社會治理視域下養老服務供給主體合作困境研究

王佳珩

（青島大學馬克思主義學院 山東 青島 266071）

一、問題的提出：養老服務體系中多主體合作

自1999年至今，我國進入人口老齡化社會已有20余年，老齡化將不可避免地成為社會常態。有學者預測，2015—2050年間，我國老年人口（65歲及以上）規模將從1.4億增至3.65億左右，在2055—2060年達到峰值4億之后，老齡化速度將明顯放緩，進入所謂高位平臺期[1]。這些數據表明，我國將在很長一段時間處于老齡化社會，即老齡化社會將會成為常態。當人口老齡化成為常態，單一主體供給養老服務的模式逐漸難以為繼，突出表現為核心家庭養老服務功能收縮，政府福利負擔沉重，市場養老服務質量參差不齊，養老服務需求與供給矛盾加深。

當前的養老服務體系的建立能否有效解決養老服務需求與供給之間的矛盾，研究者從多個角度進行了分析。研究者普遍認為多元主體合作的方式是當前背景下優化養老服務根本途徑[2]，但對當前的養老服務體系的建立與運行情況提出不同的見解。孫宏偉、孫睿從服務供給角度提出當前居家養老服務覆蓋面小，社區養老服務資源欠缺難以發揮作用，機構養老服務缺乏經營活力等問題[3]。除了對養老服務體系局部的分析，更多研究者將焦點集中于養老服務體系的整體運行。陳愛如評價養老服務體系存在法律和政策不健全、專業化程度低以及總量投入不足等問題[4]。董紅亞從系統論的角度出發，認為當前的養老服務主體之間沒有構成具有一致目標的有機整體，養老服務體系內部要素呼應較差、開放性不足，導致在實踐中遇到一些困難[5]。總結當前養老服務體系的研究發現，養老服務供給的多元主體要求已經基本實現，如何促進多元主體間的有效合作是激活養老服務體系的癥結所在。

二、社會治理衍生養老服務主體合作邏輯

養老服務模式的建立與運行始終無法脫離既有的社會情景。超前于社會認知的養老服務模式難以實現可持續發展，滯后于社會發展的養老服務模式無法化解養老服務供需矛盾[6]。因此，有必要從社會情景出發，對養老服務模式展開分析。時間維度下不同的社會情景呈現出差異化的社會結構與社會管理方式，決定了養老服務的供給主體與方式。

（一）倫理社會與家庭養老

傳統中國社會中，家庭是社會構成的主要單元。從生產方式的角度出發，當家庭作為主要生產單位時，人對家庭的依靠是直接的，對社會的依靠是間接的。

梁漱溟從文化角度分析了傳統社會的運行方式，認為中國家庭關系的推廣發揮，以倫理組織整體社會的運行，提出倫理關系是一種個體間的義務關系，在倫理社會中“每個人對其四面八方的倫理關系，各負有其相當義務；同時，其四面八方與他有倫理關系之人，亦對他負有義務。全社會之人，不期而輾轉相互連鎖起來，無形中成為一種組織”[7]。在以家庭為單位，倫理為約束的傳統社會中，養老服務的供給主體與方式必然與當時的社會構成單元與社會治理方式相統一，即以家庭為單一主體的養老服務模式。

（二）單位社會與國家養老

新中國成立以后，社會整體同質性較高，形成了強國家、弱社會的“行政整合”治理模式[8]。在分配經濟體制下，國家統治的最大特征是政權和財產權的合一，并通過單位組織實施權力。在此背景下，單位既是官僚行政機構又是社會中的企業組織和其他經濟組織[9]，單位社會中單位內的養老服務福利成為城鎮老年人獲取養老服務的路徑之一。在依據不同單位性質劃分的國家養老模式中，國家機關、事業單位的經費來源是國家財政直接撥款，保障項目囊括了機關事業單位工作人員生老病死的全部風險，并覆蓋所有國家機關和事業單位勞動者及其家屬；企業職工福利待遇需要按照國有企業和集體企業劃分，由職工勞動保險和職工集體福利兩個項目組成。企業從其收益中直接提取經費并自行組織實施，當企業收益不足以支撐單位保障時，則由國家財政通過補貼的方式給予最后保障。通過這兩個福利項目的實施，國家養老服務基本覆蓋了城鎮所有勞動者及其家屬。單位制背景下，國家承擔了部分養老責任，通過自上而下的資源傳遞方式囊括了從搖籃到墳墓的全面保障[10]，深刻反映了這一時期國家在養老服務領域的重要作用。

