破解中概股退市困局：論中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作機(jī)制構(gòu)建*

彭志杰

（復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院，上海 200438）

一、引言

隨著中國(guó)資本市場(chǎng)雙向開放逐步深化，越來(lái)越多的中國(guó)公司開始嘗試赴美上市。但是，由于中美兩國(guó)在法律規(guī)定以及監(jiān)管理念上存在較大差異和分歧，中概股在美上市引發(fā)了較為嚴(yán)重的跨境監(jiān)管沖突，受到業(yè)界和學(xué)界高度關(guān)注。一方面，受中國(guó)法律限制，美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)法檢查為在美上市中國(guó)公司提供審計(jì)服務(wù)的中國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所。2020 年以來(lái)，美國(guó)先后出臺(tái)《外國(guó)公司問責(zé)法》（以下簡(jiǎn)稱HFCAA）等法案，要求對(duì)為發(fā)行人提供審計(jì)服務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行檢查，獲取和抽查審計(jì)工作底稿；同時(shí)，包括中概股公司在內(nèi)的所有外國(guó)公司應(yīng)在未檢查年度內(nèi)進(jìn)行額外披露，否則將被禁止交易。另一方面，出于國(guó)家安全的考慮，我國(guó)現(xiàn)行法律體系對(duì)檔案保密和數(shù)據(jù)出境有一定限制，境內(nèi)公司未經(jīng)批準(zhǔn)不得向外國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供相關(guān)資料，中美兩國(guó)的跨境監(jiān)管沖突因而凸顯。跨境審計(jì)監(jiān)管問題如不得到盡快解決，將導(dǎo)致大量在美上市的中國(guó)公司面臨退市，如此不僅國(guó)內(nèi)外投資者的利益無(wú)法保全，我國(guó)企業(yè)的海外融資渠道也將受到限制，嚴(yán)重影響中國(guó)公司“走出去”的經(jīng)濟(jì)能力。2022 年8 月，中國(guó)證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部與美國(guó)公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱PCAOB）簽署跨境審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議，致力于構(gòu)建符合雙方法規(guī)和監(jiān)管要求的合作框架。

但2022 年合作協(xié)議的簽署并不意味著從此以后中美跨境審計(jì)監(jiān)管沖突不復(fù)存在。相反，只要中美兩國(guó)在法律法規(guī)和監(jiān)管要求上存在較大差異，中美跨境審計(jì)監(jiān)管沖突就將長(zhǎng)期存在，個(gè)別時(shí)期甚至還將加劇。因此，研究中美跨境審計(jì)監(jiān)管沖突的深層次原因、探討構(gòu)建中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作機(jī)制，對(duì)于我國(guó)企業(yè)更好地利用國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)資本市場(chǎng)、推動(dòng)我國(guó)資本市場(chǎng)高水平對(duì)外開放具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。本文首先分析美國(guó)跨境審計(jì)監(jiān)管的主要法律框架，解讀其背后隱含的政策立場(chǎng)，評(píng)估其對(duì)中國(guó)公司可能造成的經(jīng)濟(jì)影響；然后對(duì)中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作機(jī)制的法律性質(zhì)、可行性以及目前面臨的主要問題進(jìn)行分析和闡述；最后在綜合中美雙方訴求和國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地提出中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作機(jī)制的構(gòu)建方式與完善方案，以期為進(jìn)一步完善中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作提供有益建議。

二、跨境審計(jì)監(jiān)管的“美國(guó)方案”與合作價(jià)值

（一）美國(guó)涉華審計(jì)監(jiān)管立法與行政措施

1.《外國(guó)公司問責(zé)法》及其最終規(guī)則的主要內(nèi)容

美國(guó)現(xiàn)行關(guān)于在美上市中國(guó)公司審計(jì)監(jiān)管問題的主要立法是《外國(guó)公司問責(zé)法》及其最終規(guī)則。雖然從表面上來(lái)看，該法使用了中立的立法技術(shù)和措辭以免涉嫌國(guó)別歧視，即“適用于任何外國(guó)司法轄區(qū)”，但若考察相關(guān)條款的具體規(guī)定和最終執(zhí)法適用的具體效果，可以發(fā)現(xiàn)這兩部文件正是為中國(guó)公司“量身打造”的法律規(guī)則，具有鮮明的歧視性和針對(duì)性。

第一，根據(jù)HFCAA 第二條規(guī)定，如果發(fā)行人公司提交的報(bào)告中含有在美國(guó)司法管轄區(qū)域以外設(shè)有分支機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表的審計(jì)報(bào)告，且由于該外國(guó)司法管轄區(qū)當(dāng)局所采立場(chǎng)使得美國(guó)PCAOB 無(wú)法對(duì)該企業(yè)進(jìn)行全面檢查或調(diào)查的，該審計(jì)年度將計(jì)為一個(gè)未檢查年度。連續(xù)三個(gè)未檢查年度后，美國(guó)證券交易委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱SEC）將根據(jù)《薩班斯-奧克斯利法案》禁止該企業(yè)在美國(guó)的所有場(chǎng)內(nèi)和場(chǎng)外交易。如果發(fā)行人能夠證明其已經(jīng)聘請(qǐng)了符合PCAOB 相關(guān)審計(jì)準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所，且通過SEC 檢查的，SEC 將取消交易禁令。根據(jù)HFCAA 第三條規(guī)定，外國(guó)發(fā)行人需就未檢查年度在重新制作的審計(jì)報(bào)告中進(jìn)行額外披露，包括是否涵蓋了未檢查年度的審計(jì)、外國(guó)政府在該企業(yè)中的所占股比、外國(guó)政府是否對(duì)該企業(yè)擁有任何控制性財(cái)務(wù)利益。其中，HFCAA 第三條第四款和第五款甚至要求披露發(fā)行人或與有關(guān)實(shí)體的董事會(huì)中是否包括任何中國(guó)共產(chǎn)黨黨員以及發(fā)行人公司章程中是否包括任何中國(guó)共產(chǎn)黨黨章的內(nèi)容，這兩款規(guī)定顯然對(duì)我國(guó)政治制度具有特定的針對(duì)性，對(duì)我國(guó)公司治理制度具有明顯的歧視性，不是基于證券監(jiān)管的專業(yè)考慮而提出，實(shí)質(zhì)上是將證券監(jiān)管問題政治化。

第二，根據(jù)HFCAA 最終規(guī)則的檔案提交要求，發(fā)行人應(yīng)于相關(guān)年度報(bào)告表到期日當(dāng)天或以前通過電子數(shù)據(jù)收集、分析和檢索系統(tǒng)（EDGAR）以電子方式向美國(guó)證監(jiān)會(huì)補(bǔ)充提交審計(jì)檔案，以證明該公司不為外國(guó)政府所有或控制。但是，該最終規(guī)則聲稱出于限制合規(guī)成本和為美國(guó)投資者提供更多信息的需要，決定不特別提供一份清單，以列出哪些文件可能證明發(fā)行人并非由相關(guān)政府實(shí)體所有或控制。雖然該規(guī)則允許發(fā)行人根據(jù)組織架構(gòu)和其他特定因素自行決定提供何種材料，但實(shí)質(zhì)上此規(guī)定將使得材料提供和證明標(biāo)準(zhǔn)變得飄忽不定和因個(gè)案而定，增加了美國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政策空間和執(zhí)行彈性。此外，最終規(guī)則補(bǔ)充要求如果發(fā)行人使用可變利益實(shí)體（以下簡(jiǎn)稱VIE）或任何類似結(jié)構(gòu)導(dǎo)致其財(cái)務(wù)報(bào)表中合并了其他實(shí)體，則必須同時(shí)做多項(xiàng)披露。

