關(guān)于國際區(qū)域治理的思考（三）

張?zhí)N嶺

國際區(qū)域治理是一種常態(tài)，是一個基于區(qū)域各國共同需要和共同利益的議程。同時，國際區(qū)域治理涉及多個國家、諸多領(lǐng)域，僅僅靠國家間的雙邊或諸邊合作是難以實現(xiàn)常態(tài)化有效治理的，因此，需要建立常設(shè)性的治理機制和制定可持續(xù)的議程。

建立國際區(qū)域組織是開展有效區(qū)域治理的最基本方式。國際區(qū)域組織是相關(guān)國家通過合作在區(qū)域?qū)哟紊铣闪⒌臋C構(gòu)。現(xiàn)代國際區(qū)域組織的基本特征是：其一，在國家自愿、平等參與的前提下合作構(gòu)建;其二，具有運行和行使職能的組織架構(gòu);其三，賦予超國家治理的合法性與治理功能。自愿和平等參與是一個前提，因此，區(qū)域組織的構(gòu)建往往由幾個國家發(fā)起，逐步擴大，逐步完善。區(qū)域組織的基本組織架構(gòu)，包括領(lǐng)導(dǎo)決策機制，大多以理事會、領(lǐng)導(dǎo)人會議（峰會）的形式體現(xiàn)，由參與國的領(lǐng)導(dǎo)人組成。為了常態(tài)化運行和行使職能，需要成立秘書處或者功能更為完備的職能機構(gòu)。同時，為了保障區(qū)域組織的運行，需要有可靠與可持續(xù)的資金保障，可以通過設(shè)立公共財政，也可以建立專項基金等。

區(qū)域組織的合法性在于參與國家的授權(quán)與認可，有些通過區(qū)域組織條約或章程的方式加以規(guī)定，有些則通過合作協(xié)議給予確認。區(qū)域組織發(fā)揮效能的方式不同，有的通過組織自身機構(gòu)行使職能，有的主要靠凝聚共識，通過成員國行使。共同的特征是面向那些單個國家治理不能解決的共同性問題。

現(xiàn)代區(qū)域組織之所以得到很大的發(fā)展，正是因為能為各國所接受，并且能為各國帶來利益。從本質(zhì)上說，國際區(qū)域治理不是國家治理權(quán)力的讓渡或削減，而是國家治理權(quán)力的延伸或增加，各方都能夠從參與區(qū)域治理合作中獲得增加的權(quán)益和利益。

政府間合作組織是國際區(qū)域組織的主要形式，而國際區(qū)域組織的組成和運行形式是多樣的。就組成與運行方式而言，大體可分為三類：其一，實體性組織，具有獨立的超國家治理職能的區(qū)域組織。不過，這類區(qū)域組織，無論是組織形式，還是運行形式和治理效果，都有很大的差別。比如，歐盟，設(shè)有從決策、管理、到立法、議會等完備的組織架構(gòu)，在治理上，行使諸多領(lǐng)域的區(qū)域性承載職能。在組織架構(gòu)上與歐盟類似的是非盟，盡管其治理功能遠不如歐盟，但在機構(gòu)設(shè)置方面還是比較完備的，包括首腦會議、執(zhí)行理事會、非盟委員會、泛非議會、非洲法院、和平與安全理事會，以及經(jīng)濟、社會和文化理事會。按照規(guī)劃，未來還要在非洲實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)、統(tǒng)一貨幣，以及建立聯(lián)合防御力量。而東盟實質(zhì)上是一個具有區(qū)域治理職能的協(xié)作性區(qū)域組織，盡管有從領(lǐng)導(dǎo)人會議到部長會議、高管會議的協(xié)作機制，但沒有行使治理的職能機構(gòu)，秘書處規(guī)模也很小，落實區(qū)域治理議程主要靠成員國行動，即便建立東盟共同體，也沒有增設(shè)組織內(nèi)職能機構(gòu)的打算，還是要保持東盟的協(xié)會特征。其二，非實體性組織，具有組織、協(xié)調(diào)和討論地區(qū)事務(wù)的功能。這類組織具備許多區(qū)域治理的功能，涉及諸多領(lǐng)域，包括政治安全、經(jīng)濟發(fā)展、社會文化、生態(tài)保護等。像亞洲相互協(xié)作與信任措施會議（亞信），主要功能是通過召開領(lǐng)導(dǎo)人和高管會議，就和平與發(fā)展問題達成共識，推動區(qū)域合作機制的構(gòu)建，其本身并不具備實施治理的功能。類似的還有跨區(qū)域的亞歐會議、東亞—拉美合作論壇、東盟地區(qū)論壇，等等。其三，功能性機構(gòu)或合作機制，這種機制又可以分為兩大類，一類是實體機構(gòu)，如地區(qū)金融機構(gòu)，像地區(qū)性開發(fā)銀行、亞投行等，為地區(qū)發(fā)展融資;另一類是功能性構(gòu)建，如自貿(mào)區(qū)，作為推動區(qū)域經(jīng)濟開放合作的主要形式，具有常設(shè)性合作機制，還有的像清邁倡議，是金融貨幣合作機制。

當然，也有非政府的區(qū)域性組織，大多以國別組織為基礎(chǔ)，以非實體的形式構(gòu)建區(qū)域合作框架，開展民間區(qū)域治理活動，主要涉及環(huán)境、社會、人文領(lǐng)域，有的則以靈活的形式參與官方構(gòu)建的區(qū)域組織的活動。

區(qū)域組織行使治理權(quán)也會遇到諸多挑戰(zhàn)，比如，國別與區(qū)域治理之間的關(guān)系，如何進行分工與協(xié)調(diào)，特別是在涉及國家內(nèi)部問題的時候，區(qū)域治理的干預(yù)可能會觸及國家內(nèi)部的利益，進而產(chǎn)生矛盾。在區(qū)域組織職能比較弱的地區(qū)，區(qū)域治理往往遇到很大的困難。還有，在區(qū)域治理與國別之間，也存在國別利益與區(qū)域利益之間的協(xié)調(diào)問題。合作治理涉及多個國家，有的國家往往會持等待、推諉或者觀望的態(tài)度。

（未完待續(xù)）