基于成本效益分析的整體支出績效管理研究

姜 蘭

（廣東省藥品監督管理局事務中心，廣東 廣州 510080）

1 預算績效管理中成本效益分析的發展階段

黨的二十大報告從戰略和全局的高度明確了進一步深化財稅體制改革的重點舉措，提出“健全現代預算制度”，為做好新時代財政預算工作指明了方向、提供了遵循［1］。為提升整體支出資金效益和政策效能水平，進一步完善預算管理制度，推進整體支出績效管理，本研究以預算績效管理方法工具中的成本效益分析方法為主線，以2005年的《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》政策法規文件為起點，將成本效益分析實踐應用過程細分為事后、事中和事前三個發展階段。

第一個發展階段是2005—2017年，屬于事后成本效益分析階段。成本效益分析作為績效評價的一種方法，以評價績效目標完成情況為主要目標，此階段的成本效益分析法限定于在一定時期內將支出與效益進行對比分析。《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》（財預〔2005〕86號）在評價方法的重要性排序中，將成本效益分析法作為最后一種評價方法：“績效考評方法主要包括比較法、因素分析法、公眾評價法、成本效益分析法等?！薄敦斦С隹冃гu價管理暫行辦法》（財預〔2009〕76號）提出，績效評價方法主要采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等，顯然已開始將成本效益分析法作為首要選擇的評價方法之一。《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）、《預算績效管理工作規劃（2012—2015年）》（財預〔2012〕396號）和《財政支出（項目支出）績效評價操作指引（試行）》（中評協〔2014〕70號）則重點考慮成本效益分析的準確計量，要求“數據的獲得應當考慮現實條件和可操作性，符合成本效益原則”，以便“對財政支出（項目支出）的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價”?！吨醒雽Φ胤綄ｍ椶D移支付績效目標管理暫行辦法》（財預〔2015〕163號）和《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預〔2015〕88號）重點要求將成本效益分析應用在績效目標上，考核“績效目標是否經過充分論證和合理測算”，“綜合考慮成本效益，是否有必要安排財政資金”進行可行性審核。

第二個發展階段是2018—2020年，屬于事中成本效益分析階段。預算績效管理過程中擴大了成本效益分析的適用范圍，將重點項目、重大政策納入成本效益分析范圍，突出了成本效益分析創新預算管理方式的特性，注重結果導向，將投入與產出、效益進行關聯性分析，更加強調成本效益和硬化責任約束。正如《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）更加強調創新評估評價方法，運用成本效益分析法提高績效評估評價結果的客觀性和準確性。中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府（辦公廳）印發的《關于深化省級預算編制執行監督管理改革的意見》（粵辦發〔2018〕17號）更加注重結果導向，加強對支出和政策預期績效的研判，注重成本效益分析，提高預算編制的精準性?！俄椖恐С隹冃гu價管理辦法》（財預〔2020〕10號）更加強調綜合應用多種績效評價方法，根據評價對象的具體情況可采用一種或多種方法，但成本效益分析法仍然為首要選擇或者必須選擇的方法之一。

第三個發展階段是2021年至今，屬于事前成本效益分析階段。全面實施事前績效評估成本效益分析，要在事前評估中增加成本效益分析，將成本效益分析進行控制端口前置，從實操的微觀層面加強成本管理和成本控制?！秶鴦赵宏P于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）提出，要推進運用成本效益分析等方法研究開展事前績效評估［2］?！稄V東省人民政府關于加強統籌進一步深化預算管理制度改革的實施意見》（粵府〔2021〕34號）提出，要全面實施事前績效評估，對照整體績效目標，運用成本效益分析等方法對新增支出政策和項目開展評估?！吨醒氩块T項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》（財預〔2021〕101號）提出，要強化成本的概念，加強成本效益分析，在實操的微觀層面上將社會效益指標和生態效益指標貨幣化轉列為經濟效益指標，以便進行成本效益分析比較?！蛾P于支持深圳探索創新財政政策體系與管理體制的實施意見》（財預〔2022〕139號）則進一步深化成本效益分析的實踐應用領域，要求推進成本效益分析在重大政策、重點項目全生命周期績效管理的事前績效評估，創新開展部門整體支出績效評價。