第三，該最終規(guī)則實(shí)施了新的標(biāo)記要求以便利SEC 識(shí)別有關(guān)公司。SEC 將更新文件實(shí)體和信息（DEI）分類系統(tǒng)，對(duì)含有可擴(kuò)展商業(yè)報(bào)告語(yǔ)言（以下簡(jiǎn)稱XBRL）陳述的提交材料適用三個(gè)新的額外數(shù)據(jù)元素。這三個(gè)數(shù)據(jù)元素將確定提供意見的審計(jì)師姓名、發(fā)布審計(jì)報(bào)告的地點(diǎn)以及提供審計(jì)意見的會(huì)計(jì)師事務(wù)所或分支機(jī)構(gòu)的PCAOB-ID 號(hào)碼。

此外，最終規(guī)則還對(duì)臨時(shí)清單和確定清單、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、交易禁令的程序規(guī)范、新規(guī)可能造成的經(jīng)濟(jì)影響、企業(yè)合規(guī)成本減算等進(jìn)行了細(xì)化分析。

2.針對(duì)中國(guó)上市公司審計(jì)監(jiān)管的行政措施

2020 年6 月4 日，美國(guó)白宮辦公廳發(fā)布了《關(guān)于保護(hù)美國(guó)投資者免受中國(guó)公司重大風(fēng)險(xiǎn)的備忘錄》①資料來(lái)源：Memorandum on Protecting United States Investors from Significant Risks from Chinese Companies [EB/OL]. The White House Office, 2020-06-04.的工作計(jì)劃，指責(zé)中國(guó)政府在中國(guó)公司享受美國(guó)資本市場(chǎng)紅利的同時(shí)卻阻止其遵守適用于在美上市的投資者保護(hù)規(guī)定，給美國(guó)投資者帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，責(zé)成總統(tǒng)金融市場(chǎng)工作組討論中國(guó)未能履行對(duì)透明度和問責(zé)制的國(guó)際承諾、拒絕遵守法律對(duì)投資者和金融市場(chǎng)造成的風(fēng)險(xiǎn)，并在60 天內(nèi)向有關(guān)行政部門、SEC 和PCAOB 做出行動(dòng)建議報(bào)告。

2021 年7 月30 日，SEC 主席發(fā)布了《與中國(guó)近期發(fā)展相關(guān)的投資者保護(hù)聲明》②資料來(lái)源：Statement on Investor Protection Related to Recent Developments in China [EB/OL]. U.S. Securities and Exchange Commission, 2021-07-30, https://www.sec.gov/news/public-statement/gensler-2021-07-30.，提示中國(guó)公司采用VIE 架構(gòu)在美上市從而對(duì)美國(guó)投資者產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)敞口，并宣布其預(yù)備依據(jù)SEC公司融資監(jiān)管部所出具的《中國(guó)境內(nèi)發(fā)行人披露考慮》的披露指引對(duì)中國(guó)公司進(jìn)行額外的、有針對(duì)性的文件審查，并要求額外的信息披露，包括對(duì)殼公司和在中國(guó)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)實(shí)體的披露、中國(guó)政府行動(dòng)的不確定性及因此影響公司運(yùn)營(yíng)的財(cái)務(wù)表現(xiàn)和合同關(guān)系的可執(zhí)行性、更為量化直觀的財(cái)務(wù)指標(biāo)等等。

美國(guó)目前的立法體系與行政措施大體構(gòu)成了跨境審計(jì)監(jiān)管的“美國(guó)方案”。其政策導(dǎo)向十分明確，即企圖以“正當(dāng)”的法律武器和實(shí)際的經(jīng)濟(jì)損失逼迫中國(guó)公司和中國(guó)當(dāng)局就范。如果一味按照美方的單邊要求執(zhí)行，將損害我國(guó)的經(jīng)濟(jì)主權(quán)、增加數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)，從而使我國(guó)上市公司陷入兩難境地。

（二）“美國(guó)方案”包含的數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)

1.現(xiàn)代商業(yè)運(yùn)作醞釀數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)

在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)，數(shù)據(jù)作為一種新興的生產(chǎn)要素重塑了商業(yè)運(yùn)作模式，催生了一批蓬勃發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。以滴滴公司為例，其營(yíng)利模式就是將乘客的用車需求通過大數(shù)據(jù)處理和算法分析與司機(jī)的服務(wù)容量進(jìn)行匹配，進(jìn)而收取中介費(fèi)用。在此過程中，企業(yè)可以采集和儲(chǔ)存海量信息形成數(shù)據(jù)庫(kù)，并通過進(jìn)一步的分析和處理推演出用戶的需求曲線、消費(fèi)習(xí)慣等。這種商業(yè)模式將促使企業(yè)不斷獲取更多信息，而如果不對(duì)數(shù)據(jù)治理加以重視，客觀上就會(huì)形成泄露風(fēng)險(xiǎn)。

2.“美國(guó)方案”要求提交審計(jì)工作底稿導(dǎo)致數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)公司配合美方審計(jì)監(jiān)管會(huì)產(chǎn)生數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)，直接原因在于“審計(jì)工作底稿”概念的寬泛性和不窮盡性。根據(jù)PCAOB 公布的普遍審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)中最新規(guī)則AS1215 號(hào)文件第二條的定義，審計(jì)工作底稿是指審計(jì)師結(jié)論基礎(chǔ)的書面記錄，為審計(jì)師的陳述提供支持，無(wú)論這些陳述是否包含在審計(jì)報(bào)告中；審計(jì)檔案包括工作的計(jì)劃和執(zhí)行、執(zhí)行的程序、獲得的證據(jù)以及審計(jì)師得出的結(jié)論的記錄。

審計(jì)工作底稿是能夠支撐審計(jì)師做出審計(jì)結(jié)論的文件和材料，其中最為重要的元素當(dāng)屬審計(jì)證據(jù)，即能夠佐證上市企業(yè)商業(yè)運(yùn)營(yíng)和財(cái)務(wù)情況的實(shí)物、書面或其他證明。美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局當(dāng)然希望獲取中國(guó)公司的審計(jì)工作底稿，以獲取盡可能多的數(shù)據(jù)和信息。但對(duì)中國(guó)而言，該種材料的不當(dāng)提供很有可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)家安全問題。以網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)為例，其盈利的硬件基礎(chǔ)是平臺(tái)運(yùn)營(yíng)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器、基站、數(shù)據(jù)庫(kù)等關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施③公安部于2020 年7 月22 日發(fā)布并于當(dāng)日生效的《貫徹落實(shí)網(wǎng)絡(luò)安全等級(jí)保護(hù)制度和關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)制度的指導(dǎo)意見》中進(jìn)一步明確了對(duì)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的確定標(biāo)準(zhǔn)：“應(yīng)將符合認(rèn)定條件的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)、大型專網(wǎng)、核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)、云平臺(tái)、大數(shù)據(jù)平臺(tái)、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)控制系統(tǒng)、智能制造系統(tǒng)、新型互聯(lián)網(wǎng)、新興通訊設(shè)施等重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象納入關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施。”。因此在其審計(jì)工作底稿中，可能包含此類重要資產(chǎn)的地理位置和數(shù)量信息。此外，用戶數(shù)作為衡量網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)商業(yè)價(jià)值的重要數(shù)據(jù)，證券監(jiān)管部門可能需要憑借企業(yè)收集和處理的個(gè)人用戶信息來(lái)佐證真實(shí)有效的用戶數(shù)量。

