淺談農業農村部門的農藥安全生產管理履職
——以江蘇省為例

陳愛輝，王 玉

（江蘇省農藥總站，南京 210036）

《農藥管理條例》的頒布實施，賦予了農業農村部門從農藥產品登記、生產經營、使用管理等全產業鏈管理職能，其中各環節涉及的安全管理成為部門履職的重要內容。自全國安全生產專項整治行動實施以來，農藥安全生產管理作為農業農村部門的一項重要職責已被各級政府以不同形式予以明確。盡管相關工作已經進入第3年，但各地對農藥安全生產管理部門職責的認識仍存在較大差異，工作重點也各有不同。本文從有關政策法規、規定和農藥行業實際監管工作等角度，初步分析農業農村部門的農藥安全生產管理職責，梳理存在的問題，并結合江蘇工作實踐，提出工作建議。

1 農業農村部門的農藥安全生產管理職責

安全生產法規政策有明確要求。2016年《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》提出推動構建安全生產“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”責任體系，堅持“三管三必須”和誰主管、誰負責原則[1]。2021年9月正式施行的新《安全生產法》將以上意見內容進一步明確，提出強化和落實政府部門監管責任，明確負有安全生產監督管理職責的部門應當齊抓共管，依法加強安全生產監督管理，各級政府應當編制部門安全生產權力事項和責任清單。江蘇省委編辦和省安委辦將江蘇省農業農村廳的農藥安全生產工作職責任務規定為“負責農藥監督管理和使用環節安全指導工作。督促指導農藥生產企業落實安全生產責任制、安全生產管理制度；督促農藥生產企業嚴格風險管控和隱患排查治理；推進農藥經營主體規范化管理，確保農藥經營安全；指導農藥使用者科學合理用藥。”[2]該任務清單充分考慮了農業農村部門的職責，在農藥生產的安全管理上強調“督促指導”，在農藥經營和使用環節上要求的是“負責”，規定較為明確。

行業法規規章有具體要求。除農藥登記環節的產品安全性評價外，《農藥管理條例》及其配套規章對生產經營和使用等環節的安全性均提出了要求。在產業政策引導上，該條例鼓勵企業采取先進技術和先進管理規范，提高農藥產品和生產的安全性；在生產許可準入上，設置了分類布局進入化工園區的要求，并規定必須具備符合安全環保等要求的設施、設備，以及完備的安全生產等管理制度；在產品質量控制上，要求企業建立質量檢測檢驗機構，有完善的質量保證體系和技術標準，并對委托、受托和原材料采購、追溯記錄等進行了詳細規定；在經營安全要求上，規定經營門店須配備指導安全合理使用農藥的人員，以及營業和倉儲場所隔離條件，有相關安全管理、追溯臺賬、安全防護、應急處置等制度；在農藥使用上，以安全合理使用為核心，對涉及的使用方法、安全間隔期、禁限使用、安全檢測、應急召回等做了規定。以上內容是各級農業農村部門對照履職的基本要求，也是安全生產管理對照檢查的重點。

農藥行業監管有現實需求。為適應農藥安全管理的新形勢、新要求，農業農村部近2年多次下發加強農藥監督管理防范安全風險的工作通知，要求各地明確農藥監督管理單位，全面落實部門監管職責，督促企業落實安全生產主體責任，強化農藥重點領域安全風險防范，切實加強安全使用指導服務[3-4]。進一步明確了農藥安全風險監管重點領域、環節和方法，還特別提出要關注互聯網經營農藥、“三棵菜”、采收后保鮮劑使用、紅薯田藥害等蔬菜雜糧生產基地用藥安全問題。在農藥日常監管中，生產環節需要重點檢查企業是否按照許可范圍規范生產、安全設施條件保持和變更情況、安全生產和質量管理制度執行等情況；經營環節重點監管限制使用農藥經營、專柜專儲、實名登記追溯等涉及安全問題；使用環節聚焦合理安全用藥，檢查重點包括是否違規使用禁限藥或超范圍使用，以及不落實安全間隔期制度等問題。

2 農業農村部門履行農藥安全生產管理職責的主要挑戰

農藥在生產環節屬于化工行業范疇，農業農村部門在抓安全生產管理方面仍存在認識不到位、職責有交叉、權責不對等、工作基礎弱等現實挑戰。在生產環節管理的專業性不夠，在經營和使用環節則存在面廣、量大、點散，以及使用主體、使用行為多樣化等管理難題。

