甘肅人口老齡化狀況與養老服務體系建設研究

王明霞

（蘭州財經大學財稅與公共管理學院 甘肅 蘭州 730030）

一、引言

人口老齡化是社會發展的重要趨勢，是人類文明進步的反映，也是我國長期以來的基本國情。黨的十九屆五中全會將積極應對人口老齡化確立為國家戰略，這是以習近平同志為核心的黨中央統籌中華民族偉大復興戰略全局與世界百年未有之大變局，著眼于實現第二個百年奮斗目標作出的重大決策。黨的十九屆六中全會提出，加快養老服務體系建設，調整優化生育政策，促進人口長期均衡發展。實施積極應對人口老齡化國家戰略，是加快構建社會發展新格局、推動高質量發展的重要舉措，也是促進實現共同富裕的必然要求。“十四五”時期是積極應對人口老齡化的重要戰略機遇期，我國養老服務體系建設面臨的需求更為迫切。第七次全國人口普查數據顯示，我國60歲及以上老年人口有26402萬人，占總人口的18.7%；其中，65歲及以上人口為19064萬人，占13.50%。我國人口結構已經發生深刻變化，從輕度老齡化過渡到中度老齡化，老齡化與少子高齡化進程不斷加快。積極應對人口老齡化，需要進一步完善養老服務體系，讓老年人能老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安。

二、甘肅人口老齡化狀況

（一）人口年齡結構向老年型轉變

甘肅是典型的“未富先老”“未備先老”“慢備快老”“城鄉倒置”的資源型后發地區。截至2021年底，全省60歲及以上人口為4260991人，占17.03%；65歲及以上人口為3147817人，占全省總人口聽12.58%，失能、半失能老年人827170人，占老年人口總數的19.41%，特困供養對象95135人，其中特困老年人68038人，農村留守老年人46320人，經濟困難老年人68627人，人口年齡結構進一步向老年型轉變，已經進入中度老齡化社會。“十四五”時期，著力破解養老服務面臨的難點和瓶頸，積極建設更加充分、更加均衡的養老服務體系對于甘肅來說迫在眉睫。

（二）老齡人口地區差別顯著

由于城鄉之間經濟發展水平、醫療保障措施、人口素質等方面的差異，他們之間的人口老齡化程度也處于不同步、不一致的階段。甘肅人口老齡化的不平衡性有個特點：一邊城市人口超前老齡化，另一邊農村因勞動人口外流而導致人口老齡化速度不斷上升，“空巢老人”較多，農村人口老齡化程度相對要高于城鎮。2020年，全省14個市（州）常住人口中，65歲及以上人口（萬人）規模314.63萬人，占總人口的47.02%，老年人口撫養比為18.49%。老年人口最多的是蘭州市（51.15萬人）、天水市（38.44萬人）、定西市（33.88萬人）、隴南市（30.27萬人）、慶陽市（28.37萬人）。人口比較少的甘南州（6.66萬人）、金昌市（5.99萬人）、嘉峪關市（3.51萬人）。與2019年相比，人口年齡結構進一步向老年型轉變，且人口地區差別顯著。

三、甘肅養老服務體系取得的成就

（一）居家社區養老服務

1.著力健全完善居家社區養老服務發展的政策體系。甘肅堅持將完善政策法規體系作為促進養老服務特別是居家社區養老服務發展的基礎工程緊抓不放。先后制定出臺涉及養老服務建設用地、設施規劃、收費管理、服務標準、稅費減免、服務補貼、醫養結合等方面的40多個專項配套政策文件，為推進居家社區養老服務發展提供了政策支撐。《甘肅養老服務條例》自2020年7月1日起施行，形成了政府主導、民政牽頭、部門參與的工作機制，對加強家庭贍養、鄰里互助養老以及老年人患病住院治療期間子女陪護假等居家和社區養老進行了明確，為加快建設居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系提供了法制保障。

