關于國際區域治理的思考（三）

張蘊嶺

國際區域治理是一種常態，是一個基于區域各國共同需要和共同利益的議程。同時，國際區域治理涉及多個國家、諸多領域，僅僅靠國家間的雙邊或諸邊合作是難以實現常態化有效治理的，因此，需要建立常設性的治理機制和制定可持續的議程。

建立國際區域組織是開展有效區域治理的最基本方式。國際區域組織是相關國家通過合作在區域層次上成立的機構。現代國際區域組織的基本特征是：其一，在國家自愿、平等參與的前提下合作構建;其二，具有運行和行使職能的組織架構;其三，賦予超國家治理的合法性與治理功能。自愿和平等參與是一個前提，因此，區域組織的構建往往由幾個國家發起，逐步擴大，逐步完善。區域組織的基本組織架構，包括領導決策機制，大多以理事會、領導人會議（峰會）的形式體現，由參與國的領導人組成。為了常態化運行和行使職能，需要成立秘書處或者功能更為完備的職能機構。同時，為了保障區域組織的運行，需要有可靠與可持續的資金保障，可以通過設立公共財政，也可以建立專項基金等。

區域組織的合法性在于參與國家的授權與認可，有些通過區域組織條約或章程的方式加以規定，有些則通過合作協議給予確認。區域組織發揮效能的方式不同，有的通過組織自身機構行使職能，有的主要靠凝聚共識，通過成員國行使。共同的特征是面向那些單個國家治理不能解決的共同性問題。

現代區域組織之所以得到很大的發展，正是因為能為各國所接受，并且能為各國帶來利益。從本質上說，國際區域治理不是國家治理權力的讓渡或削減，而是國家治理權力的延伸或增加，各方都能夠從參與區域治理合作中獲得增加的權益和利益。

政府間合作組織是國際區域組織的主要形式，而國際區域組織的組成和運行形式是多樣的。就組成與運行方式而言，大體可分為三類：其一，實體性組織，具有獨立的超國家治理職能的區域組織。不過，這類區域組織，無論是組織形式，還是運行形式和治理效果，都有很大的差別。比如，歐盟，設有從決策、管理、到立法、議會等完備的組織架構，在治理上，行使諸多領域的區域性承載職能。在組織架構上與歐盟類似的是非盟，盡管其治理功能遠不如歐盟，但在機構設置方面還是比較完備的，包括首腦會議、執行理事會、非盟委員會、泛非議會、非洲法院、和平與安全理事會，以及經濟、社會和文化理事會。按照規劃，未來還要在非洲實現自貿區、統一貨幣，以及建立聯合防御力量。而東盟實質上是一個具有區域治理職能的協作性區域組織，盡管有從領導人會議到部長會議、高管會議的協作機制，但沒有行使治理的職能機構，秘書處規模也很小，落實區域治理議程主要靠成員國行動，即便建立東盟共同體，也沒有增設組織內職能機構的打算，還是要保持東盟的協會特征。其二，非實體性組織，具有組織、協調和討論地區事務的功能。這類組織具備許多區域治理的功能，涉及諸多領域，包括政治安全、經濟發展、社會文化、生態保護等。像亞洲相互協作與信任措施會議（亞信），主要功能是通過召開領導人和高管會議，就和平與發展問題達成共識，推動區域合作機制的構建，其本身并不具備實施治理的功能。類似的還有跨區域的亞歐會議、東亞—拉美合作論壇、東盟地區論壇，等等。其三，功能性機構或合作機制，這種機制又可以分為兩大類，一類是實體機構，如地區金融機構，像地區性開發銀行、亞投行等，為地區發展融資;另一類是功能性構建，如自貿區，作為推動區域經濟開放合作的主要形式，具有常設性合作機制，還有的像清邁倡議，是金融貨幣合作機制。

當然，也有非政府的區域性組織，大多以國別組織為基礎，以非實體的形式構建區域合作框架，開展民間區域治理活動，主要涉及環境、社會、人文領域，有的則以靈活的形式參與官方構建的區域組織的活動。

區域組織行使治理權也會遇到諸多挑戰，比如，國別與區域治理之間的關系，如何進行分工與協調，特別是在涉及國家內部問題的時候，區域治理的干預可能會觸及國家內部的利益，進而產生矛盾。在區域組織職能比較弱的地區，區域治理往往遇到很大的困難。還有，在區域治理與國別之間，也存在國別利益與區域利益之間的協調問題。合作治理涉及多個國家，有的國家往往會持等待、推諉或者觀望的態度。

（未完待續）