（三）創新社會治理與養老服務體系

市場經濟轉型時期，單位經濟功能與社會功能剝離，原有的單一社會結構發生了巨大分化，新的社會力量不斷涌現，多種主體都開始具備社會職能，并承擔著相應的社會責任。

單位制解體，傳統單位組織擔負的社會職能需要新的載體承接，社區成為承接單位社會職能的主要載體。社區居委會在公共服務供給中扮演越來越重要的角色，但伴隨政府職能轉變，社區公共服務供給由政府行為向社會力量共同參與建設轉變，整體上擴展了服務范圍、增多了服務領域、豐富了服務內容[11]。簡言之，轉型期單位制解體，社區代替單位成為規劃、獲取公共服務的主要單元，同時發展型政府向服務型政府轉型，鼓勵社會力量發揮作用，因此，社區范圍內公共服務供給并非主要依靠社區居委會，而是多元主體合力供給公共服務。

存在于社會中的原子化個體無法從個體角度解決社會問題，如何聚合個體產生整體社會能量，促進個體有序參與社會治理是社會自我調節能力實現的關鍵，因此，社會組織作為單位制式微下的社會組織形式，逐漸在社會治理格局中發揮更多的作用。薩拉蒙的“第三方治理”理論提出，政府在整個公共服務系統中應該扮演資金提供者與監管者的角色，由第三方機構提供具體的服務，特別是非營利部門[12]。近年來，在我國的各項公共服務政策制定中也越來越重視社會組織的作用，鼓勵社會組織通過政府購買、公建民營等方式參與到公共服務供給中。

改革開放以后，再分配經濟體制向市場經濟轉型，市場成為資源分配的主體，“行政整合模式亟須形成與市場經濟相匹配的，依靠私有財產制度、市場競爭機制、要素流動機制以及對外開放制度建立起的‘自生自發秩序’”[13]。新市場財政學主張，公共服務的供給方式應服從于目標[14]，即提倡通過多元資源配置的方式實現公共服務的有效供給。2015年民政部聯合其他九部委發布《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》，提出要降低準入門檻，引導社會資本進入養老服務業。社會企業作為一種新的組織形式進入養老服務領域，為解決養老服務問題提供了新的解決思路。

這一階段的養老服務主體與當前社會結構相適應，呈現多元化特征，政府、社區以及社會組織都積極參與其中，發揮各自優勢，共同實現養老服務體系的建立。在多元主體背景下，養老服務的供給效率依賴于主體間的有效合作。養老服務的供給模式必然與當前的社會結構與社會治理方式相適應，多元養老主體間的合作只有與當前的創新社會治理理念相適應才能發揮出養老服務體系的整體性作用。

除了社會結構的多元化轉變外，轉型時期的社會管理方式也發生了改變。全球風險社會背景下，社會問題的不確定性、廣泛性與復雜性等特征，使政府很難單獨應對此類問題，因此，治理理念受到了越來越多的關注。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，用“社會治理”取代了以往文件中的“社會管理”。從社會管理到社會治理理念的過渡，意味著社會建設多個維度的轉變。首先，治理的主體從單一走向多元，社會治理主體從政府逐漸拓展為包括黨、政府、居委會、業委會、社會組織及城鄉的廣大人民群眾在內的多元主體。其次，治理過程從單向度轉為雙向度，社會管理的實現過程是自上而下的政策執行與社會控制，而社會治理致力于打通雙向互動的渠道，積極開展協商、合作等互動方式，強調多元主體在治理過程中的積極參與。最后，社會治理模式的形成與維系，離不開社會主體的參與，社會主體的參與又以充分的獨立性為前提。養老服務主體的建立與合作必然要與當前創新社會治理的內涵與外延相適應，多元養老服務主體既要實現相互間的交流與協作，又要保證自身具有足夠的獨立性、專業性與代表性，才能真正實現多元主體合作供給養老服務的目的。