2.積極推進居家社區養老服務改革試點。加強與民政部的溝通協調和工作銜接，將蘭州、嘉峪關、金昌、白銀、臨夏等“四市一州”列為全國居家社區養老服務改革試點城市，累計爭取中央扶持資金9800多萬元，有力扶持甘肅居家和社區養老服務發展；2020年籌措省級福彩公益金793萬元，支持7個縣（區）街道開展甘肅居家社區養老服務試點活動，打造綜合示范養老服務中心；聯合發改委等8部門下發《甘肅關于開展特殊困難老年人家庭適老化改造的實施方案》，對納入分散供養特困人員和建檔立卡貧困人口、邊緣易致貧人口范圍的高齡、失能、殘疾老年人家庭實施適老化改造。推動養老服務不斷向多元化、專業化、規模化和個性化發展。

3.持續推進“互聯網+智慧養老”行動。堅持“政府引導、企業參與、市場化運作、社會化服務”原則，以“互聯網+智慧養老”為抓手，在總結和完善蘭州市城關區虛擬養老院經驗的基礎上，啟動建設甘肅養老服務信息平臺。先后下撥6720萬元，支持甘肅所有市州和76個縣級養老服務中心運營，形成覆蓋省市縣三級、互聯互通、分級管理的居家養老服務網絡。目前從事居家養老服務的企業達到750家，為經濟困難老年人、政府購買為居家老年人提供服務年均超過1500萬人次，服務內容涉及家政服務、養老護理、健康管理、精神慰藉等11大類240多項，在大部分地方已初步形成了“15分鐘養老服務圈”。

4.深入推進甘肅綜合養老服務中心建設。截至2022年4月30日，甘肅全省有城市（街道）綜合養老服務中心100個，2022年在建鄉鎮（街道）綜合養老服務中心120個，居家養老服務平臺100個（其中市級16個、縣級84個），正常運營的城鄉社區養老服務設施8833個，床位107190張，助餐點468個（其中城市288個、農村180個）。

（二）機構養老服務

1.新建了一批高標準、示范性機構養老項目。項目按照醫養結合的思路設計，配置了衛生保健用房、醫療用房、診療室、護士站等設施，確保建成后為老年人提供醫療、康復、養護等服務，引領全市養老服務向設施優化、服務增效轉型。截至2022年4月30日，甘肅有各類養老機構339個（公辦285個、民辦54個），床位36421張，入住老人16925人，入住率46.5%，從業人員6212人。其中公辦養老機構（含公建民營）285個，床位25300張，入住老人13811人，入住率54.58%；民辦養老機構54個，床位11121張，入住3114人，入住率28%。甘肅現有養老服務從業人員6212人，其中養老護理員3910名，平均養護比1：4，與全國水平持平。

2.積極推動各類養老機構信息互通、資源共享。甘肅有效推動各類養老機構信息互通、資源共享，整合省級“12349”居家服務熱線、市級“12345”市民熱線、城關區“965885”等縣區服務熱線，統籌構建起“市級居家養老監管中心、區縣居家養老運營中心、街道社區居家養老服務中心”三級居家養老服務平臺。平臺為信息化居家養老提供了服務載體，以社區為依托，以服務機構和社區義工為支撐，構建起強大的養老服務供應體系；以老人數據庫、呼叫中心及智能終端產品為基礎，構建緊急救援、生活服務、主動關懷服務方式；構建信息化、智能化的敬老院運營模式，有效推動居家養老服務行業持續、健康、快速發展。

（三）醫養康養融合

近年來，甘肅積極推進老年健康服務體系建設，為滿足多層次、多樣化的老年健康服務需求，積極推進老年健康服務體系建設。健康教育方面，廣泛開展走訪慰問、智慧助老、普及健康知識、老年維權、政策咨詢等系列敬老活動，為老年人送溫暖、辦實事、解難題；在預防保健方面，全省65歲及以上老年人健康管理率72.54%、老年人中醫藥健康管理率71.58%、醫養結合服務指導率71.15%；疾病診治方面，全省二級及以上綜合醫院開設老年醫學科比例為72.19%，建立家庭病床5552張；康復護理方面，各市州成立至少2家老年護理相關醫療機構，基層醫療衛生機構護理床位占比達到30%；長期照護方面，為65歲及以上失能老年人開展上門綜合評估和健康指導，啟動老年人失能（失智）預防干預國家試點項目。

