美國脅迫尼泊爾通過MCC協議，難逆中尼合作勢頭

王世達

2月27日，尼泊爾議會批準實施在2017年由時任尼泊爾政府與美國簽署的“千年挑戰計劃”協議（簡稱MCC協議）。此事引發尼泊爾國內朝野對抗，造成該國社會動蕩，并引起國際社會的廣泛關注。值得注意的是，該協議的影響力絕不僅限于尼泊爾一國，未來它或將在南亞和更廣闊的印度洋地區制造更多的對抗和分裂。

“千年挑戰計劃”協議的發起方和執行者是隸屬于美國政府的千年挑戰公司（Millennium Challenge Corporation），成立于2004年。該公司的官方定位為“獨立的雙邊對外機構”，聲稱不涉及軍事和政治領域，旨在“與伙伴國家合作促進增長，幫助當地民眾擺脫貧困，并投資下一代發展”。據其披露信息，截至2019年，該公司已批準了29個國家總價值為130億美元的37個合作協議，地理范圍涵蓋菲律賓、格魯吉亞和尼日爾等發展中國家。

該公司表示，此番尼泊爾議會批準的協議涉及金額為5億美元，“旨在幫助尼泊爾確保道路質量，提高電力供應能力，并促進尼泊爾和印度之間的跨境電力貿易，進而刺激投資、加速經濟增長并減少貧困。”除千年挑戰公司將出資5億美元之外，尼泊爾政府也將撥款1.3億美元支持該項目。具體而言，該協議在尼泊爾主要包括輸變電和道路維護兩個項目。其中，輸變電項目將“建設大約300公里的高壓電線及配套的變電站，并在尼印邊境與印度電網進行聯通，促進尼印兩國的電力貿易”。道路維護項目的主要內容包括定期維護尼泊爾長達305公里的國家戰略公路網，設立獎勵基金以支持“尼泊爾擴大道路維護預算”，通過小型試點向尼泊爾推廣新的路面回收技術以測評其使用前景等。

千年挑戰公司成立時美國尚未出臺“印太戰略”，但如今該公司已被明確納入美“印太戰略”框架，成為美國實現外交和戰略構想的重要政策工具。例如，2019年5月，美國務院南亞事務助理國務卿在訪問尼泊爾時曾表示，MCC協議是美“印太戰略”的關鍵組成部分。除尼泊爾外，美國還曾看中斯里蘭卡位于印度洋主航道中心線附近的關鍵戰略位置，軟硬兼施試圖迫使斯政府與其簽署MCC協議，但遭到斯政府的堅決抵制。2020年11月，斯里蘭卡總統拉賈帕克薩表示斯政府永遠不會和美國簽署該協議。或許正因為在斯里蘭卡折戟沉沙的前車之鑒，美國政府在催促尼泊爾議會批準MCC協議上極盡“威逼利誘”之手段，不僅將2022年2月28日作為該協議生效的最后期限，還明確表示若屆時該協議仍未在尼議會通過，美方將撤銷合作并“重審與尼泊爾的關系”。美國對尼泊爾極不尋常的脅迫性表態很可能是尼泊爾議會最終通過該協議的重要原因。

美國為何急于在此時推進MCC協議落地尼泊爾？這或許源于拜登政府繼承甚至拓展了特朗普執政時期出臺的“印太戰略”后，將重點從前期的概念塑造、輿論造勢與召開會議等轉向了在具體領域對具體國家實施具體項目。例如，拜登政府在2月11日出臺的《美國印太戰略》文件中特別強調，要通過經濟手段打造“一個牢固的聯盟體系”，實現所謂的“自由與開放的印太地區”。在此背景下，MCC協議因其在名義上聚焦發展領域而被視為對沖“一帶一路”倡議的重要工具，備受美國政府重視。此外，該文件還將印度視為“在南亞和印度洋地區志同道合的重要伙伴和領導者”“美日印澳四國集團和其他區域多邊機制的重要推動力”“區域增長和發展的引擎”，明確支持印度繼續崛起并獲取區域領導地位。因此，“千年挑戰計劃”協議極力推動尼泊爾與印度在道路和電網等基礎設施上的互聯互通，以便實現美印聯合“經營”尼泊爾的構想，進而擠壓中國與尼泊爾的合作空間。

尼泊爾首都加德滿都街景。

美國脅迫尼泊爾通過“千年挑戰計劃”協議或將對尼泊爾國內形勢及南亞地區的地緣政治經濟態勢產生深遠影響。

首先，美國重返南亞次大陸深處，在戰略上有向中國西南邊陲抵近的勢頭。由于MCC協議包含干涉尼泊爾國家主權的條款，因此其經濟發展項目難言“表里如一”。例如，MCC協議中明確規定了協議一旦進入實施階段將“優于尼泊爾當地法律”、MCC協議美方人員不受尼泊爾法律管轄等條款。盡管尼泊爾議會在批準協議的同時發布了12點聲明，強調尼泊爾憲法優先于MCC協議和其他相關協議，但上述聲明在協議文本中未能體現。考慮到美國此前曾公然拒絕尼泊爾修改協議文本的訴求，很難想象該聲明能有多大實際效用。因此，該協議下的經濟發展項目也有被美國延伸至所謂的“人權保護”、意識形態與地緣政治等領域的可能。此外，早在20世紀60年代，美國情報機構就曾長期在尼泊爾北部地區支持危害中國領土主權的活動。因此，MCC協議規定的美方人員不受尼泊爾法律管轄等條款，也可能被美國情報機構加以利用。

其次，尼泊爾的對華政策應該不會發生太大改變，雙方合作勢頭也難以逆轉。鑒于尼泊爾政府早在2017年時便已簽署MCC協議，美國此番脅迫尼泊爾議會通過該協議并不意味著尼泊爾將改變其一貫的對華方針邏輯。這既是因為尼泊爾主要政黨和民眾對華持友好感情，更是源于尼泊爾的地緣政治環境。尼泊爾作為喜馬拉雅山國，僅有中國和印度兩個鄰國，這一地緣環境決定了尼國家利益和民眾福祉在于與中印交好，并扮演中印溝通合作中“橋梁”的角色，任何破壞性和對抗性的行為都將首先傷害尼泊爾自身利益。正因如此，美國借MCC協議落實“印太戰略”并挑動地緣對抗的做法遭到了尼泊爾各界的反對。此外，考慮到美國在MCC協議下糟糕的履約記錄和不斷遭到對象國反對的現實，很難想象該協議能在尼泊爾順利落實，更難言改變中尼兩國構建“跨喜馬拉雅立體互聯互通網絡”的決心。

國際發展合作不能搞“脅迫外交”，更不能為一已私利損害他國主權和利益。美國的“千年挑戰計劃”協議正如尼泊爾諺語所描述的那樣，“看起來很好，吃到嘴里是很難嚼的肉”。作為尼泊爾的友好近鄰和發展伙伴，中國將一如既往地支持尼泊爾人民自主選擇發展道路，并繼續為尼泊爾的經濟和社會發展提供力所能及的支持與幫助。