在已然邁向全面信息化和數(shù)字化的現(xiàn)代社會(huì)，數(shù)據(jù)在跨境傳輸和流動(dòng)時(shí)具有成本低、效率高的天然優(yōu)勢(shì)，這使得中國(guó)公司在對(duì)外國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交合規(guī)材料時(shí)所可能涉及的泄密風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)上演變?yōu)榱艘环N數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，中美之間有關(guān)審計(jì)工作底稿的權(quán)限爭(zhēng)奪本質(zhì)上也就演變成為一個(gè)信息和數(shù)據(jù)安全問題。

（三）中美跨境審計(jì)監(jiān)管的合作價(jià)值

如果一味迎合“美國(guó)方案”將有損于我國(guó)的國(guó)家安全利益，而不滿足其監(jiān)管要求又將面臨禁止交易的處罰，我國(guó)還有何種應(yīng)對(duì)方案選擇？在該問題所面臨的外部環(huán)境、利益前提和時(shí)代背景下，中美開展跨境審計(jì)監(jiān)管合作的價(jià)值進(jìn)一步得到了彰顯。

1.外部環(huán)境：中美關(guān)系惡化和競(jìng)爭(zhēng)加劇

自2018 年中美貿(mào)易摩擦以來(lái)，中美兩國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)愈發(fā)明顯，雙邊關(guān)系愈發(fā)緊張。《中美經(jīng)貿(mào)協(xié)定》（第一階段）簽署以后，兩國(guó)關(guān)系不僅沒有緩和，而且美國(guó)對(duì)華遏制意圖從貿(mào)易、投資、技術(shù)沖突進(jìn)一步向金融和教育領(lǐng)域延伸（沈偉，2021）。證券和資本市場(chǎng)作為此前未受足夠關(guān)注的重要領(lǐng)域，或?qū)⒊蔀閮蓢?guó)新的摩擦制造點(diǎn)，急需我國(guó)構(gòu)建相應(yīng)法律機(jī)制予以應(yīng)對(duì)，防止矛盾和爭(zhēng)議進(jìn)一步朝政治問題演化。

2.合作前提：中美市場(chǎng)利益無(wú)法脫鉤

鑒于中美目前巨大的市場(chǎng)利益綁定，提倡我國(guó)企業(yè)與美進(jìn)行脫鉤的觀點(diǎn)并不可行。截至2022 年3 月31 日，在美國(guó)三大證券交易所上市的中國(guó)公司有261 家，總市值高達(dá)1.3 萬(wàn)億美元④資料來(lái)源：Chinese Companies Listed on Major U.S. Stock Exchanges [EB/OL]. U.S.-China Economic and Security Review Commission, 2022-03-31.。美國(guó)擁有世界上體量最大的資本市場(chǎng)，截至2021 年12 月31 日，在美上市公司的總市值約為54 萬(wàn)億美元⑤資料來(lái)源：Interactive Map [EB/OL]. PCAOB, 2021-12-31.，巨大的市場(chǎng)潛力使得中國(guó)公司在“走出去”的同時(shí)，勢(shì)必要運(yùn)用和借助美國(guó)資本市場(chǎng)的能量。同樣地，如果中國(guó)公司被迫大量退市，必定反過來(lái)?yè)p害美國(guó)資本市場(chǎng)的全球競(jìng)爭(zhēng)力。有學(xué)者指出，中概股大規(guī)模退市將破壞美國(guó)存托憑證市場(chǎng)，美國(guó)作為國(guó)際資本渠道的影響力可能會(huì)減弱（Bu，2021）。

3.合作焦點(diǎn)：數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與數(shù)據(jù)安全

現(xiàn)代國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)形式早已從傳統(tǒng)的武力沖突嬗變?yōu)樾滦偷臄?shù)據(jù)“戰(zhàn)爭(zhēng)”，誰(shuí)擁有更多有利信息往往就會(huì)占據(jù)主導(dǎo)地位、擁有先發(fā)優(yōu)勢(shì)。所以，既然中美審計(jì)監(jiān)管已經(jīng)最終被識(shí)別和定性為一種數(shù)據(jù)安全問題，構(gòu)建中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作機(jī)制的現(xiàn)實(shí)價(jià)值已不言而喻。但是，必須首先論述構(gòu)建中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作機(jī)制的理論基礎(chǔ)，基于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與數(shù)據(jù)安全關(guān)系的視角，充分論證該機(jī)制構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)可行性，以及厘清中美開展監(jiān)管合作所面臨的主要問題，歸納、分析中美雙方的意圖和訴求，才能為機(jī)制構(gòu)建提供具有針對(duì)性的建議。

三、中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作機(jī)制的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐證成

（一）中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作機(jī)制的法律性質(zhì)

狹義上，中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作機(jī)制是指中美兩國(guó)依據(jù)共同簽訂的協(xié)議，檢查在己方監(jiān)管范圍內(nèi)的對(duì)方會(huì)計(jì)師事務(wù)所，以評(píng)估其審計(jì)工作質(zhì)量，或是向?qū)Ψ阶C券監(jiān)管機(jī)構(gòu)傳輸和提交審計(jì)工作底稿等材料的一種雙邊執(zhí)法合作機(jī)制；廣義上，其不僅包括狹義雙邊機(jī)制的內(nèi)容，還包括彼此國(guó)內(nèi)對(duì)境內(nèi)企業(yè)境外上市審計(jì)監(jiān)管問題和境外企業(yè)境內(nèi)上市審計(jì)監(jiān)管問題進(jìn)行規(guī)制的法律機(jī)制。從形式上看，該機(jī)制具有平等性和對(duì)等性。

若中美兩國(guó)明確該機(jī)制所依據(jù)的協(xié)議文本性質(zhì)為條約，則將適用國(guó)際公法中條約法的相關(guān)規(guī)則，該文本將對(duì)中美兩國(guó)產(chǎn)生強(qiáng)制的法律拘束力。參考現(xiàn)有國(guó)際實(shí)踐，各國(guó)針對(duì)審計(jì)監(jiān)管問題簽訂的文本名稱多為“諒解備忘錄”，且會(huì)在條款中明確約定其“不具備法律約束力”或是“不會(huì)對(duì)任何方的國(guó)內(nèi)法律產(chǎn)生任何變更或影響”，從而試圖排除協(xié)議的法律效力。筆者認(rèn)為，各國(guó)采取這一做法的原因有二：第一，一國(guó)對(duì)外締結(jié)正式的國(guó)際條約往往需要履行繁瑣的法律程序，如條約在議定時(shí)各談判主體需獲得必要的國(guó)內(nèi)法律授權(quán)或在條約簽署后仍需國(guó)內(nèi)立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)方可生效；第二，條約具有正式的法律效力，各國(guó)政府須受其制約，違約需承擔(dān)法律責(zé)任。但是如果簽訂備忘錄，則可為未來(lái)因時(shí)局或?qū)嶋H情況變化的“毀約”留下空間。但盡管如此，諒解備忘錄仍是兩國(guó)中央政府基于國(guó)家信用與合作互信做出的一種正式承諾，并以國(guó)家行政管理權(quán)保障實(shí)施，應(yīng)可以視為一種“準(zhǔn)法律機(jī)制”。況且，在國(guó)際公法實(shí)踐中也存在將諒解備忘錄最終識(shí)別為具有法律約束力的情況。例如國(guó)際法院曾在“索馬里訴肯尼亞印度海洋劃界案”中判決案涉的諒解備忘錄構(gòu)成一項(xiàng)正式的國(guó)際條約，具有國(guó)際法效力⑥See Maritime Delimitation in the Indian Ocean (Somalia v. Kenya), Preliminary Objections, International Court of Justice, pp.36-50.。