截至2021年底，甘肅醫養結合機構101家、醫療機構與養老機構簽約286對，與社區日間照料中心等簽約1356對，醫護人員定期到社區提供醫療問診、上門視診、健康查體、保健咨詢等服務。甘肅各級先后投資3.2億元，積極支持以老年人日間照料中心（農村互助老人幸福院）為載體的城鄉社區養老服務設施建設，不斷規范社區日間照料中心建設和運營管理，養老服務設施現已覆蓋95%的城市社區和55%的行政村（社區），為居家老年人提供了便捷的社區養老服務。涌現出了城關區虛擬養老院、嘉峪關市居家養老服務中心、酒泉路街道為老服務中心等一批優秀的居家和社區養老服務本土管理組織和企業。

四、甘肅養老服務調研分析

為了全面了解甘肅養老服務現狀，本研究于2020年12月至2021年1月在蘭州、天水、張掖、臨夏展開實地調研。調研采用比例抽樣的方法選取18個社區，再從每個選中社區中隨機抽取20位老年人作為調查對象。入選標準為年齡在60歲及以上的老年人，愿意配合調查，可正常溝通，語言表達清楚。采用訪談法與問卷調查法，對參與調研的老年人進行相關調查，調查全過程采取不記名、多地點隨機抽樣的方式。本次調查共發放326份問卷，共回收有效問卷309份，剔除選項全部相同或者是漏填的選項，共得到有效問卷305份，有效率為93.6%。調查內容包括：老年人養老服務需求；老年人對現有養老服務的滿意度；老年人對智慧養老的認知以及接受情況。

（一）老年人養老服務需求分析

老年人需求總共有兩類：一種是根據需求內容，劃分為物質生活、精神文化生活、權益維護以及生活質量等內容；另一種是根據生活變化情況劃分需求，可分為生理需求、心理需求、生活轉折需求以及社會交往需求。老年人需求的主體內容以生活照料、健康醫療、精神服務、咨詢獲取四大類為主，涉及生活照料中的托老服務、購物服務、家政服務到醫療救助服務中的健康護理、健康檔案，以及精神慰藉方面的全力維護、文體活動等。

1.生活照顧

老年人日常生活照顧是指維持老年人生活所進行的活動，即上街購物、烹飪食物、家務、洗衣服、使用電話、辨別藥物，處理財務等方面。隨著老年人年齡的增長，自身照護能力會降低，同時罹患多種慢性疾病，日常活動出現困難，需由他人幫助，所以老年人生活照顧一直是養老服務建設的重點。調查發現，老年人需求最多的是“洗衣服”，占42%，其次是幫助買菜烹飪和打掃衛生，分別占38.7%和38.0%。

2.健康醫療

隨著老年人身體健康狀況的減弱，身體機能下降、慢性病高發等生理特點決定了老年人健康醫療需求增加。完善老年健康服務體系，需要加快推進老年醫學發展，健全老年醫療服務體系，打通“堵點”，消除“痛點”，更好滿足老年人多樣化、多層次的健康需求。為老年人提供治療期住院、康復期護理、穩定期生活照料、安寧療護一體化的養老服務。各種醫療服務項目中，“體檢和保健服務”選擇最多，占比70.5%，其次為健康狀況檢測，占比68.9%。

3.精神服務

豐富老年人精神文化生活、推動老年人參與社會文化活動，是積極應對人口老齡化的重要方面。調查顯示，老年人選擇休閑文化娛樂活動需求最多，占比高達68.9%；選擇遠程聊天占比高達58.4%；網絡交友活動和法律咨詢，分別占39%和22.6%。另外，60—69歲的“低齡老人”收入水平較高，有一定的養老儲備及資金，愿意參與更廣泛的文化活動，享受更個性化的文化服務，他們中的大多數人可以學習使用電腦和智能手機，可以接受網上購物和社交網絡等新觀念。

4.咨詢獲取

“互聯網+”時代的來臨，為養老帶來新的醫療護理模式，卻也給眾多老年人帶來一道難以逾越的“數字鴻溝”。養老服務中需持續推動充分兼顧老年人需要的智慧社會建設，堅持傳統服務方式與智能化服務創新并行，智能養老產品“創新性”在于不是讓老年人“適應”新技術，而是讓新技術“適配”老年人。因此，“便民服務咨詢”成為老年人的首要需求占比63.6%，其次是養老政策咨詢占比61.7%，咨詢的獲取能夠有效地幫助老年人再次融入社會。