三、養老服務供給多主體合作在S社區的實踐

養老服務供給社會化轉向的過程中，社區主體的作用開始凸顯。我國接連出臺的養老服務政策也逐步明確了社區在養老服務供給中的重要地位。在各項支持政策出臺后，各社區開始嘗試調動資源，發展社區養老服務，但社區養老服務供給在取得一定成效的同時，也存在資源有限導致的供給不足、專業性差等問題[15]。因此，養老服務領域的多元主體介入成為解決社區資源有限問題的有效策略。在養老服務體系中，社會企業的職能在于提供專業性養老服務，加強養老服務設施建設。依據服務人群的養老需求和專業技術要求的差異，社會企業擁有更強大的技術網絡和更充沛的資金，招聘具有專業性的養老護理人才，可提供更高層次、更具特色的養老服務。除此之外，社會組織同樣是提供社會化養老的主要依托力量，其公益性、非營利性、志愿性、自治性等特征能夠有效解決其他養老方式的各種弊端。綜上所述，在社會結構多元化的社會情景中，建立養老服務體系，實現多元養老服務供給主體合作是構建新型公共服務供給體制與機制的需要。

（一）長春市S社區多主體養老服務供給實踐

S社區在長春市二道區的轄區范圍內，社區整體人口老齡化較為嚴重，由于社區居民從事個體經濟的比例較高，在過去城市居民養老保險不夠完善的情況下，社區中部分老年居民生活缺乏保障。社區的整體管理相對較為完善，2000年長春市開展城市管理體制深化改革，實行社區制，將居委會改為社區，并在同年3月份成立了吉林省第一個社區居委會黨委——D街道S社區黨委。在社區制改革的過程中，原居委會進行整合，擴大社區規模，并不斷完善內部職能。

S社區的養老服務供給總體來說分為兩個階段。第一階段是2000年至2010年，這一階段社區內養老服務的供給主體是社區與社區敬老院，服務對象主要涉及社區內的孤寡老人、家庭困難、無人照料的老人，這部分老人中，有生活自理能力的老人由社區工作人員定期走訪，幫助解決生活困難，沒有生活自理能力的老人由社區敬老院照料。這一階段S社區的養老服務供給解決了部分老人的生活困難，但明顯存在服務對象范圍狹窄、服務種類單一以及欠缺專業化等問題。雖然社區與社區敬老院為轄區內老人提供了必要的居家養老和機構養老服務，但實質上這兩類服務的供給主體都是社區。社區制實行以來，社區負責的工作從原來的衛生、治安以及計劃生育等幾項工作擴展到與居民生活相關的各個方面，在養老服務供給上投入的人力、物力有限，必然會存在上述問題。

第二階段的養老服務供給是從2011年至今。在面臨老齡化嚴重、家庭規模縮小、養老服務需求上升背景與社區整體工作量增多的矛盾下，S社區開始探索多主體供給養老服務的模式。2011年7月，在S社區書記的帶動下Z志愿者聯盟正式創辦，創辦初期志愿者的主體是社區工作人員、轄區各個單位和組織和社區居民，發展至今Z志愿者聯盟的盟員單位已經擴大到93家，在冊志愿者3100余名（其中，盟員單位志愿者2300余名，群眾志愿者800余名）。為了更好地調動各聯盟單位參與社區活動的積極性，充分盤活各聯盟單位資源，2018年聯盟通過推選和投票的方式，選舉出新的聯盟理事長，并推行輪值理事長制度，兩個月為一個周期，由時任理事長根據自身資源，在任期內組織社區居民需要的活動。在養老服務供給中，Z志愿者聯盟一方面是到社區老年公寓開展志愿服務，另一方面是志愿聯盟的單位一對一幫助、照看社區內的孤寡、生活困難的老人。

除此之外，2013年Y集團承接省政府及民政廳“吉林省居家養老定制化服務試點”項目，并成立“X”品牌，開始在長春市二道區內提供居家養老定制化服務，其中就包括S社區。服務內容主要包括飲食、家政、衛生、照料、醫療、維修、公益等7大類服務，并將這7大類服務細化為47項具體服務。居家養老定制化服務在開展過程中，以“顧客導向”為指導，強調為老年人提供具有“個性化”和“差別化”的服務，以3個月為一個周期，通過老年人自選的方式為其制定養老服務套餐。由于屬于政府購買服務項目，吉林省民政廳每月給社區80歲以上老人提供200元補助，用于在“幸福里”購買養老服務，由社區監督、檢查養老服務的供給質量與落實。原來由社區興辦的敬老院，通過共建民營的方式改為S社區老年公寓，為轄區內的老人提供機構養老服務。至此，S社區建立了多主體的養老服務供給體系。

（二）S社區養老服務供給主體合作存在問題

經過多年的努力，S社區的養老服務供給從社區單一主體增加至社區、養老服務企業、公益型社會組織和公辦民營的養老院，但在合作供給過程中存在的問題嚴重影響了服務供給的效率。

