拜登政府的南海新方略已然成形

陳相秒

2020年12月1日，美國海軍“查菲”號導彈驅逐艦在太平洋上試射一枚“BLOCK V”戰斧巡航導彈。

2月11日，時隔兩年多之后，美國再度發布“印太戰略”，這也是拜登政府上臺一年多首次系統性地闡釋其在“印太”地區的戰略。區別于特朗普時期由國防部發布，此次“印太戰略”出自白宮之手，更加注重對經濟和地緣政治兩條主線的平衡。對于前者，用大量筆墨試圖勾勒出以供應鏈、數字經濟、基礎設施和“更高”貿易規則等為核心的“印太經濟框架”。對于地緣政治，則把重心聚焦在海洋領域。拜登政府的“印太戰略”雖然只兩處提及南海問題，但從中可以窺探出美國在南海的“新方略”。

特朗普政府國防部2019年6月發布的“印太戰略”以“修正主義”“共產主義”等意識形態標準劃分陣營，以應對中國在南海、東海、臺海等各個方向的“威脅”為主要目標。拜登政府的“印太戰略”稱中國試圖“綜合利用經濟、外交、軍事和技術實力擴大地區影響力”，是“唯一有實力挑戰美國主導的國際秩序及其盟友利益的大國”，并提出美目標是“塑造影響力平衡”，因此是圍繞如何以更小成本和更有效手段贏得區域影響力競爭來制定美南海政策的。

據此，拜登政府“印太戰略”至少從四方面對南海問題做了策略性安排。

第一，整合并擴大地區小多邊安全機制。拜登政府上臺后，圍繞南海及周邊地區建立了多個小多邊安全機制，美日印澳四國安全對話（QUAD）、美英澳三邊安全聯盟（AUKUS）都是其以“海洋安全”和“海上自由”之名協調、引導各方南海政策的重要平臺。拜登政府“印太戰略”明確提出，將探索QUAD與東盟的合作，并計劃通過AUKUS以“新的方式”協調“印太”國家與歐洲的合作，進一步表明美將把這些小多邊機制向南海延伸。

同時，美還在南海區域內建立了美菲越、美印尼、美馬等相對松散的海上安全合作機制。從這次“印太戰略”發布可以看出，拜登政府下步試圖將這些小多邊機制串連整合起來。除此之外，美國還提出鼓勵區域內外盟友和伙伴加強彼此間的合作，支持和授權他們承擔地區領導角色，這意味著越、菲、馬、印尼和日、印、澳、英、法等國之間將從不同層面建立沒有美國但受其背后“指導”的小多邊機制。拜登政府的用意是通過由其直接主導和間接發揮作用的兩種方式，盡可能地調動盟友伙伴力量，強化相對中國的南海區域競爭優勢。

第二，美海岸警衛隊在南海的常態化部署已無懸念。美自2019年開始試探性地派遣海岸警衛隊船只進入南海，并已在周邊地區部署合作網絡。2020年以來，美先后同越、馬、印尼、菲及中國臺灣建立了海上執法合作機制，或開展海上執法部門間合作。美與越南不僅簽署了增強漁業執法能力的備忘錄，還為越在巴地頭頓港建造了一處可提供維修和訓練等綜合保障服務的海警基地。拜登政府“印太戰略”提出，美將從海洋生態環境治理、打擊恐怖及極端主義等方面擴大海岸警衛隊在“印太”的存在，并且加強與東南亞國家在海警訓練和能力建設領域的合作。目前美海岸警衛隊在東北亞和太平洋島國地區均已實現常態化存在，因此，所謂“繼續擴大在印太地區的存在”無疑指向南海。

第三，美把區域規則和制度性權力看作南海競爭的主要領域。拜登政府“印太戰略”開篇就以“航行自由”為例，指稱中國“破壞”國際法規則，強調將建立“基于國際法規則的南海秩序”。美國務院今年1月發布的《中國南海主張》海洋界限報告實際上已經發出了南海國際規則主導權競爭的“戰書”。拜登政府“印太戰略”進一步闡釋了美把規則和制度性主導權作為奪取區域影響力優勢重要方面的戰略安排，也標志著中美在南海的競爭正從“誰對誰錯”的國際話語主動權和“誰強誰弱”的海空硬實力相對優勢較量，轉向“誰說了算”的規則與制度性權力爭奪。

第四，美軍將按“威懾導向”在南海展開部署和行動。拜登政府“印太戰略”首次將“綜合威懾”正式確定為國家安全戰略，揚言將對改變領土邊界和破壞國家海上主權權利的行為強化威懾和“反脅迫”，矛頭直指中國和南海問題。拜登政府“印太戰略”還配套制定了以“太平洋威懾”和“海洋安全”兩個合作倡議為主要內容的兩年期具體行動安排。未來美軍將在南海以維持足夠和有效的“威懾力”為目標，一方面加強前沿軍事部署，擴大水面、水下和空中常規和戰略性力量，運用無人化、智能化技術，整合太空、網絡、情報等各部門資源制衡中國;另一方面提升菲、越、馬、印尼等南海周邊國家的海上態勢感知能力，支持日、英等域外國家增加軍事投入，加強“互操作性合作”，構建“威懾體系”。

總的看，拜登政府計劃在南海以航母、核動力潛艇及空中戰略部隊為主力，發揮太空、網絡及智能化等新型作戰手段的輔助作用，并借助盟友和伙伴力量的“里應外合”，通過不定期但頻繁的穿越行動、軍警聯合演習、艦船訪問、抵近偵察、軍事和海洋情報網絡建設等，展示美軍的“戰略優勢”。

拜登政府“印太戰略”在三個方面增加了南海形勢發展的不確定性。一是，美中兩國軍警部門在長期的較量中發生不可預測事件的概率將隨美軍擴大海上和空中戰略性力量的存在和行動頻率而提升，雙方在遏制與反遏制、威懾與反威懾的互動中發生擦槍走火的風險不能排除。二是，受美方鼓舞和挑動，南海主權權益聲索國將采取更加自信和主動的單邊行動，中國與南海周邊其他國家因海警船只相遇、單邊油氣勘采等發生對峙甚至沖突的可能性比以往更大。三是，美方“小多邊主義”操作將使南海安全架構更加支離破碎，多個力量組合的競爭博弈成為常態。

不過，也正因為此，拜登政府“印太戰略”將不會像美方所預期的那樣受歡迎。特朗普政府的“印太戰略”之所以受挫，很大程度上是因為“美國優先”加劇了東南亞國家對地區撕裂的擔憂。拜登政府“印太戰略”“換湯不換藥”，依然把權力爭奪擺在首位，注定會在東南亞碰壁。同時，美試圖把南海問題作為挑撥中國與東盟國家關系的“楔子”，低估了中國與東盟關系的韌性，忽視了南海問題只是中國與東盟關系一個局部的事實。

整體而言，中國與東盟國家是要把南海建設成為“和平之海”“友誼之海”“合作之海”的，美方應認清大勢，拋棄以對抗性競爭為綱領的南海政策，與中方和南海周邊其他國家共同就南海海上局勢做出穩定性的安排。