拜登政府正式出臺“印太戰略”

李晨

2021年3月12日，美國總統拜登參加“四方安全對話”（QUAD）峰會視頻會議。

2月11日，拜登政府正式發布“印太戰略”文件。這一版的“印太戰略”明確了五大目標，包括：促進“印太”地區在政治、海空域和新技術領域的“自由開放”;基于美國的盟友伙伴關系，加強“印太”各國之間及同域外國家之間的聯系;以“印太經濟框架”和基礎設施建設合作等驅動“印太”經濟繁榮;以“一體化威懾”、軍事技術創新、安全合作等方式強化“印太”安全;應對新冠疫情等非傳統安全挑戰，增強地區韌性。

拜登政府還提出了落實“印太戰略”的行動方案，包括：進一步投入資源，引領“印太經濟框架”，強化威懾，支持東盟和印度，落實美日印澳四國機制（QUAD），拓展美日韓合作，加強美國與太平洋島國的伙伴關系，支持“良治”和開放，發展堅韌、安全且可信的新技術，等等。

拜登政府的“印太戰略”表明本屆白宮在戰略導向上繼承了特朗普時期對“印太”地區的高度重視，同時總結執政首年的戰略實踐，為下一階段的戰略規劃和實施提供指導。拜登政府也希望通過制定“印太戰略”，構建體現其戰略思想的大國競爭框架，讓美國繼續掌握主動。

特朗普執政時期，也曾制定“印太戰略”，其規劃和實施是對拜登政府“印太戰略”的鋪墊。特朗普政府根據2017年《美國國家安全戰略》報告制定《印太戰略框架》，并于2018年2月批準實施。此后，美國國防部和國務院也分別發布公開版的“印太戰略”相關報告，進行政策宣示或介紹實施進展。特朗普政府下臺前，將《印太戰略框架》提前解密，從中可以看出，其規劃和實施已經明確將中國視為“首要挑戰”，高度重視發揮美國軍事實力和盟友伙伴的作用。然而，特朗普政府的“印太戰略”也面臨局限，包括初期主要以朝鮮半島為中心，且政策不連貫;對外政策工具中輕視外交，過度依靠軍事;過度強調美國單方面的繁榮，在經貿關系和防務分擔方面與日、韓等主要盟友產生摩擦，等等。特朗普政府后期，不斷升級對中國的打壓，引發本地區各國的擔憂。

拜登政府的“印太戰略”繼續以中國為主要競爭對手，但也根據拜登團隊的戰略觀念和形勢發展變化作出調整。一是，進一步強化對華戰略競爭的主題，淡化朝鮮半島和其他方向的“挑戰”。二是，強調美國的“回歸”，在經濟領域淡化保護主義色彩，減少與中國以外國家的摩擦，為全方位動員盟友伙伴創造條件。三是，不把軍事視為主要手段，重視多種手段的綜合運用。

與特朗普政府解密的《印太戰略框架》相比，公開發布的拜登政府“印太戰略”有其自身局限性。特朗普政府的《印太戰略框架》主要供政府部門內部使用，更重視不同方向情景的想定和不同層次目標的設定。拜登政府的“印太戰略”直接以公開文本發布，需要照顧多方觀感，政策宣示和政治動員色彩更濃。拜登政府的“印太戰略”在其執政一年，尤其是遭受阿富汗倉惶撤軍的戰略挫敗之后發布，需要重復和放大拜登政府在“印太”方向取得的“成就”。所以，這版“印太戰略”在安全領域的相關內容完全重復美國國防部長奧斯汀在印太司令部和“里根國防論壇”等場合發表的講話，突出建立美英澳三邊安全合作機制（AUKUS）等拜登政府的“政績”。

拜登政府的“印太戰略”將“印太”地區視為與中國進行戰略競爭的首要區域，試圖構建新的競爭框架。雖然拜登政府強調其“印太戰略”并非對華戰略，但對華競爭仍是這版“印太戰略”的主要著眼點和落腳點。拜登政府一方面盡量避免與中國迎頭相撞，強調“不尋求改變中國”，但繼續淡化美中協調合作的戰略意義，同時在地區層面全方位擴展對華競爭的領域。