1.社區與養老服務企業

第一，主體間信任缺失，合作開展困難。養老服務企業通過政府購買服務的方式為社區老年人提供養老服務，由區民政局購買服務，S社區提供辦公地點與其他幫助，養老服務企業認為社區應該幫助其開展養老服務，所以在前期調查老年人需求與宣傳推廣階段常以社區的名義與社區居民接觸，享有社區對居民的公共權力。社區對這種方式并不認可，認為養老服務企業是獨立的組織，與社區并無關系，社區居委會與養老服務企業之間存在信任問題，因此社區不愿為養老服務企業的工作開展負責。養老服務主體間的信任缺失，制約了多主體間的合作，工作流程的不暢影響養老服務的供給效率。

第二，養老服務主體工作邏輯不同，增加合作障礙。社區治理遵循的是綜合治理路徑，在公共治理中，各級政府都有綜合治理的運行邏輯[16]，但隨著治理權的降低，基層政府尤其是最基層的社區綜合治理的特點更為突出。綜合治理具體表現為治理任務繁雜、多重責任并存。在具體實踐中，社區工作涉及各個方面，除了日常性工作外，臨時性、突發性任務多，導致其工作方式為應對型，社區開展治理的空間很小，通常都是接受上級政府的指派任務，而無權自己安排工作內容，所以社區通常面臨工作上的不確定。養老服務企業的工作邏輯以專業性為主，專業性的原則在市場治理中普遍存在。S社區內“X”企業通過對轄區老年人養老服務需求的調研，綜合自身資源，提供7大類47項養老服務，服務內容明確，服務流程固定。在社區與養老服務企業的合作過程中，社區經常需要應對臨時性的工作安排，會要求養老服務企業完成計劃外的工作內容，例如針對老年人的政策宣傳、信息統計甚至是老年人矛盾調解，社區都要求養老服務企業介入，幫助社區完成臨時任務，長此以往影響養老服務企業的專業性。

2.社區與公益性社會組織

S社區的Z社會組織由社區居委會一手創建，雖然在之后的發展過程中不斷壯大，并融入其他社會力量，通過輪值主席等方式充分激活社會力量，但Z志愿者聯盟的獨立性依舊不強，仍然表現出對社區較強的依附性。從服務內容來說，Z志愿者聯盟為社區居民提供的公共服務涉及面廣，由于成立之初是由社區牽頭建立，并非是某一領域專業性的公益性社會組織，因此提供的服務內容不固定，通常提供的公共服務是社區主體外的補充服務，或是根據志愿聯盟單位自身的本職來提供公共服務，缺乏長期計劃和系統規劃，最重要的是脫離了社區居民需求。從公益性社會組織的服務輻射范圍來看，Z志愿者聯盟的主要服務對象是S社區的居民，服務范圍狹窄，獨立性不強。從公益性社會組織的運行機制來看，其經濟來源主要源自政府購買服務以及志愿者捐贈，不具有穩定經濟收入來源也是其服務活動臨時性、階段性的原因。從公益性社會組織的人員構成來看，其大部分成員來自社區居委會以及S社區轄區內各個單位成員，也就是說缺少社區居民的加入，喪失社會組織的代表性。綜上，當前Z志愿者聯盟在養老服務體系中并沒有發揮應有的作用，并逐漸成為社區居委會的附屬組織。

3.公建民營養老機構與其他主體

近年來養老機構公建民營的運行模式一直為政府與學者所提倡，這方式也確實減少機構經營者的投資風險，提高養老機構的運行效率，但機構養老服務對老年人正常化、社會化生活的侵蝕，成為機構養老服務的一大弊病。在養老服務體系的整體構架下，養老機構如何與其他養老服務供給主體合作互動，減少機構養老服務固有的缺陷是當前機構養老服務主要的努力方向。當前S社區的老年公寓以公建民營的方式運營，與社區內其他養老服務主體間的互動較少，無法發揮養老服務體系的系統性優勢。在S老年公寓實行公建民營后，S社區居委會與S老年公寓的互動就主要表現為資質審查等檢查方面，幾乎沒有其他規范性、持續性的互動；公益性社區組織會定期到S養老公寓舉辦文體活動，在節日期間到老年公寓陪伴老年人過節，但相對頻率較低，同樣缺少規范性的組織方式；養老服務企業與S老年公寓基本沒有互動。