2 預算績效管理中成本效益績效分析的事前決策判斷依據

綜合上述成本效益方法實踐應用的三個發展階段，顯然，成本效益已然從事前、事中分析階段，重點落實到“控制關口”前置的事前評估階段，側重于將成本效益分析嵌入預算績效管理前端，形成“事前審成本、事中控成本、事后評成本”的績效管理全過程評價，深入推動落實預算績效管理提質增效。這是因為，成本效益最初基本假定為財政預算資源是有限的，或在一定時期內是有限的，財政預算資源有限和公共需求不斷增加之間的矛盾使成本效益分析在實踐應用中前置成為必然。

在項目支出績效管理方面，《關于加快推進中央本級項目支出定額標準體系建設的通知》（財預〔2015〕132號）認為，項目支出定額標準既是成本效益分析的現實需要也是必然要求，財政部印發的《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》（財預〔2021〕101號）提出，成本指標等績效指標值的設定依據源于預算支出標準［3］，在項目支出績效評價中應該將成本指標提升為一級指標，設置經濟成本指標等二級指標，并限制其不得超出規定的預算支出標準，通過比較項目的全部成本和效益來評估項目情況，將項目的所有成本逐一列出、量化，建立項目成本效益分析，預算支出標準成了項目支出績效評價中成本效益分析的事前決策判斷依據，從而進行科學測算、全面衡量，為優化前期預算編制、財政投入提供決策依據，最終實現提升財政資金使用效率的目的。

在整體支出績效管理方面，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）要求從“運行成本”等方面衡量部門和單位整體及核心業務實施效果，成本效益分析同樣適用于整體支出績效管理［4］。而《中華人民共和國預算法實施條例（2020）》（中華人民共和國國務院令第729號）明確給出了預算支出標準的定義，合理分類預算事項并分別規定支出預算編制標準，其中既包含項目支出標準也包含基本支出標準。廣東省財政廳印發的《關于深化預算管理制度改革的實施方案》（粵財預〔2021〕65號）則進一步提出，加快預算支出標準體系建設，在重點專業領域等方面加快預算支出標準建設，豐富和完善預算支出標準體系內容，并建立部門整體支出核心績效指標體系。因此，預算支出標準可以作為項目支出績效管理中成本效益分析的決策依據，同樣也適用于涉及基本支出標準的整體支出績效管理，可以作為整體支出績效管理中成本效益分析的事前決策判斷依據。

3 基于成本效益分析的整體支出績效管理思路探索

3.1 成本效益坐標軸探索運用

從微觀的角度切入，成本效益分析可以具體到作業成本法，或是運用成本動因分析法；從宏觀的角度切入，可以構造成本效益分析曲線，或是運用數據包絡分析法［5］。可以將上述成本效益歸納為兩個類別：第一類是成本變動，效益固定。該類別更關注成本，契合上述微觀分析角度，適用于項目支出績效管理。此類別設定成本效益分析中的“效益”固定，選擇成本變動值中最小的成本，需要結合預算支出標準確定績效目標（指標），提出若干實現該目標（指標）的方案，運用一定的技術方法，計算出每種項目或方案的成本和效益，通過比較方法，選擇最小成本取得最大效益的實施項目或方案。第二類是成本固定，效益變動。該類別更關注效益，契合上述宏觀分析角度，適用于整體支出績效管理。當然，對于項目支出績效管理和整體支出績效管理在微觀還是宏觀的分析角度選擇上，還應該在成本效益分析的基本假定中明確一個前提條件，即項目支出或是整體支出決策者對于決策需求是更注重“效益”還是更注重“成本”，此處“成本固定，效益變動”是基于整體支出績效管理更注重“效益”，且成本固定，于是可以引入“預算支出標準”作為決策選擇的判斷依據。

