社會保障系統集成與協同高效之路

■文／林熙

2022 年第8 期《求是》雜志發表了中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平的重要文章《促進我國社會保障事業高質量發展、可持續發展》。文章指出，我國社會保障制度改革已進入系統集成、協同高效的階段。這是對社會保障進入新發展階段的目標任務與功能定位的深刻表述。社會保障制度系統集成，可以理解為多種制度在實現既定功能過程中相互耦合形成的既相互區分又相互協同的制度網絡，達到整體優化的目的。

系統集成的兩個維度

社會保障制度的外部協同——基于治國安邦大問題的新定位。社會保障發展到一定階段，其在治國安邦中的作用和地位必然突破傳統意義上防范社會風險的被動功能維度，而會上升為國家制度。例如，“二戰”后西方工業國家建立的福利國家體制，就遠遠突破了社會保障的傳統維度，形成涵蓋特定政治經濟關系，表達特定政治契約、經濟契約、社會契約的國家制度。

習近平總書記在這篇重要文章中，將社會保障的功能概括為“保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障，是促進經濟社會發展、實現廣大人民群眾共享改革發展成果的重要制度安排，發揮著民生保障安全網、收入分配調節器、經濟運行減震器的作用，是治國安邦的大問題”，深刻闡釋了社會保障制度與其他經濟社會制度在治國安邦制度體系中的系統關聯。首先，社會保障應立足民生保障全局，同勞動就業體系、教育體系、醫療衛生體系、住房保障體系、防返貧治理體系實現更加深度的協同。其次，社會保障應立足收入分配的全領域，與初次分配、二次分配、三次分配的各項制度安排實現有機聯動和功能協調，實現廣大人民共享改革發展成果，助力實現共同富裕。再次，社會保障需要充分適應不同歷史階段的經濟發展任務，實現與經濟建設的良性互動，提供能彈性應對和化解宏觀經濟沖擊的制度工具箱，形成應對人口老齡化等系統性經濟社會風險的長效治理機制。

社會保障制度的內部協同——基于問題導向的新要求。社會保障系統集成的第二個維度指向系統的內部協同。改革開放以來，為適應市場經濟體制建設，我國形成了以社會保險、社會救助、社會福利為主要板塊的社會保障體系。當前，在社會保障已經基本實現全覆蓋的背景下，制度體系內部耦合聯結、有機互動的結構性優化就顯得尤為迫切。正如習近平總書記在這篇重要文章中提到的，“要準確把握社會保障各個方面之間、社會保障領域和其他相關領域之間改革的聯系，提高統籌謀劃和協調推進能力，確保各項改革形成整體合力”。

如果說過去30 年社會保障制度建設主要著眼于功能載體的建設，是“搭架子”，那么現在就要看這個“架子”能否實現相應的功能。習近平總書記的重要文章對此作出了形象表述，就是“要強化問題導向，緊盯老百姓在社會保障方面反映強烈的煩心事、操心事、揪心事，緊盯制約社會保障體系建設的硬骨頭，不斷推進改革”。社會保障能否做到公平供給，能否覆蓋不同就業特征的勞動群體？醫療保障能否均等化地覆蓋全民？解決這些問題，需要樹立社會保障的整體觀和協同觀，從問題導向出發，對社會保障的各大板塊功能邊界，對基本保障和補充保障的邊界，對國家、市場、個人的權責邊界作出適應新發展格局的闡釋，使社會保障成為價值理念貫通、功能分化有序、結構耦合有效的制度統一體。

系統性和協同性的實踐困境

社會保障權益的整體性和統一性不充分。社會保障權是公民社會權的核心部分，應當對公民平等享有的保障內容、范圍和程度進行整體性的論證、闡釋和設計。我國改革開放后的社會保障制度建設與經濟體制改革、市場經濟建構高度同構化，與市場化背景下的多元化勞動就業體制的漸進發展相耦合，各項制度出臺著眼于解決快速市場化背景下的各類社會風險，缺乏整體性的保障權益論證。經濟體制改革后，城鄉二元經濟被逐漸打破，多元化勞動形態使勞動者內部的異質性空前凸顯，且持續動態演進，機關事業單位工作人員、企業職工以及城鎮靈活就業勞動者、農村轉移勞動者、農民等勞動群體的基本保障權益和待遇差異較大，且還有持續擴大的趨勢。社會保障的分割運行導致其不僅未能充分實現調節收入分配差距的作用，反而增大了各階層在保障層面的差距。