下文將主要站在中國(guó)視角，提出如何構(gòu)建與完善中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作，即同時(shí)包括中美雙邊機(jī)制與中國(guó)國(guó)內(nèi)機(jī)制在內(nèi)的法律建議。由于目前美國(guó)并無(wú)在中國(guó)大陸上市的公司，只有中國(guó)公司赴美上市的實(shí)踐，故本文提出的對(duì)策建議將側(cè)重于我國(guó)企業(yè)向美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交審計(jì)工作底稿需要注意的數(shù)據(jù)安全問題。

（二）中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作機(jī)制的可行性

1.我國(guó)推動(dòng)中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作機(jī)制構(gòu)建具有立法支持

在國(guó)內(nèi)法角度，構(gòu)建中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作機(jī)制具有上位法支持。根據(jù)《中華人民共和國(guó)證券法》（以下簡(jiǎn)稱《證券法》）第177 條第1 款的規(guī)定⑦《證券法》第177 條第1 款規(guī)定：國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以和其他國(guó)家或者地區(qū)的證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理合作機(jī)制，實(shí)施跨境監(jiān)督管理。，中國(guó)證監(jiān)會(huì)可以依法與SEC、PCAOB 等美國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)開展跨境證券監(jiān)督管理的執(zhí)法協(xié)作。

2.我國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)公司配合審計(jì)監(jiān)管行為實(shí)施管轄具有法理基礎(chǔ)

無(wú)論是基于國(guó)籍的屬人管轄權(quán)還是基于利益的保護(hù)性管轄權(quán)，我國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)公司的配合審計(jì)監(jiān)管行為當(dāng)然具有管轄權(quán)。因?yàn)闊o(wú)論境內(nèi)企業(yè)選擇赴美直接上市，還是選擇采用紅籌模式或VIE 架構(gòu)間接上市，其商業(yè)運(yùn)營(yíng)實(shí)體終究落實(shí)在我國(guó)境內(nèi)，所以無(wú)論以何種方式轉(zhuǎn)移其境內(nèi)實(shí)體的商業(yè)利益予外國(guó)投資者，我國(guó)均應(yīng)對(duì)其融資活動(dòng)具有管轄權(quán)。特別是當(dāng)活動(dòng)涉及到外國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法要求和審計(jì)檢查時(shí)，我國(guó)完全可以出于國(guó)家安全的主權(quán)裁量選擇約束或規(guī)范境內(nèi)企業(yè)的配合審計(jì)監(jiān)管行為。

約束和規(guī)范境內(nèi)企業(yè)的相關(guān)行為，是否對(duì)證券法中“投資者保護(hù)原則”有所違背？筆者認(rèn)為，任何國(guó)際金融活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)在符合法律的前提下進(jìn)行。此處“法律”，既可以是國(guó)際條約，是兩國(guó)經(jīng)協(xié)商談判做出的雙邊安排，也包括各國(guó)對(duì)境外企業(yè)境內(nèi)上市和境內(nèi)企業(yè)境外上市的國(guó)內(nèi)法。由于國(guó)內(nèi)法往往會(huì)強(qiáng)調(diào)對(duì)公共利益的保護(hù)，而國(guó)家安全又是構(gòu)成公共利益最為重要的基石，因此企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵守體現(xiàn)保護(hù)國(guó)家安全意志的法律規(guī)定。選擇境外上市的境內(nèi)企業(yè)在做出融資決策前就應(yīng)當(dāng)做好相應(yīng)預(yù)案和考慮，應(yīng)當(dāng)同時(shí)承擔(dān)遵守上市地和經(jīng)營(yíng)地兩地法律規(guī)范的義務(wù)，不應(yīng)有所偏差。企業(yè)一方面接受了來(lái)自海外投資者給予的資金融通利益，另一方面也以境內(nèi)的商業(yè)運(yùn)營(yíng)作為收入和利潤(rùn)來(lái)源，因此企業(yè)不能以損害本國(guó)國(guó)家安全利益為代價(jià)，換取自身的商業(yè)發(fā)展。

3.美國(guó)與其他國(guó)家及地區(qū)跨境審計(jì)監(jiān)管合作已有先例

事實(shí)上，跨境審計(jì)監(jiān)管合作機(jī)制在美國(guó)PCAOB 的對(duì)外實(shí)踐中并非首例，PCAOB 經(jīng)常與外國(guó)審計(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)達(dá)成正式的跨境合作執(zhí)行安排，以便在諸多司法轄區(qū)就聯(lián)合檢查和執(zhí)法事宜取得與他國(guó)的密切合作。截至2021 年12 月31 日，PCAOB 已對(duì)全球54 個(gè)司法轄區(qū)的公司實(shí)施了累計(jì)審查⑧資料來(lái)源：Where the PCAOB has Conducted Oversight Outside the U.S.？ [EB/OL]. PCAOB, 2021-12-31.。此種合作實(shí)踐的特點(diǎn)是，PCAOB 一般會(huì)與他國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)先簽署一份“協(xié)定聲明”（以下簡(jiǎn)稱SOP），約定雙方合作的整體框架和原則；再簽署一份“特定個(gè)人數(shù)據(jù)傳輸協(xié)定”，適用于在此合作過程中產(chǎn)生的所有涉及使用數(shù)據(jù)的環(huán)節(jié)。PCAOB 這種監(jiān)管模式的域外擴(kuò)張和標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)張也正在塑造全球跨境監(jiān)管的模式和標(biāo)準(zhǔn)（謝海霞和陳春暉，2021）。

（三）中美開展跨境審計(jì)監(jiān)管合作面臨的主要問題

1.投資者保護(hù)原則與國(guó)家安全的邊界沖突

美國(guó)監(jiān)管部門目前憑借投資者保護(hù)原則，矛頭直指中概股審計(jì)和財(cái)務(wù)信息的質(zhì)量與獨(dú)立性問題（Naughton 等，2018）。這個(gè)問題是中概股大多使用VIE 結(jié)構(gòu)在美上市導(dǎo)致的，盡管業(yè)內(nèi)一般認(rèn)為VIE 結(jié)構(gòu)主要是用于合法的商業(yè)目的，但這一領(lǐng)域的治理不足使一些中國(guó)公司能夠操縱其財(cái)務(wù)報(bào)表，以掩蓋損失和編造收益（Guo，2014）。鑒于中國(guó)公司在美國(guó)的審計(jì)監(jiān)管盲區(qū)以及SEC 維護(hù)美國(guó)境內(nèi)公平有序資本市場(chǎng)的行政職能，該政策立場(chǎng)具有一定的現(xiàn)實(shí)合理性。

但是，美國(guó)在此過程中卻刻意地忽視了中方對(duì)于國(guó)家安全的訴求，認(rèn)為審計(jì)工作底稿絕對(duì)不會(huì)引發(fā)國(guó)家安全問題，并一味地指責(zé)中國(guó)阻撓其執(zhí)法檢查和調(diào)查、中國(guó)國(guó)內(nèi)的法律法規(guī)缺乏透明度和可預(yù)測(cè)性等。美國(guó)在策略上有意地強(qiáng)化了審計(jì)工作底稿定義的會(huì)計(jì)專業(yè)性，卻模糊了構(gòu)成審計(jì)工作底稿重要元素的審計(jì)證據(jù)的寬泛性。同樣地，美國(guó)將國(guó)家安全限縮定義為“國(guó)家保護(hù)和防御其公民的能力”，卻忽視了在傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)和非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)交織的現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家安全內(nèi)涵具有豐富性和多元化的特點(diǎn)，這也與美方對(duì)自身的國(guó)家安全觀不一致，有構(gòu)成雙重標(biāo)準(zhǔn)之嫌。有學(xué)者指出，審計(jì)工作底稿的制作目的在于證明審計(jì)工作得到有效執(zhí)行，而非解決公司與投資者之間的信息不對(duì)稱問題；由于提交要求與信息披露的及時(shí)性特點(diǎn)相悖，審計(jì)工作底稿作為企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的歷史信息，已無(wú)從參與當(dāng)下證券價(jià)格的形成或幫助投資者做出決策（張崇勝，2022）。