思想認識還不到位。農業農村管理部門的工作人員對“三管三必須”的部門監管職責有不同理解，簡單地與部門行政許可等權力事項劃等號，沒有建立農藥安全生產責任事項清單，目標任務不明確，跟蹤考核要求也不明晰。在管理對象方面，農藥生產企業以中小制劑加工企業為主，企業負責人認為安全風險小，在安全管理機構和人員配備、安全培訓、全員責任制落實等方面普遍意識不強，主體責任落實、安全投入等與法規規范要求還有不小差距；農藥經營和使用主體安全意識較差，在落實消防安全、倉儲、限制使用農藥管理、包裝廢棄物回收、安全使用指導等安全管控制度和措施上，既缺乏系統學習培訓，也沒有主動意識，同時，管理部門長期以來關注不夠，監管壓力傳導不夠。

履職邊界不夠清晰。農藥生產環節的安全性所涉及的管理事項和部門眾多，如應急部門負責危險化學品、特種作業、安全生產綜合管理；工信部門負責化工行業準入及整治；市場監管部門負責特種設備和工業產品生產準入；公安部門負責易制毒、易制爆危險化學品等。農業農村部門傳統監管職責是對企業農藥生產經營行為和產品質量進行監管，對于生產企業的安全管理諸多內容“檢查什么、怎樣檢查、如何處置”沒有對應的部門職責規定，也缺少相關工作經驗和規范標準，因此較難把握。一些經營和使用環節的安全問題和管理要求相對簡單，其他部門也較少參與，主要以農業農村部門管理為主，但因主體對象面廣量大，宣傳培訓和專項檢查的覆蓋率和到位率較低。

工作基礎比較薄弱。在農藥管理機構和管理職能上，盡管省級以下農藥行政審批事項僅限為經營許可審批，但屬地監管職責不少。農藥行政審批、行業監管、行政執法、使用指導等職能涉及多個處室（單位），有的地方對于安全生產職責的落實存在“拉郎配”現象，牽頭部門不盡相同，工作統籌機制和能力嚴重不足。在體系業務能力素質上，普遍缺乏懂安全管理和安全法規的人員，與履職要求不匹配，工作被動應付情況較為突出[5-6]。此外，農藥信息化、網絡化建設相對滯后，上下聯通、橫向互通的數據監管平臺缺失，基層普遍缺少第三方技術支撐力量，同時也缺乏經費政策保障。

管理抓手較為缺乏。在農藥生產安全監管上，僅在省一級許可準入核查和事后監管時，要對企業生產設施工藝安全條件、安全管理制度制定執行等情況進行核查、檢查。市、縣一級地方管理部門雖與生產企業有屬地監管關系，但除了必要的生產情況檢查、產品抽樣等工作外，對企業生產管理、生產狀態、危險工藝、危化品、重大危險源等情況和信息掌握有限，難以做到針對性管理。基層在自行開展或委托第三方進行安全檢查時，很難發現重大安全隱患或突出問題，在整改閉環監督和督促管理提升上，缺少執法監督等有效手段，通過部門聯動整治仍存在諸多機制障礙。經營使用環節的安全管理一般以臨時性檢查為主，難以做出系統性、制度化的管理安排，在工作上整體較為被動。

3 江蘇省農藥安全生產管理履職經驗及建議

安全生產管理對農業農村部門是新生事物，同時也是法律法規和行業管理賦予的新要求。在江蘇省響水縣“3.21”特別重大爆炸事故發生以后，國務院安委會從2019年底以來對江蘇實施了為期1年的安全生產專項整治行動，江蘇各級農業農村部門按照國務院督導組和省委省政府部署要求，不斷推進深化農藥行業安全生產專項整治工作，并積累了一些經驗，這為持續有效地實施農藥安全生產管理做出了初步探索。

加強部門協調配合，提升信息支撐水平。掌握管理政策要求和主體信息是做好安全管理的基礎。農藥安全管理涉及多個部門，加強部門協調聯動，準確掌握基礎動態信息，是實現精準有效管理的前提。開展專項整治行動以來，江蘇各級農業農村部門配合地方化治辦和開展農藥企業安全環保整治提升和“一企一策”認定評價，及時跟蹤每家企業評價結果和問題整改情況，建立關閉退出農藥企業名單、企業生產狀態清單。在此基礎上，適時組織開展園區外和關閉退出企業專項檢查，有效管控重點主體生產安全。根據各級安委辦部署，組織企業安全基礎及危化品使用安全排查治理，建立全省農藥生產企業危化品生產經營許可、“兩重點一重大”、危化品使用種類數量等“一企一檔”基礎數據庫，厘清應急、工信和農業農村部門安全監管職責，實施分類分級管理。加快農藥監管信息化平臺應用，建設開發江蘇省數字農藥監管平臺，整合全國農藥登記、全省生產經營主體等信息，周期調度生產經營信息，為安全監管提供基礎信息支撐。