社會保障制度體系的板塊協同和層次協同不到位。首先，當前我國社會保障的主要板塊存在協同水平不足、難以適應整體性保障功能實現的問題。例如，養老保障問題是老齡化背景下老百姓的核心關注點，但其功能實現必然牽涉養老保險、醫療保障、長期照護、社會救助等多個社會保障子系統。而當前社會保障各子系統建設中，養老保險相對成熟，養老服務正在探索，長期照護還在試點，精神慰藉難覓其蹤，老有所為缺乏支撐，這使得支撐養老保障功能的各項制度發展不均衡。由此一來，不僅難以實現不同老齡群體多維度的養老保障訴求，而且可能加重體系當中子系統的壓力，例如作為生活保障制度的養老保險又可能承擔護理開支等其他養老保障訴求。其次，當前我國養老保障的層次結構存在協同失衡的問題。主要表現為基本保障和補充保障的耦合不充分。例如在多支柱養老保障制度建設方面，機關事業單位工作人員、企業職工、一般城鄉居民間就存在很大的制度結構差異，層次擁堵和層次缺失并存。

社會保障制度管理機制協同不通暢。社會保障制度體系的板塊分隔導致管理機制也存在孤立分隔、條塊矛盾突出的問題。社會保障管理涉及發改、財政等綜合職能部門領導，由人社、民政、醫保三大主管部門負責具體運行管理，牽涉住建、教育、國稅等多部門協同管理，不可避免地造成管理部門模塊化、管理運行封閉化，信息系統和信息管理孤立化，導致制度運行梗阻。社會保障各子系統分隔運行，會加劇各子系統間的協調配合不暢，使系統在功能實現層面無法做到整體協同。

系統集成、協同高效的改革進路

價值理念整合——“以人民為中心”明確國民的基本社會保障權益。需要立足新發展階段的內在要求、立足社會保障作為治國安邦大問題的系統定位，厘清和明確社會保障制度理念和保障權益的整體性。樹立“以人民為中心”的基本理念，根據民生建設和共同富裕的內在邏輯，梳理我國社會保障制度的基本價值理念，闡明國民的基本社會保障權益及其制度載體，合理區分和處理勞動貢獻與保障待遇的關聯，厘清基本保障和補充保障的邊界和角色分工。具體而言，應明確社會成員的基本社會保障權，厘清不以勞動形態為基礎的基本養老、醫療、照護、生育等基本保障權益；以共同富裕的民生價值實現為基本導向，明確不同主體的福利生產內容和生產邊界，合理界定補充保障權益的針對主體、可及性、待遇結構。

制度功能整合——充分發揮社會保障系統及其子系統間的結構耦合效能。在制度建構層面，需要重新思考和整合社會保障制度和其他經濟社會制度、社會保障制度內部的功能分化界域，形成制度互嵌下的制度合力和制度張力。首先，深入整合社會保障和其他社會系統的耦合聯結。妥善處理經濟發展、民生保障及可持續發展的系統集成；正式制度與非正式制度的系統集成。具體而言，應充分發揮社會保障與經濟發展的雙向促進機制，推進社會保障和勞動就業制度、社會保障和收入分配制度、社會保障和財稅金融制度、社會保障和終身教育體系的協同改革。其次，以老百姓的煩心事、操心事、揪心事為指向，以積極適應老齡化、信息化、就業形態轉型等為基本論題，整合社會保障體系內部養老、醫療、福利救助制度各子系統之間的保障權責、保障形式和保障內容；整合多層次社會保障體系內各層次之間的保障邊界，立足整體維度權衡和調控多層次社會保障的公平、正義和效率。

運行管理整合——建立跨部門的橫縱向整合協商機制。在實踐運行層面，還需要整合跨部門、跨地區的行政資源和管理職能，打破職能壁壘和管理界域，建立整合性的社會保障管理體制機制。首先，組建以論題為導向的專項領導小組，全面負責跨部門協同的目標和任務制定，自上而下理順各層次職能部門的權責清單，建立同層級常態化議事協調機制，減少縱向層級信息載荷。其次，以“數字社保”“智慧社保”為依托，制定全國統一的社保信息數據標準化清單，以此為基礎建立可相互銜接、適時并軌的信息系統。關聯人社、醫保、民政等多個歸口的數據，做到對社保制度運行的全方位、全流程管理。再次，選取發達地區進行社保管理協同化、一體化改革先行試點，從理念一致性、制度耦合性、管理協同性出發，探索社會保障系統集成、協同高效的可行樣本。