（二）老年人對現有養老服務的滿意度調查

在老年人對現有養老服務的滿意度調查中，不滿意占18.32%，滿意度一般占23.42%，滿意占22.36%，十分滿意僅占6.86%，而從未享受過護理服務的老年人卻占29.04%。由此表明，養老服務體系還不夠完善，無法滿足老年人的養老需求。

從老年人現享有的養老服務來看，各類需要中，滿足程度分別為生活照料26.46%、健康與醫療21.32%、安全照料14.32%、精神慰藉14.26%、臨終關懷1.87%、養老理財8.32%，高達53.29%的老年人表示從未享受過養老服務，可見現有養老服務還無法很好地滿足老年人的養老需求。

（三）老年人對智慧養老的認知以及接受情況

從老年人對智能養老的接受程度來看，35.71%的老年人表示十分樂意接受，41.43%的老年人表示可以接受，勉強接受約占9.52%，13.33%的老年人拒絕接受。可見，老年人對智慧養老的接受度偏低，需要加強對老年人智慧養老理念的培養、宣傳和政策支持。

隨著老齡化的發展，自助式或者互助式的照護可能是未來的一個發展方向，對老年人養老知識和技能的培訓成為必然趨勢。78.23%的老年人愿意接受培訓，不愿意培訓的占21.77%。這說明大多數老年人對新事物都有一種好奇和學習的期望。超過89%以上的老年人認為養老成本是接受智慧養老的決定性因素。從老年人對養老費用的來源意見來看，認為養老金應該由家庭和政府共同分擔占71.48%，由政府提供占39.14%，由子女支付占26.49%，自己支付占11.46%。

通過老年人對付費使用智慧養老服務的態度可知，18.43%的老年人表示不愿意接受智慧養老服務，26.29%的老年人愿意接受，55.28%的老年人表示如果政府補貼則會愿意試用一下。可見，大部分老年人愿意使用智慧養老服務和經濟條件有密切關系。

通過對老年人收入來源與老年人是否接受智慧養老的相關性分析，收入水平較高的老人中90%表示樂意接受智慧養老服務；50%的老人因收入來源于最低生活保障補助、配偶提供及子女贍養經濟負擔較重，表示不能承受智慧養老服務。受子女實際贍養能力的制約，雖然絕大多數城市老年人享受養老金，但他們的經濟收入受到企業經營狀況和價格的影響很大，城鄉地區都面臨著養老基金短缺的問題。

五、甘肅養老服務體系存在的問題

面對甘肅人口老齡化、高齡化嚴峻現實，養老服務體系隨著經濟社會的發展變化也取得了一定的成績。但總體來講養老服務體系還處于起步階段，與老年人日益增長的服務需求不相適應，與人口老齡化形勢下的養老服務多樣化、個性化的需求不相適應。其中凸顯出來的問題主要有以下幾方面：一是相比老年人的健康需求，與健康老齡化相關的機構、隊伍、服務和政策支持不足；二是醫養結合服務供給不足，居家、社區醫養結合發展不充分；三是養老服務資源配置不夠均衡，養老服務社會化供給不充分；四是養老服務專業化程度不高，養老產品與服務發展不匹配，數據挖掘與共享不足等挑戰；五是還需進一步健全養老保障制度、基本養老公共服務制度；六是普惠性養老服務供給、醫養康養相結合的養老服務體系和健康支撐體系尚不完善。如何總結過去的經驗教訓，正確評估養老服務體系的發展模式和速度，著力破解養老服務面臨的難點和瓶頸，積極建設更加充分、更加均衡的養老服務體系，是未來發展中必須認真對待的重要議題。

