推進高質量社會保障制度建設的強大理論指引

2022-11-27 12:23:08鄭功成

中國社會保障 2022年8期

■文／鄭功成

我國已經踏上了全面建設社會主義現代化國家新征程，扎實推動全體人民共同富裕不僅已經成為國家發展的明確目標，而且構成了新發展階段的公共政策核心議題，而作為重要制度支撐的社會保障也從長期以來的試驗性改革狀態進入了走向成熟、定型的關鍵時期。在這樣的背景下，2022 年第8 期《求是》雜志發表了中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平的重要文章《促進我國社會保障事業高質量發展、可持續發展》。文章提出了建設中國特色社會保障制度的新定位、新理念、新目標、新思路、新部署，對解決我國社會保障制度發展中存在的制度定位不明、發展理念認識不一、發展思路存在分歧、建制目標相對模糊等問題具有特別重大的指導意義，將大力推動我國社會保障事業沿著高質量發展、可持續發展的軌道不斷前進。

對社會保障制度的準確定位

過去對社會保障的定位，通常認為是國家依法建立的、以保障國民生活為目的的一系列制度安排或措施，所體現的主要是社會保障與民生之關系。與這種流行看法相比，習近平總書記從宏觀與綜合的視角對社會保障給予了最新且全面的科學定位。文章明確指出，社會保障是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障，是促進經濟社會發展、實現廣大人民群眾共享改革發展成果的重要制度安排，發揮著民生保障安全網、收入分配調節器、經濟運行減震器的作用，是治國安邦的大問題。這一段重要論述顯然超越了以往就社會保障論社會保障的理論局限性，而是將其納入國家發展全局與大局來進行考量。它包含了如下三層含義：

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對社會保障制度的基本定位。明確了社會保障是保障與增進民生福祉、維護社會公平的基本制度保障，是促進國家經濟社會發展、實現全民共享改革發展成果的重要制度安排。一個“基本制度保障”，揭示了社會保障在民生發展領域所具有的不可或缺的基礎性地位；一個“重要制度安排”，揭示了社會保障在國家發展全局中所具有的不可替代的重要地位。因此，在國家社會主義現代化建設全面提速和扎實推動共同富裕的歷史進程中，應將社會保障置于國家發展更加重要的位置，并確保其持續健康發展。

對社會保障制度功能的基本定位。明確了社會保障制度所具有的“安全網”“調節器”“減震器”三大卓越功能：

一是對人民群眾面臨的各種生活風險而言，社會保障是解除其后顧之憂的可靠安全網，有了健全的社會保障制度，人民會有可靠的基本生活保障，這是社會保障制度的首要功能。如社會救助制度可免除受助者生存危機，養老保險能為老年人提供基本生活經濟來源，醫療保險可以避免因病導致的災難性生活后果，失業保險能夠保障失業者的基本生活，等等。反之，如果沒有這些制度安排，人們就會生活在各種不確定的風險之中。因此，習近平總書記強調要進一步織密社會保障安全網，安全網編織得越密，人民群眾就越具有安全感。

二是對社會財富分配而言，社會保障是極其重要的調節工具。它通過強制性的社會共享機制，能夠對初次分配出現的收入差距和財富積累的多寡進行有效調節，進而促進社會平等，使整個社會財富分配格局走向公正。從發達國家的實踐來看，初次分配的結果往往差距較大，基尼系數普遍在0.5 以上，而經過社會保障再分配，通常會降低到0.3左右，這一數據證明了社會保障是促進社會平等必不可少的制度安排。在我國脫貧攻堅與全面建設小康社會的進程中，社會保障同樣發揮出了調節收入分配的重要作用，而在走向共同富裕的歷史進程中更需要加大社會保障再分配力度，進而使社會財富分配格局沿著共同富裕的目標穩步邁進。

三是對國民經濟而言，社會保障不僅不是經濟發展的負擔，而是彌補市場失靈、消減經濟危機影響的減震器，它對經濟運行正常化以及修復經濟危機導致的波動起有效的維系作用。

這三大卓越功能都在我國社會保障發展實踐中得到了成功檢驗，在社會保障的未來發展中，更加需要發揮好這三大功能，因為人民群眾期盼有更可靠的社會保障安全網，扎實推動共同富裕需要強化社會保障制度的再分配力度，而國際環境的復雜化則要求社會保障繼續發揮好減震器作用。

對社會保障在國家治理中的地位定位。習近平總書記將社會保障明確界定為“是治國安邦的大問題”，這是對古今中外特別是進入現代社會以來社會保障在各國發展進程中的具體表現的高度凝練，是對新中國成立以來社會保障所發揮的重要作用的客觀總結，更是對社會保障在我國未來發展進程中應當擺到更加突出位置定下的基調。