拜登政府“印太戰略”尋求的競爭方式是全方位的競爭，而非僅限于地緣政治這個單一領域。拜登政府意識到以傳統地緣戰略競爭為核心的路徑在“印太”地區將只能取得有限的實施效果，因而不像特朗普政府那樣強調美國硬實力在地緣政治以外的領域難以發揮作用。在這版“印太戰略”里，拜登政府沒有使用傳統的“力量均衡”（balance of power）概念，而是強調有利于美國的“影響力對比”（balance of influence）。拜登政府還把一些地緣政治領域的議題轉入其他領域，比如將海上競爭納入“地區自由開放之爭”。在安全競爭領域，拜登政府調整了議題排序，提升了臺海問題的重要性。

對于競爭領域的新認知帶來了對盟友伙伴關系的新認知。在傳統地緣政治競爭中，美國對盟友伙伴的重視程度主要取決于其地理位置的重要性和綜合國力水平，以及對威脅的認知是否符合美國的戰略需求。拜登政府重視影響力競爭，進一步擴展了盟友伙伴范圍，強調美國將關注包括東北亞、東南亞、南亞、大洋洲、太平洋島嶼在內的“本地區每一個角落”。拜登政府還認為美國與中國的競爭具有“全球性”，因此強調“印太內外的協同”，尤其是美國在歐洲的主要盟友伙伴（包括北約組織）對“印太戰略”的參與。

拜登政府也尋求多樣化的競爭手段。拜登政府意識到美國要解決國內問題，保持發展勢頭是競爭的基礎和重要手段之一。同時，美國需要運用多樣化的競爭工具支持盟友伙伴，包括強化價值觀的影響、加快技術創新與分享、提供應對傳統和非傳統安全的各類公共產品等。

在這份“印太戰略”文件中，拜登政府提及對華關系的兩層積極意義：一是要與中國開展“負責任的競爭”，防止失控和沖突，也就是重視競爭管控;二是在部分跨國議題上需要中國的合作。拜登政府堅持認為，合作應對跨國議題是大國責任，不應受雙邊關系其他方面分歧和競爭的干擾。

拜登政府的“印太戰略”反映其競爭思維也存在困境和短板。一是誤判主要競爭對手;二是目標設定過高，資源分散;三是以舊思維管控新競爭。

可能是為避免刺激中國，拜登政府的“印太戰略”刻意回避對中國的地區和國際行為做出系統性分析和判斷。拜登政府上臺以來，美國并未展開新一輪對華政策辯論，對于中國的認知和判斷主要基于特朗普時期形成的所謂“戰略共識”。雖然拜登政府強調“不謀求改變中國”，但把美國對中國內外政策的誤判作為“印太戰略”的出發點，繼續渲染“中國威脅”“中國挑戰”，難以客觀把握本地區當前的戰略環境和未來演變趨勢。

拜登團隊深受后冷戰時期美國戰略經驗的影響，其“印太戰略”的目標設定和手段選擇仍然缺乏克制，難以控制成本，在一些方面還與現實脫節。拜登政府在地理范圍和競爭領域上均未明確區分輕重緩急。拜登團隊雖然意識到改變中國已不可能，但低估了塑造中國周邊環境的難度。在經濟和技術等競爭領域，美國國內缺乏向區域國家長期提供公共產品的意愿和能力。相比而言，冷戰時期，美國在歐洲的競爭戰略比較成功，主要原因包括保守的目標設定，以及二戰后美國在西歐有限范圍內提供安全和經濟等方面公共產品的能力處于頂峰，并且形成長期的兩黨共識。

拜登政府的“印太戰略”包含競爭管控的內容，但局限性強。首先，拜登政府片面吸取冷戰經驗，將競爭管控的重點放在通過建立規則來避免軍事沖突上。冷戰時期，美蘇在戰后邊界和柏林危機等歐洲安全熱點問題上達成妥協，建立盡量包容各方利益的安全秩序，構成摩擦減少和規則起效的重要前提。但現在，拜登政府不愿為包容性的地區安全秩序作出實質努力，也就無法有效管控安全競爭。其次，拜登政府意識到當前大國競爭涉及多個領域，但并未思考各領域競爭升級和議題聯動帶來的挑戰。

受烏克蘭危機的影響，拜登政府推遲發布其任內首份《美國國家安全戰略》報告，但按計劃如期發布“印太戰略”。2月底烏克蘭危機升級為俄烏沖突，目前戰事尚在進行，其結局和善后方式仍不明朗。無論是否繼續升級，是否陷入長期僵持，俄烏沖突都會對“印太戰略”的實施帶來巨大影響。美國短期內將面臨挑戰，但長期可能獲得“機遇”。