2.美國(guó)對(duì)中概股上市公司審計(jì)監(jiān)管問題處理具有政治化傾向

如上文分析，鑒于美國(guó)對(duì)中國(guó)公司的特殊對(duì)待和其本身對(duì)上市審計(jì)監(jiān)管問題的立場(chǎng)不統(tǒng)一，引發(fā)了學(xué)界對(duì)美方將證券監(jiān)管問題政治化的質(zhì)疑。有學(xué)者指出，這種政治扭曲嚴(yán)重背離了美國(guó)一貫鼓吹和信奉的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，HFCAA 無(wú)視和貶損了法律的確定性原則（馬更新等，2020）。甚至有學(xué)者認(rèn)為，HFCAA 及其相關(guān)立法的基本邏輯就是商業(yè)問題政治化、政治問題法律化、國(guó)家安全擴(kuò)大化、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易霸權(quán)化（耿志強(qiáng)，2021）。如果審計(jì)監(jiān)管本身作為技術(shù)和專業(yè)問題最終朝政治方向擴(kuò)張，則有可能喪失于法律框架內(nèi)解決問題的控制性和預(yù)期性。

3.中美兩國(guó)現(xiàn)行關(guān)于跨境審計(jì)監(jiān)管立法的規(guī)則沖突

在跨境上市中，由于企業(yè)往往要橫跨兩個(gè)不同的治理轄區(qū)，監(jiān)管落差（Regulatory Gap）自然就會(huì)產(chǎn)生（Licht，2003）。這種監(jiān)管落差在中美跨境審計(jì)監(jiān)管問題中體現(xiàn)為兩國(guó)對(duì)審計(jì)工作底稿提交要求的口徑不一致。我國(guó)《證券法》第177 條第2 款⑨《中華人民共和國(guó)證券法》第一百七十七條第二款規(guī)定：“境外證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不得在中華人民共和國(guó)境內(nèi)直接進(jìn)行調(diào)查取證等活動(dòng)。未經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門同意，任何單位和個(gè)人不得擅自向境外提供與證券業(yè)務(wù)活動(dòng)有關(guān)的文件和資料。”雖然使用了“直接”和“擅自”等限定語(yǔ)，表明中方并未絕對(duì)禁止或拒絕監(jiān)管合作和信息提供（廖凡，2021），但這至少說(shuō)明原則上中方對(duì)審計(jì)工作底稿的出境存在一定法律壁壘和限制。關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問題，如果審視美國(guó)國(guó)會(huì)2018 年通過的“云法案”具體條款，不難發(fā)現(xiàn)，美方正是借此對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)施加長(zhǎng)臂管轄（姜立文和姜?dú)g，2021）。中方則傾向于主張個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)在跨境流動(dòng)前需經(jīng)母國(guó)評(píng)估，以滿足一定安全系數(shù)作為先決條件。無(wú)論是美國(guó)證券法的成文立法還是判例法規(guī)則，都強(qiáng)調(diào)了美方監(jiān)管部門的域外管轄權(quán)，與我國(guó)的現(xiàn)行立法存在一定沖突。

4.中美目前尚未形成有效、可持續(xù)的跨境審計(jì)監(jiān)管合作機(jī)制

目前中美之間有關(guān)審計(jì)工作底稿等材料的提交與傳輸無(wú)法通過固定、常態(tài)化的渠道進(jìn)行，只能在個(gè)案基礎(chǔ)上達(dá)成，缺乏溝通與合意，在實(shí)踐中也會(huì)由于兩國(guó)對(duì)提交條件的口徑不一致而導(dǎo)致停滯。

2013 年，中美曾就跨境審計(jì)監(jiān)管合作簽署過一份諒解備忘錄。但其就性質(zhì)而言，對(duì)雙方不具備法律約束力，且內(nèi)容也較為原則和寬泛，僅含有13 個(gè)條款，故其并未形成有效的可持續(xù)機(jī)制。截至2020 年4 月，中方雖然已依據(jù)該諒解備忘錄向美方提供了14 家企業(yè)的審計(jì)工作底稿⑩資料來(lái)源：中國(guó)證監(jiān)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人答記者問[EB/OL].中國(guó)證監(jiān)會(huì)，2020-04-27。，但該類實(shí)踐存在操作欠規(guī)范、溝通不順暢等問題。在美方看來(lái)，該備忘錄仍不足以讓其獲得必要的文件和證詞，因而中美雙方就此問題并未達(dá)成完全一致。并且，該備忘錄也沒有對(duì)個(gè)人信息或數(shù)據(jù)的處理和使用進(jìn)行規(guī)定。

5.我國(guó)跨境審計(jì)監(jiān)管立法及行政措施存在不足

一是堅(jiān)持單邊強(qiáng)監(jiān)管的立場(chǎng)面臨挑戰(zhàn)。根據(jù)中國(guó)證監(jiān)會(huì)2009 年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)在境外發(fā)行證券與上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定》第八條，外國(guó)監(jiān)管部門若要在我國(guó)境內(nèi)開展檢查，應(yīng)當(dāng)事先報(bào)批且以我方調(diào)查結(jié)果為主。這體現(xiàn)出我國(guó)目前總體偏向單邊強(qiáng)監(jiān)管的態(tài)勢(shì)。但從法理上推論，基于屬地原則，一國(guó)的單邊立法對(duì)另一國(guó)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)不具備法律約束力，SEC 等部門仍然可以自行決定是否對(duì)在美國(guó)境內(nèi)的市場(chǎng)行為進(jìn)行處罰和規(guī)制。因此，我國(guó)近年來(lái)開始嘗試提及按照審計(jì)監(jiān)管協(xié)議開展合作執(zhí)行的說(shuō)法，類似規(guī)則可參見財(cái)政部2015 年印發(fā)的《會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事中國(guó)內(nèi)地企業(yè)境外上市審計(jì)業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》第十二條。

二是證券數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管存在立法空白。我國(guó)目前有關(guān)數(shù)據(jù)安全的主要立法是2021 年《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)安全法》），它的出臺(tái)在一定程度上建構(gòu)了我國(guó)數(shù)據(jù)監(jiān)管領(lǐng)域的法律框架。但是，該法并未對(duì)證券行業(yè)審計(jì)數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)監(jiān)管提出特別治理要求。這使得境內(nèi)企業(yè)境外上市過程中各方主體的責(zé)任和義務(wù)性質(zhì)仍不明晰，備案或?qū)徟箅y以把握，企業(yè)數(shù)據(jù)合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法界定清楚。

四、構(gòu)建中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作機(jī)制的對(duì)策建議

針對(duì)目前中美開展跨境審計(jì)監(jiān)管合作所面臨的主要問題與矛盾，有關(guān)機(jī)制構(gòu)建可以從以下幾個(gè)方面切入，以期形成有效、可持續(xù)的跨境審計(jì)監(jiān)管合作機(jī)制。

（一）雙邊合作層面的建議

1.合作層級(jí)