綜上，習近平總書記對社會保障的定位具有綜合性、宏觀性、戰略性，它揭示了社會保障對維護國家長治久安和人民世代福祉的極其重要性，同時也進一步表明社會保障將在我國全面建設社會主義現代化國家新征程和走向共同富裕的歷史進程中擔負起更加重大的責任與使命。

發展社會保障事業的科學理念

在這篇重要文章中，習近平總書記提出了促進我國社會保障事業發展的一系列科學理念。概括起來，主要有：一是將社會保障納入國家發展總體布局與戰略布局的全局觀，彰顯出這一重大制度安排的重要性。二是堅持走中國特色社會保障發展之路的自主觀，體現了尊重規律與尊重國情的有機結合。三是堅持把增進民生福祉、促進社會公平作為根本出發點和落腳點的目的觀，指明了發展社會保障事業的正確方向。四是堅持和經濟社會發展水平與需要相適應的協調觀，避免發展中的失衡、分割以及由此引發的效果對沖現象。五是堅持制度統一性、規范性和符合“大數法則”的科學觀，不斷增進社會保障制度的公平性。六是堅持未雨綢繆、積極主動應對各種風險與挑戰的風險觀，維護社會保障制度可持續發展。七是堅持盡力而為、量力而行、水漲船高的發展觀，既積極作為、主動作為、盡力作為，又實事求是、理性發展，同時伴隨社會經濟發展而不斷發展。八是堅持學習借鑒國外成功經驗和汲取國外教訓并重的國際觀，要廣泛參考國外做法又不盲目迷信國外模式，以國外經驗助力提升我國社會保障制度的發展質量，以國外教訓警示我國社會保障制度建設少走或不走彎路。

這些新理念的提出，客觀上都是對長期以來社會保障領域存在的認識誤區或認識不足的糾正與補正，對現階段全面深化社會保障改革具有特別重大的現實指導意義，必將產生深遠的影響。

中國特色社會保障體系的建設目標

我國社會保障體系建設目標，是要全面建成并不斷完善覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會保障體系，以為人民提供更可靠更充分的保障，不斷滿足人民群眾多層次多樣化的保障需求。在這一目標設定中，“全面建成并不斷完善”既是對社會保障事業的發展速度要求又是質量要求，“覆蓋全民”強調的是社會保障制度必須惠及全體人民的普惠性要求，“統籌城鄉、公平統一”強調的是社會保障制度的公平性要求，“可持續”強調的是能夠造福世代中國人民的要求，而“多層次”則是順應時代發展需要而對社會保障體系結構的優化。根據這一目標設定，可以發現，社會保障事業的發展進步，就是扎實推動共同富裕取得實質性進展的具體體現與客觀標志。

特別需要指出的是，文章強調要建設中國特色社會保障體系是基于這一制度體系自身特征的選擇。與美西方國家相比較，中國特色社會保障體系的顯著特征有三：一是建立在中國特色社會主義制度基礎之上。黨的領導是根本政治保障，能夠避免黨爭誤卻社會保障；社會主義制度是根本遵循，發展社會保障具有內生動力；而公有制則是社會保障發展永續可靠的物質基礎。二是發展社會保障構成了中國特色社會主義的重要目的。在美西方國家，社會保障本質上為維護壟斷資本的統治服務，其在實踐中表現為不同利益集團或政治集團的利益博弈，從而具有明顯的工具性或手段性價值；在我國，走向共同富裕是社會主義的本質要求，不斷增進人民福祉是國家發展的根本目的，而讓國家發展成果更多更公平地惠及全體人民是現實政策取向，因此，社會保障是中國特色社會主義的應有之義，其具有目的性價值。三是中國特色社會保障制度在具體制度設計上需要適應國情發展變化與中國文化。如不同發展階段的政策選擇，不同保障項目的功能定位，以及與傳統家庭保障有機結合，發揮單位福利與集體福利作用等，均有自己的特色。

綜上，中國特色的社會保障制度實質上是中國特色社會主義制度的重要組成部分，并伴隨社會主義現代化進程而不斷發展?！吧鐣髁x公有制+中國特色社會保障制度”必將有力支撐著能夠普惠世代人民并實現人的自由而全面發展的福利中國大廈。

