多中心治理模式下濕地旅游可持續發展研究
——以桂林會仙濕地公園為例

孫永勝 任艷萍

（1.桂林理工大學 旅游與風景園林學院，廣西 桂林 541000；2.開封市強制隔離戒毒所，河南 開封 475000）

一、引言

濕地是水域和陸地交壤的獨特生態系統，人類歷史的發展已經證明，濕地具有重要的社會價值、經濟價值和環境價值。濕地憑借著其特有的自然景觀和生態價值，成為重要的旅游形式，而濕地公園則是這種旅游形式主要的載體。利用濕地資源進行旅游開發，不僅是保護濕地資源的重要方式，也是中國當前推進共同富裕的主要抓手之一。如何有效地將濕地資源轉化為旅游吸引物，在不破壞濕地生態環境、不制造居民矛盾的同時，又能夠得到可持續的旅游發展與經濟效益，是當前濕地旅游的重點和難點。

當前我國學者關于濕地旅游研究主要關注濕地生態旅游資源保護與利用、濕地旅游形象感知、旅游地居民利益等議題，傾向于認為政府與外來企業是濕地資源開發與保護的主要力量，更加關注濕地類型景區的生態環境功能效益，同時也強調社區居民是濕地保護與開發的最終受益者，通過發展旅游增加社區居民收入、促進產業升級等方式是旅游發展可持續的方式。這一系列研究充分肯定了濕地的社會、經濟、生態和文化價值，能夠維持良好的濕地生態系統，較好地保護濕地資源，產生良好的經濟效益促進當地的經濟發展，但是忽略了社區居民的高度參與是濕地資源保護的重要力量。本地居民（或村民）的高度自主參與是維持良好的社區居民與景區經營者、社區與游客關系和保護濕地環境的重要方式。旅游目的地的可持續發展需要產業結構的進步和升級。企業以及政府的參與可以促進旅游目的地產業效率的提升和升級，拓寬旅游地從業者的學習渠道和學習機會，提升經營技術水平。從政治學視角入手，引入多中心治理理論，闡述其對于旅游地經濟可持續發展以及利益生產的重要意義。

二、濕地旅游的可持續發展與多中心治理

（一）濕地旅游可持續發展的核心議題

關于濕地旅游的可持續發展是多學科的重點研究方向，目前學者主要從濕地恢復與保護、濕地的生態旅游、社區參與等視角展開研究，以希探究出在恢復濕地、保護生態的同時尋到可以促進旅游可持續發展路徑，促進目的地經濟收入。社區、政府與企業等各個利益主體共同治理的旅游發展模式是較為可持續的方式。

在濕地的恢復與保護為出發點的研究上，主要是從恢復濕地的自然風貌出發，主要方式有恢復濕地植被、恢復濕地自然基底以及恢復濕地岸坡，探討實現濕地自然風貌實現的途徑。而在濕地恢復與保護的方式上，學者們引入濕地修復第三方、等效補償和市場交易手段等方式，為濕地修復提供理論依據與技術支撐。并進一步提出：企業與政府主導模式下的濕地恢復與保護，是一種漸進式的、穩妥的中國特色的可持續發展方式。

濕地生態旅游以生物多樣性為核心議題，以保護生態環境為出發點與落腳點，認為濕地生態旅游的意義主要體現在：一方面利用其特有的生態環境，在人們享受自然的同時減少旅游對自然的影響；另一方面既為濕地保護提供了資金支持也促進了當地社區居民的收入。同時在生物多樣性的保護上，學者們主要是從濕地環境出發從治理濕地環境入手，同時加強濕地的保護，并且對瀕危物種進行監管與遷地保護，強調發揮生態環境優勢，建設生態環境旅游區，打造特色旅游名片。隨后，學者強調通過制度性賦權來提升濕地開發主體的權力以期更好地保護濕地的生態環境。

關于旅游目的地的社區參與這一議題，主要討論靜態表現與動態演化路徑關系，其主要表現為社區、政府與外來資本之間的博弈，而這種博弈是一種非零和博弈，是在合作交流的基礎上促進旅游收入的增長，建立利益分配機制，促進利益合理分配，從而實現旅游目的地經濟可持續發展。社區居民參與積極性的原因不僅是因為經濟收入，同時也有根深蒂固的“領地”思想即濕地是社區所有，而不是企業與政府所有。因此如果將社區參與和社區増權看作是一種經濟過程而不是政治過程這是永遠也行不通的。

我國學者均強調社區參與和生態保護的重要性，認為本土力量的高度參與是濕地旅游經濟可持續發展的重要力量。外來企業和政府主導的旅游發展方式，雖然在濕地生態環境保護方面作出了卓越的貢獻，高度的社區參與被認為是旅游地經濟可持續發展的方式，能夠更好地保護本土利益，促進旅游收益。

（二）基于多中心治理視角的批判

政府與外來企業在濕地開發中的主導作用，旨在為企業創造更多的經濟效益和加強對當地生態環境的保護。社區居民參與到旅游過程中是一種更為可持續的發展方式，能夠更好地減少社區矛盾，增加社區居民收入。因此，對于這種社區與景區相交壤的特殊的旅游地，更應當以一種辯證的角度去看待旅游地的可持續發展，特別是旅游目的地的治理模式和利益分配等問題。因此需要借助政治學的“多中心治理”概念來看待旅游經濟發展、旅游地管理以及利益分配之間的關系。