應(yīng)當(dāng)明確中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作機(jī)制僅限于兩國(guó)政府層面的信息交換與協(xié)助，禁止一方政府以任何理由直接向另一方境內(nèi)企業(yè)發(fā)出信息索取請(qǐng)求。這一點(diǎn)區(qū)別于德國(guó)、英國(guó)等國(guó)的做法。在德國(guó)審計(jì)監(jiān)督委員會(huì)與PCAOB 簽訂的SOP 第III.B.4 條以及英國(guó)財(cái)務(wù)報(bào)告理事會(huì)（FRC）的SOP 第III.B.4 條中，都接受了在限定條件下PCAOB 可以直接向上市公司發(fā)出信息和數(shù)據(jù)索取請(qǐng)求。但出于國(guó)家主權(quán)考慮和我國(guó)一貫的政策立場(chǎng)，若同樣準(zhǔn)許PCAOB 直接與我國(guó)境內(nèi)企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法往來(lái)，將增加實(shí)際操作中的不可確定性，也會(huì)削弱中方的監(jiān)管力度。因此，應(yīng)當(dāng)使得所有檔案和底稿包括的數(shù)據(jù)在出境前都先經(jīng)過我國(guó)國(guó)內(nèi)的一道先置審查程序，并通過政府間的合作渠道進(jìn)行交換。此外，我國(guó)還可以考慮借鑒法國(guó)、芬蘭、德國(guó)、日本等國(guó)與PCAOB 進(jìn)行聯(lián)合檢查（Joint Inspection）的合作模式，爭(zhēng)取在中國(guó)境內(nèi)開展的聯(lián)合檢查由中方主導(dǎo)行政和組織方面，由中方主要制定檢查工作計(jì)劃，包括期間需要執(zhí)行的步驟和程序、需要審查的審計(jì)事項(xiàng)，決定和部署參與聯(lián)合檢查的檢查員人數(shù)以及各方工作人員之間的工作分配等等，以獲得盡量多的主動(dòng)權(quán)。事實(shí)上，這也是我國(guó)近年來(lái)一直倡導(dǎo)的合作方式，中國(guó)證監(jiān)會(huì)曾于2020 年8 月4 日結(jié)合美方訴求向其發(fā)送了更新的會(huì)計(jì)師事務(wù)所聯(lián)合檢查方案建議11資料來(lái)源：證監(jiān)會(huì)有關(guān)部門負(fù)責(zé)人就美國(guó)總統(tǒng)金融市場(chǎng)工作組發(fā)布《關(guān)于保護(hù)美國(guó)投資者防范中國(guó)公司重大風(fēng)險(xiǎn)的報(bào)告》事宜答記者問[EB/OL].中國(guó)證監(jiān)會(huì)，2020-08-08。。

2.內(nèi)容規(guī)范

應(yīng)當(dāng)限縮和明確中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作所涉及的材料的適用范圍，避免不必要的信息泄露，即將中方對(duì)外提供的內(nèi)容限于與企業(yè)上市和發(fā)行證券有關(guān)的、符合審計(jì)監(jiān)管目標(biāo)、與審計(jì)業(yè)務(wù)工作有關(guān)的信息，將與上市審計(jì)監(jiān)管活動(dòng)無(wú)關(guān)的信息盡可能地予以刨除。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善一方可以拒絕請(qǐng)求的理由和事項(xiàng)，比如參考法國(guó)審計(jì)署高級(jí)委員會(huì)（H3C）與美國(guó)簽訂的SOP 第III.B.6 條。該條詳細(xì)列舉了9 項(xiàng)被請(qǐng)求方可以拒絕的理由，包括提供信息將損害被審計(jì)人員或?qū)嶓w的商業(yè)利益（工業(yè)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)）、被請(qǐng)求方國(guó)內(nèi)已經(jīng)開始對(duì)有關(guān)事項(xiàng)開展了司法或行政程序、提供信息將對(duì)被請(qǐng)求方課以不合理的成本負(fù)擔(dān)等在中美2013 年諒解備忘錄中未提及的情形。

3.形式規(guī)范

應(yīng)當(dāng)繼續(xù)維系中美2013 年諒解備忘錄中所約定的發(fā)出請(qǐng)求的形式要求，即請(qǐng)求方應(yīng)當(dāng)以書面形式發(fā)出請(qǐng)求，并至少說(shuō)明請(qǐng)求的信息、引起請(qǐng)求的企業(yè)可疑行為、信息請(qǐng)求的目的、請(qǐng)求方國(guó)內(nèi)法律法規(guī)的規(guī)定與請(qǐng)求方監(jiān)管職能之間的聯(lián)系、請(qǐng)求認(rèn)為可能持有該信息的主體或被請(qǐng)求方可能獲得此類信息的地點(diǎn)以及回復(fù)所需的時(shí)間等等。2013 年中美諒解備忘錄對(duì)形式規(guī)范的規(guī)定相較于德國(guó)、法國(guó)和英國(guó)的SOP 都更為詳細(xì)、具體，有助于中方監(jiān)管機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確把握美方的信息需求從而有針對(duì)性地提供數(shù)據(jù)。

4.處罰限制

為防止美方監(jiān)管部門的行政措施對(duì)我國(guó)上市企業(yè)的股價(jià)造成異常波動(dòng)影響，雙方還應(yīng)當(dāng)約定在合理的答復(fù)期限之前，請(qǐng)求數(shù)據(jù)的一方不得以任何方式做出可能有損于來(lái)自被請(qǐng)求方境內(nèi)的企業(yè)市場(chǎng)利益的行為，如不得作出風(fēng)險(xiǎn)提示和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、特別聲明、納入臨時(shí)或確定名單抑或是徑直做出摘牌（De-listing）處罰等。參考法國(guó)SOP 第III.B.7 條，雙方還應(yīng)當(dāng)約定如果被請(qǐng)求方拒絕了全部或部分請(qǐng)求，請(qǐng)求方也應(yīng)當(dāng)在個(gè)案基礎(chǔ)上對(duì)每項(xiàng)信息請(qǐng)求進(jìn)行評(píng)估，以確定是否有其他方式（如通過額外協(xié)商等）滿足其監(jiān)管要求。即便是請(qǐng)求方最終決定根據(jù)其國(guó)內(nèi)法律或法規(guī)將采取一定行動(dòng)，也應(yīng)仔細(xì)考慮被拒絕披露信息的性質(zhì)及其拒絕的原因，不能不加區(qū)分地予以處罰。

5.信息保密

有關(guān)保密性問題，雙方可以約定，被請(qǐng)求一方可要求請(qǐng)求方不通過任何渠道、不在任何網(wǎng)站或系統(tǒng)上公開其認(rèn)為雖可以提供但不適宜對(duì)投資者公開的信息和數(shù)據(jù)，而僅供對(duì)方監(jiān)管機(jī)構(gòu)查閱、核實(shí)，以更好地維護(hù)企業(yè)的商業(yè)秘密和知識(shí)產(chǎn)權(quán)。美國(guó)目前傾向于在其EDGAR系統(tǒng)中向任何投資者披露外國(guó)監(jiān)管部門提供的有關(guān)信息，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)被視為“過度或不合理的披露”。因?yàn)榧热辉谔峁徲?jì)底稿之后消除了美國(guó)監(jiān)管部門對(duì)中國(guó)公司合規(guī)性的疑慮，就沒有必要向投資者無(wú)底線地披露更多信息。

6.數(shù)據(jù)保護(hù)