發展中國特色社會保障事業的基本思路

在習近平總書記的重要文章中，我們看到了建設中國特色社會保障制度的基本思路，它主要體現在“堅持什么”“追求什么”“如何做”三個方面：

其一，我國社會保障事業發展的基本經驗可以總結為“五個堅持”。即堅持發揮中國共產黨領導和我國社會主義制度的政治優勢，集中力量辦大事，推動社會保障事業行穩致遠；堅持人民至上，堅持共同富裕，把增進民生福祉、促進社會公平作為發展社會保障事業的根本出發點和落腳點，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民；堅持制度引領，圍繞全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續等目標加強社會保障體系建設；堅持與時俱進，用改革的辦法和創新的思維解決發展中的問題，堅決破除體制機制障礙，推動社會保障事業不斷前進；堅持實事求是，既盡力而為又量力而行，把提高社會保障水平建立在經濟和財力可持續增長的基礎之上，不脫離實際、超越階段。我們要堅持和發展這些成功經驗，不斷總結，不斷前進。在“五個堅持”中，堅持黨的領導和社會主義制度是根本遵循，堅持人民至上與共同富裕是根本目的，堅持與時俱進改革創新和實事求是則是體現中國智慧的基本策略。這些經驗可以視為建設中國特色社會保障制度的基本遵循，也是必須始終堅持的社會保障發展思路。

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其二，發展社會保障事業應當追求“高質量發展、可持續發展”。這是文章的核心要義，也是發展我國社會保障事業的新思路，它關乎中國特色社會保障制度建設的成敗，應當作為核心評價指標，在我國社會保障改革與制度建設實踐中得到全面貫徹落實。因為只有高質量的社會保障制度，才能夠真正解除人民群眾生活中的后顧之憂，并為人民幸福提供安全可靠的制度保障；只有可持續發展的社會保障制度，才能永續造福世代中國人民，否則必定埋下隱患、遺禍后世。因此，中國特色社會保障事業必須始終堅持高質量發展、可持續發展。

其三，習近平總書記特別強調我國社會保障制度改革已進入系統集成、協同高效的階段，這是一個重要判斷，回答了新發展階段的社會保障改革應當如何做的重大問題。從現實出發，我國社會保障體系內部的系統集成不足，不同制度之間缺乏有效協調，同一種制度亦存在著群體分割且區域碎片化現象，同時社會保障與收入分配、勞動就業、人口變化等相關系統的協同性亦不強，政策體系與實踐中難免顧此失彼、厚此薄彼，因此，進入“十四五”后，必須準確把握社會保障各個方面之間、社會保障領域和其他相關領域之間改革的聯系，進一步強化對現行制度安排的統籌規劃與頂層設計，同時增強其與相關系統的協同性，這是高質量發展、可持續發展的內在要求。

推進社會保障高質量發展、可持續發展的總體部署

習近平總書記的重要文章事實上還對推進我國社會保障高質量發展、可持續發展作出了總體部署，明確提出了社會保障改革與發展任務。

一方面，基于國家戰略布局與民生發展升級，科學謀劃“十四五”乃至更長時期的社會保障事業?？傮w部署的主攻方向包括：一是突出強調要著力加大社會保障再分配力度，強化互助共濟功能；二是全面深化社會保障改革，促使各項保障制度得以優化；三是積極推進法治化，確保社會保障體系步入法治化軌道；四是全面加強精細化管理，努力提升社會保障治理效能，讓人民群眾獲得更加滿意的服務體驗；五是總結社會保障在脫貧攻堅、全面建成小康社會以及助力疫情防控中的成功做法，促使這一制度既能夠有效抵御各種常規風險，也能夠有效應對各種難以預料的非常規風險。

另一方面，明確了我國社會保障制度的重大改革任務。包括要加快發展多層次、多支柱養老保障體系，健全基本養老、基本醫療保險籌資和待遇調整機制，擴大年金制度覆蓋范圍，規范發展個人養老金，積極發展商業醫療保險，更好滿足人民群眾多樣化需求；要推動基本醫療保險、失業保險、工傷保險省級統籌，進一步明確中央與地方事權和支出責任；要把農村社會救助納入鄉村振興戰略統籌謀劃，健全農村社會救助制度，完善日常性幫扶措施；要健全農民工、靈活就業人員、新業態就業人員參加社會保險制度，健全退役軍人保障制度，健全老年人關愛服務體系，完善幫扶殘疾人、孤兒等社會福利制度等等。如果能夠如期完成這些改革任務，我國社會保障事業就必定朝著高質量、可持續的發展方向取得實質性進展。

總之，縱觀世界，可以發現這樣一個客觀事實：凡社會保障制度健全的國家，其社會財富分配愈是平等，貧富差距愈小，社會愈是安定、有序、和諧；凡社會保障制度殘缺或不良的國家，其社會財富分配愈是不平等，貧富差距愈大，社會愈是充滿不安與沖突。這一現象揭示了現代社會保障制度對社會財富分配格局的重大影響，以及和社會平等、社會和諧、共同富裕的正相關性。