多中心治理不同于管理，管理是指由于經濟上的或者政治的地位差距一方對另一方的統治，全球治理委員會給治理的定義為治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。而公共一詞更加明確了治理的非排他性、公共性、多元性和互動性，多中心治理并不是簡單割裂地看待問題，而是從總體上，從所有公眾的角度解決問題。旅游目的地的管理與利益分配并不是簡單的某種主導力量，我們可以將其理解為在多中心治理模式下所導致的價值取向與行為選擇的差異。多種力量參與到旅游中不僅僅是經濟行為，從政治學的角度出發引入多中心治理理論，通過多中心治理促進社區増權提升社區居民的參與度，可以促進旅游目的地的可持續發展，因此多中心治理模式下的旅游景區管理與企業或者政府主導下的旅游景區的管理存有明顯的區別（見圖1）。

圖1 不同治理模式下的發展狀態

在多中心治理模式下，各利益主體通過對話協商的方式，最大程度地發揮旅游產品的利益生產能力，形成合理的利益分配機制，促進產業升級，達到利益最大化的目標。這樣，一方面避免了由于社區居民的短期工具主義所造成的旅游經濟發展不可持續；另一方面也降低了因企業獨立經營而產生旅游“孤島效應”的可能。在旅游目的地的發展過程中，多中心治理越成熟的地區，各利益主體的參與性越強，社區居民受傳統思想的影響越小，各個利益主體產生分歧的可能性也會降低。雖然在這種模式中會造成部分利益流失，但是社區居民會獲得更多的學習機會，形成良好的合作氛圍，有利于實現旅游產業升級、旅游收入增長和旅游地經濟可持續發展。

三、會仙濕地旅游可持續發展路徑探索

會仙濕地位于廣西壯族自治區桂林市臨桂區會仙鎮境內，濕地面積為493.59 公頃，主要涉及會仙鎮的睦洞、新民、山尾、四益、文全、馬面等6 個村。會仙濕地屬典型的巖溶峰林平原地貌，地形較為平坦，中部微凹。2010 年國家林業局批準建立會仙喀斯特國家公園，公園總面積為586.75 公頃，其中濕地占比為84.12%，2012 年成立國家公園濕地公園管理局（管理局），負責會仙濕地公園內的濕地保護和管理等各項工作。為了對會仙濕地的自然狀態進行恢復，在管理局的指導下進行了退（塘）耕還濕工程，通過各種措施還濕面積約為63.5 公頃。當地政府和企業通過退耕還濕、退塘還濕等方式，一方面保護了當地的生態環境，另一方面也獲得了經濟收益。但是，世居在濕地附近的社區居民，依靠土地進行生產生活活動，土地是最重要的生產資料，因此作為對社區居民的補償必須讓村民參與到旅游中，部分企業和開發商以門票分紅、土地租用等方式來緩和這種矛盾和沖突，但是這種方式并不能解決利益分配問題。究其原因是社區居民參與到旅游的過程中并沒有很好地解決權力問題，因為喪失了本身的權力而導致自身的利益受損，因此要解決社區參與和利益分配失衡等問題，需要改進旅游目的的經營管理模式。

（一）明確參與主體

在多中心治理的模式下，會仙濕地景區的治理與管理不單單是政府的責任，同時也是每一個利益相關者實現自身的價值，創造共同價值的過程。多中心治理的非排他性、公共性并不意味著每個社區居民可以直接參與共同事務的管理，各利益主體參與旅游目的地的管理的前提是獲得“授權”，如果沒有充分地授權，那么所有的參與都可能意味著是不合乎法律的，而非法的參與并不會帶來良性的互動也不可能帶動旅游目的地的經濟的良性增長，相反會帶來對抗和壓制。當地政府要扮演好守門員和裁判的角色，明確會仙濕地旅游開發的主體。在授權的過程中，既要照顧到企業是濕地旅游開發的主體，同時也要考慮到當地居民在旅游經營中的重要作用。一方面對景區中的非法經營等行為進行制止，指定參與者；另一方面完善旅游景區內的基礎設施，積極尋找培訓公司對社區居民的基本技能進行培訓。各利益主體在參與的過程中，應當是通過對話協商來完成的，因為對話協商的方式意味著“民主”的決策的形成。只有明確參與主體并以恰當的途徑來完成政策的制定，才有可能實現真正的民主式參與，旅游產品才能實現其自身最大的利益生產能力。