我國(guó)有必要參考PCAOB 與歐盟各國(guó)的合作實(shí)踐，與美國(guó)附加簽訂“特定個(gè)人數(shù)據(jù)傳輸協(xié)定”，以更好地保護(hù)我國(guó)公民個(gè)人數(shù)據(jù)的隱私與安全。比如法國(guó)簽署的“個(gè)人數(shù)據(jù)傳輸協(xié)定”首先指明法國(guó)的合作基礎(chǔ)為歐盟的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR），并在數(shù)據(jù)處理原則部分重點(diǎn)明確數(shù)據(jù)保護(hù)框架，約定請(qǐng)求方在接收信息和數(shù)據(jù)之后的一系列處理和使用責(zé)任，包括目的限制、保密和安全、數(shù)據(jù)主體權(quán)利、進(jìn)一步共享限制、爭(zhēng)議解決渠道等等。這種普遍的合作先例表明，美國(guó)當(dāng)局實(shí)際上認(rèn)可跨境合作執(zhí)法應(yīng)當(dāng)受到個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的相應(yīng)限制。這種限制性安排是2013 年簽訂中美諒解備忘錄時(shí)未曾考慮到的事項(xiàng)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)我國(guó)并未出臺(tái)《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《個(gè)人信息保護(hù)法》），但事實(shí)上它可以為我國(guó)額外提供一道應(yīng)對(duì)手段。鑒于我國(guó)目前已經(jīng)構(gòu)建起了相應(yīng)立法體系，可以規(guī)定以我國(guó)2021 年生效的《個(gè)人信息保護(hù)法》為基礎(chǔ)，明確中美雙方證券監(jiān)管當(dāng)局在跨境審計(jì)監(jiān)管合作中落實(shí)相應(yīng)要求。

（二）國(guó)內(nèi)機(jī)制層面的建議

1. 完善跨境審計(jì)監(jiān)管和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律體系

應(yīng)當(dāng)盡快推動(dòng)國(guó)內(nèi)證券法律法規(guī)的制定和修訂，完善跨境審計(jì)監(jiān)管法律規(guī)則，為中美監(jiān)管合作夯實(shí)法律基礎(chǔ)，也給予美國(guó)市場(chǎng)投資者一定的法律預(yù)期。譬如，2022 年4 月中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定（征求意見稿）》第十一條12《關(guān)于加強(qiáng)境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定（征求意見稿）》第十一條規(guī)定：“境外證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及有關(guān)主管部門提出就境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市相關(guān)活動(dòng)對(duì)境內(nèi)企業(yè)以及為該等企業(yè)境外發(fā)行證券和上市提供證券服務(wù)的證券公司、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查取證或開展檢查的，應(yīng)當(dāng)通過跨境監(jiān)管合作機(jī)制進(jìn)行，證監(jiān)會(huì)或有關(guān)主管部門依據(jù)雙多邊合作機(jī)制提供必要的協(xié)助。境內(nèi)有關(guān)企業(yè)、證券公司和證券服務(wù)機(jī)構(gòu)，在配合境外證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或境外有關(guān)主管部門調(diào)查、檢查或提供文件資料前，應(yīng)當(dāng)事先向證監(jiān)會(huì)或有關(guān)主管部門報(bào)告。”就試圖做出此等努力。再者，還可考慮整理和修訂我國(guó)《證券法》《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律和有關(guān)條例，將跨境審計(jì)監(jiān)管合作機(jī)制這一概念更好地嵌入我國(guó)目前的法律體系，同時(shí)將境內(nèi)企業(yè)境外上市中的各類數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)納入規(guī)制。其中最重要的當(dāng)屬就數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行細(xì)化立法，要完善數(shù)據(jù)安全、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、涉密信息管理等相關(guān)法律法規(guī)，抓緊修訂關(guān)于保密和檔案管理的規(guī)定，壓實(shí)赴境外上市公司信息安全管理的主體責(zé)任。

2. 明確跨境審計(jì)監(jiān)管的負(fù)責(zé)主體及其執(zhí)法權(quán)限

應(yīng)進(jìn)一步明確國(guó)內(nèi)主管部門和執(zhí)法主體及其相關(guān)執(zhí)法權(quán)限，以更好地與中美雙邊合作機(jī)制進(jìn)行銜接，比如可明確中國(guó)證監(jiān)會(huì)為與SEC 的主要聯(lián)絡(luò)主體，負(fù)責(zé)監(jiān)管溝通和協(xié)調(diào)事宜。有學(xué)者指出，相較于SEC，中國(guó)證監(jiān)會(huì)目前所享有的執(zhí)法權(quán)限范圍和種類都較少，因此可以適當(dāng)考慮加強(qiáng)證監(jiān)會(huì)的執(zhí)法權(quán)（韓洪靈等，2020）。如果該等雙邊機(jī)制含有數(shù)據(jù)出境前進(jìn)行國(guó)家安全審查的環(huán)節(jié)，網(wǎng)信辦可作為安全審查的主要責(zé)任主體，同時(shí)根據(jù)具體行業(yè)情況聯(lián)合其他部門進(jìn)行跨部門協(xié)作，或者成立新的專為境內(nèi)企業(yè)境外上市進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)安全審查的行政部門。

3.謹(jǐn)慎考慮中美審計(jì)監(jiān)管等效認(rèn)證

關(guān)于是否設(shè)立有關(guān)機(jī)構(gòu)以實(shí)施審計(jì)監(jiān)管的等效認(rèn)證問題，國(guó)際上確有先例。比如歐盟最初為了更好地與美國(guó)合作，效仿PCAOB 建立了歐洲審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)小組（EGAOB），負(fù)責(zé)審計(jì)事務(wù)所的法定監(jiān)管（郝莉莉和馬可哪吶，2017），同時(shí)換取PCAOB 對(duì)其審計(jì)結(jié)果的同等認(rèn)可。我國(guó)在2011 年也已與歐盟建立了此種體系互認(rèn)安排，以避免監(jiān)管成本的無(wú)端浪費(fèi)。所以有學(xué)者提出，可以考慮建立中美以功能等效為主和規(guī)則等效為輔、定期調(diào)整等效標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)等效認(rèn)定制度（汪偉和喬雄兵，2022）。但結(jié)合中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作的現(xiàn)實(shí)環(huán)境和狀況，目前兩國(guó)實(shí)施監(jiān)管互認(rèn)的可能性不高，我國(guó)仍需自行建立專門的國(guó)內(nèi)審查機(jī)構(gòu)。

（三）市場(chǎng)主體規(guī)范層面的建議

1.規(guī)范境內(nèi)企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)的保密責(zé)任

作為境外上市的信息披露來(lái)源和主要責(zé)任主體，雖然此前我國(guó)有關(guān)法規(guī)對(duì)境內(nèi)企業(yè)及其所聘請(qǐng)的中介機(jī)構(gòu)提出保密和檔案管理的規(guī)定，但總體要求比較模糊，缺乏規(guī)范性和實(shí)操性。因此，可以考慮通過立法的形式，確立境內(nèi)企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)的保密責(zé)任，要求其構(gòu)建內(nèi)部的保密和檔案管理制度，在提供涉密和敏感信息時(shí)簽署保密協(xié)議，記錄提供和接收的文件、檔案清單并保存副本以備核查，根據(jù)信息的重要性程度向有關(guān)部門履行相應(yīng)的備案或?qū)徟绦颉Ｍ瑫r(shí)還應(yīng)允許境內(nèi)企業(yè)可以通過尋求行政指導(dǎo)的途徑向我國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行咨詢，同后者保持積極的溝通與協(xié)調(diào)，以準(zhǔn)確識(shí)別各涉密和敏感信息的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，以便其規(guī)范履行備案或?qū)徟掷m(xù)。

