整個生態系統而言十分重要。近年來水生環境惡化、水質污染加劇、水土流失嚴重等問題頻發，中央提出了黃河流域生態保護與高質量發展戰略。寧夏全境屬于黃河流域，是全國重要的生態節點，因此，習近平視察寧夏時提出了要建立黃河流域生態保護與高質量發展先行區，這是提升發展質量效益的現實選擇。

2、政府作為。寧夏能夠建立黃河流域生態保護和高質量發展先行區，不僅是因為寧夏重要的地理位置，還由于寧夏政府治理黃河流域污染的突出成績。黃河干流寧夏段連續四年保持“Ⅱ類進Ⅱ類出”，20個地表水國控斷面Ⅲ類以上良好水質達80%，黃河干流寧夏段6個國控斷面全部保持Ⅱ類水質，11個城市集中式飲用水水源達到或優于Ⅲ類水質的比例為81.8%，13條主要入黃排水溝入黃口水質均保持在Ⅳ類及以上。

3、社會輿論。在網絡時代，互聯網成為了民眾表達訴求、形成輿論進而推動政策議程設置的重要力量。目前，相關研究將社會輿論視為外生因素，單向度地從“輿論-回應-政策”角度討論輿論對公共政策產生的影響。寧夏建立黃河流域生態保護和高質量發展先行區的輿論來源主要有兩個方面：一方面黃河污染給居民生產生活帶來不便；另一方面居民健康環保意識增強，兩方面因素疊加使得居民期望政府進行黃河流域污染治理。社會輿論對中央召開黃河流域生態保護與高質量發展座談會起到了直接作用，也對寧夏建立黃河流域生態保護與高質量發展先行區起到間接的推動作用。

（三）政策源流。政策源流的核心要素有政策倡議、政策設計等，在寧夏建立黃河流域生態保護與高質量發展先行區的過程中，政策源流體現不明顯，其政策過程的最大特征是由政治源流推動且是上級政府對下級政府的要求，自然而然進入寧夏政府的政策議程。在習近平考察寧夏之后，寧夏根據指示精神制定了相關政策，比如《自治區支持建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區的財政政策（試行）》。

四、結論

通過對寧夏建立黃河流域生態保護與高質量發展先行區的政策議程分析得出以下幾點結論：首先，重大戰略決策的實施，其政策議程設置不是簡單地單維度導向的順序，而是多重多階段路徑融合進行。中央政府重要的戰略決策是基于大量的社會調查研究基礎之上的，而通過深入的大規模社會調查做出的重要決策，其動因既有現實問題的逼迫，也有超前的戰略預見。建立黃河流域生態保護和高質量發展先行區屬于兩者的融合。并且，其政策議程的設置不同于常見的問題源流到政治源流再到政策源流或者三者順序發生變化的單維度路徑，而是屬于多重多階段路徑。這是因為傳統的多源流框架忽略層級結構的影響，使得討論重要決策的議程設置的情景是在同級政府間進行的，而在我國層級制的體制下重大戰略決策的制定，其議程設置過程既有從上至下的命令，也有從下至上的申請，這就使得其議程路徑會發生變化。結合我國中央集權的背景因素，其政治源流是占據主導地位的，這在寧夏建立黃河流域生態保護與高質量發展先行區的政策議程設置過程得到了充分體現。其次，“具體問題要具體分析”，特定事件政策出臺與社會環境密切相關，使得各個事件的政策議程設置都有其獨特的特點。重大戰略決策的社會背景很復雜，就建立黃河流域生態保護與高質量發展先行區而言，是由生態文明戰略、寧夏位于黃河上游的獨特位置等因素共同促成。其中，“機會之窗”就是習近平視察寧夏黃河段。這種政治源流的推動較為特殊，其特殊性在于相關議題可以直接進入政府議程且具有強制性，但是也屬于政策議程設置路徑的一種。最后，在中央集權和層級制的制度因素作用下，由政治源流推動直接進入下級政府議程的政策議程模式值得探討。

政策議程路徑中有由政治源流到政策源流或者政策源流到政治源流的議程設置路徑，但是結合我國現實的政府決策方案的制訂情況，存在政治源流推動相關議題直接進入政府議程，一般是由上至下，進入政府議程之后相關部門會制訂相應的對策方案。這種議程設置路徑容易被忽略，但是現實中是存在的。