六、甘肅養老服務未來發展的優化策略

（一）凝聚全社會力量，建設老年友好型社會

“十四五”時期是積極應對人口老齡化的重要窗口期，促進健康老齡化將進入新發展階段，不斷滿足老年人健康需求，穩步提升老年人健康水平。一是聚焦老有所醫、老有所養，打造高質量的服務和產品供給體系；提高全民意識自覺參與構建養老、孝老、敬老的社會環境。二是進一步強化健康教育，提高老年人主動健康能力，完善身心健康并重的預防保健服務體系；健全居家、社區、機構相協調的失能老年人照護服務體系；發展中醫藥老年健康服務，加強老年健康服務機構建設，提升老年健康服務能力，促進健康老齡化的科技和產業發展。三是進一步優化政策設計，健全老齡社會支持體系所依托的社會政策體系，提升社會支持體系的效能，增加社會支持的供給總量，實現多元主體共同參與，以滿足老齡社會中各個群體的多樣化需求支持老年人參與經濟社會發展，進一步做好老年人社會優待工作，切實維護老年人合法權益。四是不斷提高養老服務資源配置效率，全面實施適老化改造，加強無障礙環境建設，創建老年友好型環境。使老年健康服務資源配置更加合理，老年健康保障制度更加健全，老年人健康生活的社會環境更加友善，老年人健康需求得到更好滿足，老年人健康水平不斷提升。

（二）鞏固并完善社會保障體系、養老服務體系

老年型社會要解決的重要問題是確保老年人“老有所養”，完善社會養老保障制度是實現老年人“老有所養”的根本保障，也是解決人口老齡化問題的一項戰略措施。依法保障老年人基本生活的社會保障制度應包括養老社會保險、養老社會福利、養老經濟救濟等。它的運行特點是由政府組織實施的，建立多層次養老保險制度和多種基金籌資渠道，健全農村養老保障制度，完善社會保障體系，以保證老年人養老的可靠保障。

建立老年人社會保障制度，必須充分發揮企業、集體、家庭和個人的積極性。要健全政府兜底養老保障制度和基本養老公共服務制度，優先保障經濟困難的高齡、空巢獨居、失能（失智）、計劃生育特殊家庭等重點老年人群基本養老服務需求，逐步擴展至全體老年人；健全多層次長期護理保障制度，滿足失能（失智）老年人照護服務剛性需求，完善長期護理保險制度強化人才培育機制，通過體制機制創新，吸引更多優質人力資源進入老齡工作領域；要健全資金保障機制，在明晰中央和地方各級財政責任、制定相關優惠政策的同時，注重充分調動民間資源，讓更多的資源進入老年保障服務領域。通過財政資金，加快建立并普遍實行失能老人照護服務補助制度，盡快解決經濟困難家庭中重度失能老人的照護服務問題，以保障他們的基本生活。針對老年人需要多層次、多樣化的服務，要不斷提高養老服務資源配置效率。加快轉變養老服務領域的資源投入方式，逐步由“補供方”轉向“補需方”，不斷提高公共財政資金使用的效率[1]。

（三）繼續推動居家社區機構養老服務協調發展，加強社區和居家養老服務有效供給

在老齡化問題日趨嚴重，資源配置有限的條件下，亟需以信息化為依托，整合政府、家庭、社區、機構等多方面服務信息資源，根據不同類型、不同層次的老年群體的實際需要，為老年人提供多方面、全方位的居家養老服務，建設便捷高效的助殘、助浴、助潔、助急、助醫的助老惠老服務系統，搭建立體的養老服務保障體系，使廣大老年人安享老有所養、老有所依、老有所樂的晚年生活。

要持續提升養老服務安全和質量，健全基本養老服務體系，大力發展普惠型養老服務[2]。針對居家養老、社區養老和機構養老發展不平衡，機構養老服務供給與老年人需求不匹配，居家養老服務供給不足，專業化程度較低，缺少專業化的照護服務隊伍等問題，加快發展專業化居家養老服務。要從滿足老年人需求和發展現代服務業的高度，支持養老服務業發展，這里的關鍵是穩步提高養老服務人員的薪酬水平、社會地位和職業預期，提高失能失智老人及其家庭購買社會化養老服務的能力[1]。支持家庭承擔養老功能，扎實推進老年人家庭住房適老化改造。構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系。增強社區的組織化程度，以此形成互助友愛的社區風尚。此外，應健全市場機制，持續推動居家社區機構養老服務協調發展，加強社區和居家養老服務有效供給，扶持、培育居家養老上門服務機構和企業。要加大公共投入并著力撬動民間投入，持續壯大支撐養老服務業發展的物質基礎。引導社會力量參與并推動養老服務實施建設和運營，支持實力雄厚、項目優質、誠實守信的龍頭機構提升服務質量。新建或改擴建公辦養老服務機構，提升公辦養老服務機構護理能力和消防安全能力，強化對失能失智特困老年人的兜底保障。