四、社會治理視角下養老服務主體合作問題產生的原因

養老服務模式的建立與運行只有與特定歷史時期的社會結構與治理方式相適應，才能從有效解決社會問題、優化民生建設。社會構成的多元是養老服務供給主體多元化實現的必要條件，積極應對人口老齡化以及養老服務體系的建立應與當前的社會結構相適應。從S社區案例中也能看出，基層政府以及社區在不斷探索多元主體供給養老服務的模式，基本實現了養老服務供給主體的多元化。

在多元社會結構下，創新社會治理體制成為當前社會治理的主要目標。社會治理的多元主體、雙向溝通渠道以及主體獨立性內涵是養老服務體系在當前情景中有效組織運行的指導原則。從S社區的養老服務供給實踐來看，養老主體合作與社會治理內涵的不契合是導致當前養老服務主體間合作低效的主要原因。

首先，養老服務供給主體的治理權受限，合作效率受損。陳家建、趙陽等認為所謂治理權(限)是指某個層級組織在公共事務管理過程中的資源調配、任務設定、時間安排、檢查考核方面的權力，在這四方面有較高自主權即為擁有高治理權，反之即為低治理權。社區作為治理主體有其自身復雜性，在治理結構中社區的設定為基層自治組織，本應該擁有較高的治理權，但在實際的組織運行中社區居委會延續了政府的層級治理結構，作為最基層的治理單位，只有較低的治理權。社區治理權受限的后果是缺少工作自主權，在擁有較少的資源與權力的情況下卻承擔了較多上級分派的任務和壓力。因此，社區內部發展社會組織或與外部社會組織合作的動機都在于使其緩解社區工作壓力，這一過程中就容易出現S社區養老服務供給中，社區工作綜合性對社會企業與社會組織工作專業性的擠占。除了社區主體，社會企業與社會組織的治理權同樣受到限制。隨著新公共管理范式的興起，許多原屬于國家的公共管理職能發生轉移，社會企業與社會組織作為這種任務轉移的承接者，擁有了越來越多的對社會公共事務進行管理的權力[17]。社會企業與社區組織的公共治理權既不是來自法律授權，也不是來自行政授權或行政委托，而是來自其成員通過一定的程序自愿達成的契約，是組織成員出于對共同利益的關切而賦予社會組織進行相應管理的權力。我國養老服務領域諸多的社會企業與社會組織依附或掛靠于政府機構或社區，其成員構成也多是從政府體制中發展而來，由于缺少發展土壤，組織規模和影響范圍都較小，導致其治理權發揮受限。S社區的X企業與Z志愿者聯盟都對區政府以及社區居委會有不同程度的依賴，治理權受限的情況下，使社區與社會組織間的合作更類似于上下級的任務指派而非平等的伙伴關系。

其次，養老服務主體間缺乏雙向溝通渠道，平等合作流于表面。社會治理尤其是基層社會治理中推動養老服務體系建立的核心是“伙伴關系”和“合作網絡”。養老服務主體間的平等互利合作既是養老服務供給的工作原理，也是養老服務體系運行的實踐戰略。“社會問題日趨多元復雜，政府在解決社會問題或生產、輸送公共產品過程中往往無法擔當主導角色，比起相互獨立的縱向分層狀態，政府更需要與其他部門協力解決問題，因而出現了橫向的網絡治理。”[18]從根本上來講，治理理念的提出并非是為了解決政府問題，而是解決包括政府、市場、非營利組織以及個體公民在內的社會問題，因此，在強調政府責任的同時各個治理主體的觀念立場必須得到顧及與考慮，這也是建立政府與社會企業、社會組織間雙向溝通渠道的合理性所在。社會治理理念中，多元主體參與解決社會問題其內涵不僅在于提供公共服務，更在于不同類型主體解決問題的思路與創意，“社區福利治理可以防止社會服務行政機構與民間部門各自提供的社會服務的重復性并提高效率，同時可以將市場成本節約和創意等民間部門的強項移植到社會服務，提高社會服務的整體生產能力”[19]。S社區在養老服務供給中，多元主體間或是缺乏溝通渠道，例如社區與S老年公寓，或是僅有單向溝通渠道，從基層政府到社區再到社會組織，缺少從社會組織到社區再到政府的反向溝通渠道，導致即使建立了養老服務供給的多元主體，卻難以形成多元化解決老齡化的思路創意。