2.將從事境內(nèi)公司審計(jì)活動(dòng)的境外會(huì)計(jì)師事務(wù)所納入我國(guó)監(jiān)管范圍

從HFCAA 對(duì)有風(fēng)險(xiǎn)的外國(guó)企業(yè)的識(shí)別以及交易禁令取消的條件來(lái)看，美國(guó)監(jiān)管部門試圖以符合PCAOB 審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所為抓手，來(lái)達(dá)到獲取符合其監(jiān)管目標(biāo)的審計(jì)工作底稿和其他文件以及控制在美上市企業(yè)的披露狀況的目的。因此我國(guó)有必要考慮在相關(guān)法律法規(guī)中將從事境內(nèi)公司審計(jì)活動(dòng)的境外會(huì)計(jì)師事務(wù)所特別納入監(jiān)管。此前我國(guó)證券監(jiān)管的主要對(duì)象是境內(nèi)企業(yè)及其所聘請(qǐng)的中介機(jī)構(gòu)，而忽視了自美國(guó)出臺(tái)新規(guī)之后，部分境內(nèi)企業(yè)為了滿足美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審計(jì)要求，聘請(qǐng)?jiān)赑CAOB 注冊(cè)的位于中國(guó)大陸境外的會(huì)計(jì)師事務(wù)所來(lái)進(jìn)行業(yè)務(wù)審計(jì)的情況。這樣的會(huì)計(jì)師事務(wù)所雖然能夠滿足美方監(jiān)管要求，但卻難以受到中方有效監(jiān)管。因而，有必要進(jìn)一步規(guī)范境外會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)中國(guó)境內(nèi)企業(yè)開展的審計(jì)活動(dòng)，可以要求其向我國(guó)有關(guān)部門進(jìn)行登記備案并接受定期檢查后方可在我國(guó)境內(nèi)開展業(yè)務(wù)，而境內(nèi)企業(yè)及中介機(jī)構(gòu)不得向未獲許可的境外會(huì)計(jì)師事務(wù)所提供任何文件和資料。

（四）數(shù)據(jù)客體保護(hù)層面的建議

1.數(shù)據(jù)的一般保密處理

應(yīng)當(dāng)依據(jù)保護(hù)國(guó)家安全和公共利益原則以及防止不必要信息泄露原則就對(duì)外提供的文件資料中含有的信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行一般的保密處理。關(guān)于涉及數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)的具體參考標(biāo)準(zhǔn)可見《網(wǎng)安辦法》第十條所列的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。比如，應(yīng)當(dāng)評(píng)估數(shù)據(jù)對(duì)外提供是否可能破壞、干擾我國(guó)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施，是否會(huì)造成業(yè)務(wù)中斷，是否存在重要數(shù)據(jù)或者大量個(gè)人信息被竊取利用的風(fēng)險(xiǎn)等等。具體的保密處理方法包括刪除涉密和敏感信息、精準(zhǔn)定位請(qǐng)求方所需數(shù)據(jù)后方可提供、對(duì)真實(shí)數(shù)據(jù)進(jìn)行改造脫敏等等。

首先，我國(guó)主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)影響或有可能影響我國(guó)國(guó)家安全或公共利益的數(shù)據(jù)進(jìn)行識(shí)別和刪除。其次，即便是認(rèn)定無(wú)涉及國(guó)家安全和公共利益的數(shù)據(jù)，依據(jù)防止不必要信息泄露原則，不適宜對(duì)外提供的，可以適當(dāng)刪除或隱去。最后，對(duì)于必須披露的部分信息和數(shù)據(jù)，可以采用一定的脫敏算法選擇屏蔽、隨機(jī)替換、亂序處理和加密等手段對(duì)其進(jìn)行處理，在確保數(shù)據(jù)真實(shí)性的前提下將敏感數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為虛構(gòu)數(shù)據(jù)。即，數(shù)據(jù)的脫敏處理可以在不改變企業(yè)運(yùn)營(yíng)邏輯的前提下，保證脫敏后的數(shù)據(jù)仍保留原始數(shù)據(jù)的商業(yè)特征和分布，使美方監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以驗(yàn)證其真實(shí)性，并在第三方環(huán)境下進(jìn)行無(wú)礙測(cè)試和分析。

2.根據(jù)數(shù)據(jù)的行業(yè)門類進(jìn)行特別處理

可以根據(jù)上市企業(yè)的不同行業(yè)類別就特定門類的數(shù)據(jù)進(jìn)行特別處理。有學(xué)者指出，建立完善的數(shù)據(jù)分類分級(jí)制度能夠?yàn)槠髽I(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和未來(lái)發(fā)展打好數(shù)據(jù)管理的基礎(chǔ)（翟梓君，2022）。比如涉及運(yùn)輸服務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，可以要求其禁止向境外監(jiān)管部門提供個(gè)人用戶行動(dòng)軌跡、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量及地理位置網(wǎng)絡(luò)、地圖標(biāo)志和GPS 衛(wèi)星數(shù)據(jù)等。再者，筆者注意到美國(guó)證監(jiān)會(huì)首批列入臨時(shí)清單的5 家中國(guó)上市企業(yè)，其中有3 家為生物醫(yī)藥行業(yè)，涉及領(lǐng)域包括癌癥藥研發(fā)、心血管疾病、自體免疫及感染性疾病等。生物醫(yī)藥行業(yè)的數(shù)據(jù)安全非常重要，因?yàn)闊o(wú)論是藥物研發(fā)還是醫(yī)療器械制造，都極有可能涉及到我國(guó)人類遺傳資源、動(dòng)物實(shí)驗(yàn)和臨床試驗(yàn)等數(shù)據(jù)。而對(duì)于人類遺傳資源的收集、使用和出境，我國(guó)已出臺(tái)《生物安全法》等法律加以規(guī)范，并擬推動(dòng)既有條例的修改以加強(qiáng)管制13資料來(lái)源：科學(xué)技術(shù)部關(guān)于公開征求《人類遺傳資源管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則（征求意見稿）》意見的通知[EB/OL].科技部，2022-03-22，http://www.most.gov.cn/tztg/202203/t20220322_179904.html。。所以對(duì)于此類涉及生物安全的信息和數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的審查。此外，從事新能源、半導(dǎo)體、芯片、人工智能算法等領(lǐng)域的高新技術(shù)上市公司，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎防范商業(yè)秘密與技術(shù)秘密的泄露可能對(duì)國(guó)家安全造成影響。

五、結(jié)語(yǔ)

本質(zhì)上，中美跨境審計(jì)監(jiān)管問題是中美兩國(guó)對(duì)于中概股審計(jì)底稿檢查權(quán)的權(quán)限之爭(zhēng)，也是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代有關(guān)數(shù)據(jù)跨境的國(guó)家安全之爭(zhēng)。其直接產(chǎn)生的效果是企業(yè)合規(guī)成本的提高以及對(duì)境內(nèi)企業(yè)擬上市地選擇的影響。有研究稱，未來(lái)我國(guó)可能會(huì)迎來(lái)A 股市場(chǎng)的回歸潮。同時(shí)，香港聯(lián)交所上市規(guī)則也為已經(jīng)在美國(guó)上市的中概股企業(yè)提供了回歸路徑，香港二次上市及雙重主要上市或成中資企業(yè)首選。在推動(dòng)中美關(guān)系重回健康穩(wěn)定發(fā)展軌道的背景下，雖然中資企業(yè)仍可“轉(zhuǎn)戰(zhàn)”其他資本市場(chǎng)，但推進(jìn)中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作可能仍然是破解目前中概股在美國(guó)資本市場(chǎng)退市困局的最好出路。如何找到中美兩國(guó)監(jiān)管當(dāng)局關(guān)切和訴求的交集，如何合理平衡投資者利益與國(guó)家安全特別是數(shù)據(jù)安全的關(guān)系，是破題的關(guān)鍵所在。在可見的未來(lái)，相信我國(guó)會(huì)相繼出臺(tái)一系列新的法律法規(guī)和規(guī)章，以進(jìn)一步完善和加強(qiáng)我國(guó)對(duì)赴境外上市公司的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和措施。其中加快構(gòu)建有效、可持續(xù)的跨境審計(jì)監(jiān)管合作機(jī)制當(dāng)屬重中之重。