（二）遵循透明原則

信息公開有利于人們節省收集信息的成本，促進經濟發展，監督景區行為，確保決策的公正和民主，防止旅游漏損和促進利益合理分配。多中心治理得以正常運行的保障之一就是透明原則，透明原則意味著當旅游景區要制定決策和執行決策的過程中大部分信息是需要內部透明公示的。透明原則主要包括兩個部分：一是信息透明，二是程序公開。這就要求在多中心治理的模式下，在制定決策的過程中絕大部分信息需要向公眾公開，讓公眾參與到決策的制定過程中，確保決策制定的公平性和科學性；在執行決策的過程中，執行的方式方法和步驟也需要明確的規定，并最大范圍地允許利益相關者參與其中。土地是社區居民賴以生存的資源，濕地公園的建立租用了農民的土地，此時景區所做的每一個決定都和社區居民的生活息息相關。政府此時不應當僅僅扮演守門人的角色，而應當積極參與到相關政策的制定過程中，制定相關的政策規定信息公開的時間、方式、范圍和內容，讓社區居民產生一種心理歸屬感，而這種心理歸屬感又會提升社區居民的滿意度，提高其參與景區運行的積極性。社區居民、企業和政府處在這種良好的氛圍中，通過互相尊重、平等、民主的良性互動的方式來維護景區的運行從而促進旅游目的地的可持續發展。

（三）樹立責任意識

承擔責任是享受權利的前提，只有當自己承擔應當承擔的責任才能享受對應的權利。在多中心治理模式下的景區管理，各個利益主體之間的權利與責任之間是對等，各個利益主體享受何種權利就應當承擔相應的責任。在景區經營與開發的過程中，政府應當承擔完善基礎設施的責任，責任性可以從三方面來理解，第一，各個利益主體要承擔起自身的責任，盡自己最大的智慧和能力來制定促進景區發展的政策，提升旅游產品的利益生產能力，創造更多的財富和機會；第二，政府、企業和社區居民在實施政策時必須對自己的行為負責，對自己在工作中的失職、錯誤等要承擔相應的責任，這是一種懲罰性的、監督性的責任；第三，責任還意味著各個利益主體時刻保持對社會以及彼此的關注，嚴于律己。各利益主體在權利和責任對等的前提下，共同承擔起推進旅游目的地發展的使命，形成一種良好的經營氛圍，在這種氛圍中形成互相信任的伙伴關系，有利于和平地解決景區內部的管理矛盾形成良好的利益分配機制。

（四）建立協作體系

建立協作體系意味著政府、企業與社區居民之間不再是互相隔離的，而是在信息共享、資源共享的基礎上通過良性的疊加關系達到，在成本最小的基礎上達到利益最大化。而在多中心治理模式下，政府、企業與社區居民代表不同的利益主體參與到會仙濕地的治理與管理的過程中，對于政府而言首先是角色的轉變，從管理者、統治者的角色轉換到掌舵人和引導人的角色，扮演好自己的“裁判”角色；對于企業而言，在多中心治理模式中，企業不再是單單的要賺取商業利潤，而是要積極地與政府和社區合作，參與到環境的治理與保護中，在發展的過程中保護，在保護的過程中發展，最終促進自身的健康發展和景區的持續發展；對于社區居民而言，被接納和吸收參與到公共事務的治理和決策的制定過程中。協作體系的建立意味著各個利益主體在平等和信息共享的基礎上參與會仙濕地的治理，各個主體為共同利益而奮斗，形成一種民主的治理模式。在這種治理模式中，認為每一個行動的制定和執行不僅僅得到的權力的承認，政策的支持，同時也是所有的利益主體所共同認同的，這種根據各個主體的利益要求而制定的行動會有更高的民主性和合法性。

在多中心治理模式中，各個利益主體在被授權的前提下公開透明地參與旅游目的地的治理，同時調動各方力量，進行高度交互與參與，整合各類資源，形成多方共同治理的格局，提升旅游目的地的整體價值，降低社區矛盾產生的可能性，構筑新型的旅游空間。多中心治理模式下雖然會導致社區居民利益的外部漏損，但是旅游內部空間容易產生內生學習網絡，形成良好的學習氛圍，更有利于旅游目的地參與市場競爭，有利于實現更高效的旅游產業升級和旅游地經濟可持續發展。

四、結論

以桂林會仙濕地為研究案例，探究一種適合景區與社區相互交壤的旅游目的地管理模式，為旅游地的可持續發展提供一種新的管理視角。單方面主導或多中心共同治理的模式的優劣不能一概而論，旅游地的可持續發展是一個動態的過程，而前提是各個利益主體在利益產品中所獲取的利益的總量。強調多中心治理的公共性、多元性和互動性等特點，為旅游目的地的管理和經營創造了一個良性的管理氛圍，明確地表明了利益主體的交流與合作是獲得良好管理效果和經濟效果重要方式。通過多元主體多角度地參與互動，景區的治理得到了明顯的改善，形成共同治理的機制，為景區提供了完善的發展機會和最大效率的公共服務。

研究以多中心治理理論為支撐,基于桂林會仙濕地的案例,嘗試構建有中國特色的多中心濕地旅游治理體系。在這種體系下，以政府為主導推進濕地發展規劃與制度配置，整合市場主體、企業以及群眾資源，合理利用區域資源，調動區域資本,增加社區活力,推動旅游可持續發展與鄉村振興的有效銜接。在多中心治理體系下構建政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的旅游目的地治理體制，打造共建共治共享的治理格局,將進一步推動濕地旅游可持續發展的實現。