最后，養老服務供給中的社會組織缺乏獨立性，合作前提難以達成。隨著我國社會組織不斷增長壯大，學者普遍認為社會組織能夠彌補政府和市場的不足，尤其是在解決社會問題方面發揮重要作用。但研究者們認為上述功能得以發揮的一個重要前提是社會組織具有一定的自主性。改革開放以來，關于社會組織的發展，不同時期政府出臺的政策著力點各有不同，甚至彼此間暗含張力，導致社會組織發展的政策環境模糊，各級政府常常以自身需求為指導，工具性地處理與社會組織的關系。在此背景下，政府部門更關注社會組織尤其是提供公共服務的社會組織的專業服務對公共服務的補充，很少考慮其在基層治理以及整體創新社會治理體系中的作用，社會中單個個體的訴求與價值難以通過社會組織體現。加之“項目制”的事本主義發展導向，使各級政府部門以短期需求為項目設計內核，使以政府需求為發展導向的社會組織要不斷在各級政府間找項目、找資源，導致社會組織發展呈現不確定、不穩定等特征。

五、總結與討論

伴隨著我國人口結構的變化，老齡化將成為常態。這意味著如果將整體的人口老齡化社會，割裂為單獨解決老年群體的問題，將解決問題的落腳點放在單項或局部的靜態政策以及獨立部門的政策實踐，就無法從根本上認識老齡化社會并提出與其相適應的整體性發展框架。因此，只有將老齡化常態下的社會問題置于整體的社會背景中才能得以解決。老齡化社會中首當其沖考慮的自然是養老問題，隨著多支柱養老保險體系的建立，養老服務逐漸成為解決當前養老問題的癥結所在。從傳統社會的家庭養老服務模式到單位制下國家負責養老模式以及當前多主體養老服務體系的建立，養老服務模式的發展必然要與整個的社會結構發展與社會管理方式相適應才能運行和發展。沿著這一思路，本文試圖以當前創新社會治理理念為分析框架，解釋當前養老服務體系中存在的問題及其原因。

黨的十八屆三中全會首次用“社會治理”取代了以往文件中的“社會管理”，意味著社會管理從原來的縱向管理方式向橫向網絡化治理方式改變。具體表現為從單一管理主體向多元治理主體過渡；從單向自上而下的命令式溝通，向橫向雙向合作式溝通轉變；合作主體相互獨立等特征。社會建設過程中，社會治理以民生建設為指向，治理的目的并非管理和控制，而是以增進公共利益，實現人民美好生活為目標；民生建設以社會治理為依托，民生建設的實現需要與社會治理主體、方式相適應。養老服務供給作為民生建設的重要部分，與當前的社會治理內涵相適應，才能在整體環境中發揮效用。

通過對S社區的個案分析，能夠發現雖然當前的養老服務體系建設基本上實現了多元主體供給，但多個主體間的合作效率不高使養老服務體系的系統優勢沒有得到發揮，主要表現為社區與養老服務企業之間缺乏信任，工作邏輯不同增加合作障礙；社會企業與公益性社會組織依附于社區，缺乏獨立性；社區與共建民營的養老機構間缺乏互動。上述S社區在養老服務體系建設中所遇到的具體問題都能在社會治理的背景框架下得以解釋。首先，當前雖然具備了養老服務的多元主體，但由于社區治理權受限，其工作重心主要在上級行政單位指派任務，在基層治理中體現為綜合治理的路徑，由于社區工作任務量大、資源少、自主性低，在靈活開展工作的過程中必然會出現社區的綜合性治理擠占社會企業與社會組織的專業性治理。同時，社會企業與社會組織對政府與社區的依賴也造成其自身治理權受限，導致合作效率降低。其次，養老服務供給主體間仍然是縱向的單向溝通渠道，社區與社會組織在合作過程中，表現為社區主導，社會企業、社會組織配合的方式，平行網絡化溝通渠道的缺失使社會組織所體現的專業、效率等邏輯并沒有在養老服務體現中得到充分體現。最后，在我國的宏觀政策環境下，各個時期對社會組織管理的著重點不同，導致各基層政府以及社區與社會組織關系縱橫交錯，社會組織缺乏自主發展的機會與動力，依賴政府、社區發展的社會組織難以與之形成平等的合作關系。

基于上述分析，養老服務體系的有效運行需要與社會治理思想相適應。因此，本文對當前養老服務體系的發展提出如下建議：第一，資源分配適當向社區傾斜強化社會企業、社會組織對原子化個體的代表性，以不同角度增強養老服務主體的治理權。第二，建立社區與社會企業、社會組織以及養老機構間的雙向溝通渠道，發揮各個主體在養老服務體系中的作用。第三，培育養老服務領域內社會企業與社會組織的獨立性，建立多元養老服務合作的基礎。