強化工作統籌部署，凝聚共識合力推進。統一思想認識是做好工作的前提。借助“一年小灶”整治行動東風，江蘇省農業農村系統連續3年組織“安全生產宣傳月”“百團進百萬企業千萬員工”等安全生產宣傳活動，各級各部門領導帶頭開展農藥安全生產政策宣講，多層次組織專題學習培訓，逐步熟悉安全管理的要求方法，提升對安全生產工作的政治意識和“三管三必須”認識水平。江蘇省農業農村廳在省政府部署開展農機、漁業等27個重點行業領域專項整治基礎上，同步開展農藥行業安全生產專項整治，明確步驟要求，全省協同推進。在工作推動上，省廳組建農藥安全生產工作專班，抽調相關處室單位業務骨干，定期研究推進舉措，統籌實施調度，通報信息進展；組成8個省級檢查組，定期下沉分片包干地區開展安全生產指導；深入農藥生產經營單位和使用主體檢查，帶動督促市縣落實工作部署要求，開展掛鉤聯系屬地生產企業專項活動，全面掌握生產企業安全管理情況，推動地方落實部門監管責任，帶動提升安全管理整體水平。

結合部門職責履職，突出重點實施監督檢查。農藥安全生產監管需要立足部門職責，發揮業務專長，突出重點抓管理。專項整治2年多來，江蘇各級農業農村系統部署開展了農藥行業“小化工”專項整治、農藥行業危化品使用安全專項治理；結合事后監管，先后組織開展園區外企業安全檢查、高毒農藥持證企業重點檢查、限制使用農藥經營單位專項檢查、主要農產品生產基地農藥使用情況檢查、生產企業安全環保手續專項檢查等監管活動；有計劃開展企業生產條件保持情況的專項檢查和高毒農藥等重點企業許可“回頭看”，有效管控和減少農藥行業領域的安全風險。在檢查方式上，相關部門注重結合行業監管履職。在生產經營準入環節，重點考察工藝裝置和廠房場所條件是否合規，安全設施建設是否嚴格執行“三同時”規定，人員條件是否達到要求，制度執行是否到位，對實地核查發現的安全隱患實行告知整改和地方跟蹤復核，及時注銷25家不再符合法定條件的企業生產許可證，持證企業數量下降至177家。在事中監管環節，重點檢查主體是否合法合規生產經營，許可條件是否有效保持或發生重大變化，是否存在無證或超范圍生產經營等行為，產品質量是否符合標準，各項生產經營管理制度是否健全并有效執行。在使用環節，主要是做好安全用藥指導，避免出現違反禁限用規定情況，全力保障農業生產和農產品質量安全。近2年來，省內農藥安全生產形勢持續穩定，未發生傷亡事故和影響較大的一般生產安全事故。

4 總結與展望

自新《農藥管理條例》實施以來，農業農村部門履行對農藥行業的全過程安全管理職責，但未將其作為一項部門明確的重要職能，大多是根據各級政府的要求，完成屬于行業牽頭部門的分工任務，具有一定的被動性、階段性特點，因此造成了各地部門對這項工作中的職責、要求和認識上的巨大差異。在農藥產品準入和使用環節的安全管理外，相關部門對農藥生產經營準入所涉及的區域布局、安全條件、管理制度、人員配備等安全生產的事前、事中和事后監管，仍缺乏明確的政策指引和相應的工作標準體系。江蘇目前正在開展這些農藥安全生產部門的履職探索，各地在參考借鑒的同時，仍需要充分結合地方實際，不斷摸索完善工作機制。

統籌發展和安全已上升為國家戰略，基于對行業發展安全的現實需求，以及相關法規制度的不斷完善，農藥安全生產管理將成為一項各級農業農村部門繞不開的重要職責。履行好這項職責，一方面需要加強行業管理的規劃引領，在國家政策法規層面明確涉及安全的各項制度、條件和要求，相關規章和規范性文件要細化各級部門審查的安全內容和具體標準，從而明晰部門的履職邊界和監管行為標準，也為行業安全管理提供明確的參照依據。另一方面，根據農業農村部門的履職能力和專長，建立一套符合行業安全實際和多部門協同高效管理的工作體制機制，這將是下一步需要更加深入探討和研究的問題。