位于日本沖繩的駐日美軍漢森軍營。照片攝于2021年12月10日。

烏克蘭危機升級為沖突甚至戰爭，是美國近年明確的大國競爭戰略首次遭受重大挫折，影響“印太”盟友伙伴對美國的信心。2021年12月烏克蘭危機升級后，美國一直多管齊下預做準備，包括威脅對俄實施經濟制裁、加強北約東線前沿部署、與俄展開戰略安全對話等，但也繼續回避俄羅斯的核心關切。俄烏沖突的爆發標志著美國前期應對方略的失敗，尤其是有限威懾的失敗。這種失敗對同受大國競爭影響的“印太”各方的心理沖擊大過阿富汗倉皇撤軍。因此，美國采取多種措施顯示“印太戰略”調整的堅定性，包括公布驅逐艦過航臺灣海峽、派遣美軍參謀長聯席會議前主席馬倫將軍率領的前國安高官代表團訪臺。

俄烏沖突折射出的歐洲傳統安全問題將會制約歐洲盟友和美軍部分軍種跨區參與“印太”競爭。烏克蘭危機都暴露出北約軍事體系的短板，尤其是在面向俄羅斯的東線。彌補這些短板不僅需要美國和處在前線的東歐國家加大投入，也需要英國、法國、德國等歐洲大國的更積極參與。相較美俄，歐洲國家武裝力量規模有限，戰備程度不高，如在歐洲方向加大投入，勢必制約這些國家對其他區域的力量投送，也牽制它們的經濟發展。在俄烏沖突烈度和規模可控的情況下，美國尚不需要大幅調整軍事戰略，但部分軍種必須分配資源應對歐洲變局。例如，美陸軍必須更加重視大規模地面作戰，這種作戰模式與西太平洋“第一島鏈”的作戰環境并不匹配。空軍也需要加強在歐洲的部署，尤其是新型戰斗機和轟炸機的部署，這就可能減少美空軍在“印太”方向的靈活支配資源。

俄烏沖突升級，推動美國大國競爭的國內外動員，從長期看將會助推強化美國的競爭工具，尤其是軍事手段。面對二戰結束后近80年來歐洲最大規模的地面常規軍事沖突，拜登政府控制國防開支，推行外交政策“非軍事化”的設想將面臨前所未有的阻力。美國國內所謂“戰略共識”將會進一步變化，推動全方位加強戰備，不僅限于歐洲或“印太”方向。美國決策者擔憂歐洲和西太平洋聯動這一“最壞情況”。只要俄烏沖突相對可控，不升級為北約和俄羅斯之間的正面直接沖突，美國不必直接參戰，就能夠把動員起來的更多資源投向“印太”。

俄烏沖突對國際秩序的持久震蕩將從多個方面塑造“印太戰略”格局。一是各方對中美俄歐互動過程更加敏感，誤判彼此戰略意圖進而強烈反制對方行為的可能性增加。二是美歐對經濟制裁工具的過度使用和各方過度抵制帶來的經驗教訓，將影響未來的全球和“印太”經濟互動。三是俄烏沖突可能影響中長期主要大國力量對比的變化。如果俄歐都大力投入歐洲安全競賽并且相互制衡，美在“印太”的戰略主動權可能增加。

總之，拜登政府的“印太戰略”對特朗普政府時期以軍事手段為主體的“戰略”進行了優化和擴展，以投入大國競爭為核心形成了更加體系化的戰略指導。但受制于美國國內的困局和全球戰略態勢的轉換，以及拜登團隊自身的思維局限，這一版“印太戰略”也存在明顯的局限和短板，尤其是在操作層面，面臨諸多不確定性。這一戰略的實施會相應增加美國影響地區事務的主動權，但不會太多。需要注意的是，拜登政府的戰略規劃尚未完成，根據形勢變化仍會不斷細化和調整。

拜登政府“印太戰略”雖然對中國著墨不多，但強調“塑造地區態勢”，所要按美價值標準和戰略意圖進行“塑造”的就是中國的周邊態勢，也就是針對中國的。拜登政府希望通過擴展競爭領域來掌握中國周邊地區的主動權，但忽視了在很多新領域，尤其是區域合作領域，中方的區位優勢和比較優勢都是很大的，比美國更具態勢塑造能力，美國將因此面臨被“成本強加”的困境。對中方而言，在經濟、基建、傳統和非傳統安全等領域集中優勢資源，應對來自美及其盟友伙伴的直接威脅中國領土和主權完整的“高端競爭”，適當包容對方通過演訓等方式僅顯示存在的“低端競爭”，將增強中方塑造形勢、贏得主動權的能力。同時，中美保持對話溝通，求同存異，防止誤判，不可或缺。