圍繞“成本”“效益”的數據范圍，以“預算支出標準”為橋梁，將整體支出績效管理的“成本—效益”鏈條拆解為“成本—預算支出標準—效益”鏈條，將橫軸設定為“成本”即投入，將縱軸設定為“效益”即產出，構建成本效益坐標軸，如圖1所示。其中，“成本”是固定的，即“預算支出標準”是固定的，如橫軸“成本”上的A、B線相當于“預算支出標準”的兩個標準，選定其中一個標準后，就鎖定了整體支出績效管理的決策判斷依據。斜線a、b、c、d引出的點為變動的“效益”，如果單純從縱軸效益值的大小上看，在不同“成本”的位置比較中，效益的大小比較值排序為c＞d＞b＞a；而如果在同一個“預算支出標準”上，以A線的預算支出標準為例，顯然，效益的大小比較值排序為d＞c＞b＞a。因此，構建成本效益坐標軸的意義在于將不同規模投入成本效益的整體支出，轉化為在同一“預算支出標準”上進行比較，從而評判其整體支出績效管理水平的高低。那么預算支出標準A與B相比，哪一個相對更優呢？筆者認為，A優于B，因為A線經過a、b、c、d線，與4條線均有交集，可以優先選擇A線作為預算支出標準。

圖1 成本效益坐標軸

3.2 整體支出績效管理探索案例

基于成本效益分析的整體支出績效管理探索案例，以《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號）的《部門整體支出績效評價共性指標體系框架》作為借鑒研究，該部門整體支出績效評價共性指標體系框架分為三級指標，一級指標有4個：投入、過程、產出、效果，再細分為7個二級指標和28個三級指標，形成三級聯動的“一對多”關系，可以運用層次結構分析進行綜合評價。

在成本效益坐標軸的構造方面，為得到綜合評分，可以為每個三級指標賦予一定的權重，使所有指標權重的總和為1，即100%，對每個三級指標進行打分后乘以相應的權重并相加，得到整體支出績效評價共性指標體系的總分，以此作為整體支出績效管理的“效益值”。而成本值由投入支出預算構成，即基本支出+項目支出+其他支出（如自有資金）。然后將橫軸作為部門（單位）整體支出預算，縱軸作為整體支出效益，最終構造完成成本效益坐標軸。在所有部門（單位）的比較值中，選擇一條經過所有部門（單位）數值的垂直線作為預算支出標準，從而比較a、b、c、d線斜率的大小，斜率最大的則為最優，即該部門（單位）整體支出績效最優。

在預算支出標準的設置方面，同樣以《部門整體支出績效評價共性指標體系框架》中的“三公經費”控制情況為例，該指標反映了部門（單位）對“三公經費”的控制效果，投入—預算配置—“三公經費”變動率績效指標屬于事前成本效益分析，而過程—預算執行—“三公經費”控制率績效指標則屬于事后成本效益分析，因為“三公經費”變動率＝［（本年度“三公經費”總額-上年度“三公經費”總額）/上年度“三公經費”總額］×100%，其數據在年初預算編制時可以提取，而“三公經費”控制率＝（“三公經費”實際支出數/“三公經費”預算安排數）×100%［6］，其實際支出數需要在年末才可以提取到。假定本年度“三公經費”總額小于上年度“三公經費”總額為最優，則“三公經費”變動率的預算支出標準可以設定為0；假定“三公經費”實際支出數小于“三公經費”預算安排數為最優，則“三公經費”控制率的預算支出標準為1。

總之，做好整體支出績效管理有利于推動部門（單位）整體支出更加科學高效、合乎法律法規，有利于部門（單位）有效配置和安排資金，把資金用在刀刃上，取得預期的良好效果。而通過成本效益研究分析整體支出，則可以讓事前、事中和事后形成閉環的全過程績效管理，在比較中發現問題、解決問題，在成本效益中選擇最小成本取得最大效益，促進部門（單位）健康可持續發展。