（四）推動養老事業和養老產業協同發展，通過產業發展推進事業發展

發展養老服務業不僅是保障民生的需要，也是培育和發展新經濟增長點的需要。從老年人的需求和消費特點出發，進行產品和服務開發，關注老年人衣、食、住、行、用、醫、娛、學等需求，涉及物質生活、精神生活、衛生保健、生活服務等領域提供的產品和服務。大力發展銀發經濟，開發老年市場，促進老齡產業的發展，是應對老齡化養老保障的重要措施之一，是促進產業結構改革的催化劑，是促進市場經濟繁榮、利國利民的大好事。針對養老服務供給與老年人養老服務需求不匹配等問題，養老服務業需與時俱進地重塑新的發展理念，要加快推動老齡產業發展，加強老齡產業規劃、標準等基礎性工作，激活老年用品和服務市場，優化老齡產業發展環境[3]。優化養老服務供給，完善老齡社會支持體系中的多元共治。養老服務產業是一個多維的政策執行主體與社會政策機制的有機結合，從而構成一個完整的公共服務產業系統。這個產業系統中政府職能部門往往是社會政策的直接推動者和服務操作者，在政策執行過程中發揮著至關重要的主導作用。扶持社會養老力量，促進老年產業發展，轉變政府職能，強化政府主導責任，使政府從傳統的福利模式向“能促型政府”發展，即政府的角色從直接通過服務轉向“民辦公助”的方向，實現服務需求和社會資源的有效對接，切實保障老年人的基本生活。

（五）技術賦能創新養老服務方式

隨著“互聯網+”時代的到來和全面深化改革的今天，傳統產業向新興產業轉型期，健康問題、養老問題必將催生出生態化、個性化和多樣化的服務業蓬勃發展，增加公共產品、公共服務“雙引擎”，充分發揮信息化時代大數據的功能，推進養老事業的發展，提高公共服務效能。針對老年人在運用智能技術產品時面臨的“數字鴻溝”問題，適老化APP使用行為會對老年人主觀幸福感產生較大的影響，應加強適老化APP宣傳導向工作[4]。聚焦老年人日常生活涉及的出行、就醫、消費、文娛、辦事等幾類高頻事項和服務場景，加快數字化智慧養老產品投入使用，推動“養老服務+老年人用品產品”融合發展，不斷創新服務業態，包括擴大適老化智能終端產品供給、推進互聯網應用適老化改造、為老年人提供更優質的電信服務、加強應用培訓和開展老年人智能技術教育。

（六）加快建設普惠性養老服務供給、醫養康養相結合的養老服務體系和健康支撐體系

醫養結合是實現健康老齡化、滿足老年人健康養老服務需求的重要舉措。切實加強老年健康服務，提升老年醫療服務能力，發展社區和居家醫養結合服務，把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經濟社會發展全過程，進一步增加居家社區醫養結合服務供給，提升服務質量和水平。有效利用現有基層醫療衛生、養老服務等資源，提升居家社區醫養結合服務能力，切實滿足轄區內老年人健康和養老服務需求。一是提升醫療和養老服務能力，為轄區內老年人提供專業、規范、安全的醫養結合服務；二是發揮中醫藥作用，加強中醫藥適宜技術推廣，發展中醫藥康復服務；三是加強隊伍建設，支持醫務人員參與居家社區醫養結合服務，擴大服務隊伍，加強醫務人員繼續醫學教育；四是提高信息化水平，開展智慧健康養老服務，推動區域醫療和養老信息互通、數據共享，提高服務效率和水平；五是改善設施條件，有條件的社區衛生服務機構、鄉鎮衛生院或社區養老機構、特困人員供養服務設施（敬老院）等可利用現有資源，內部改擴建社區（鄉鎮）醫養結合服務設施。另外，需加強組織領導，做好經費保障，強化工作協同，注重總結推廣。