資格認證的風險與轉型

■文／耿圣瑋

2018 年以來，養老保險待遇領取資格認證的方式從過去要求群眾現場集中認證，轉變為以運用大數據技術比對為主的“靜默認證”。目前各地采用的認證方式更加靈活、便捷，也受到了群眾的稱贊，但工作中仍有待完善的地方。如何進一步防范“資格認證”工作中的潛在風險，讓待遇領取資格認證工作更加精準、更有溫度，是一個值得探討的課題。

典型風險點

筆者曾參加過人力資源社會保障部組織的社會保險基金管理問題專項檢查工作（以下簡稱專項檢查工作），現結合日常工作，談一下對“待遇資格認證管理”的認識和感受。主要風險點如下：

先天機制風險。社保待遇領取資格認證是社保經辦機構為防范社保待遇冒領而開展的事后風險防控措施，其“事后止損”的屬性決定了在防范社保待遇冒領工作中存在著“先天不足”。對于認證未通過人員，采用“先暫停、再核實、后追繳”的“三段式”工作模式，也使得資格認證工作在基金風險防控中處于被動應對地位。

操作流程風險。由于技術認證的識別率問題，在無法完成自助認證的情況下，由當事人到辦事大廳用線下方式進行認證；對于行動不便又不掌握技術手段的部分群體，由工作人員上門開展認證服務。在補充認證手段的操作過程中，從信息采集、錄入到認證結果的確認都是由工作人員手工完成。其中風險點有兩個：一是手工操作會帶來對認證結果的誤操作或人為篡改；二是工作人員對偽造、虛假的認證佐證材料，可能存在不能正確識別或業務操作不規范的問題，導致認證風險被進一步放大。

資格認證的業務流程規范性，對于認證結果的可靠性有重要影響。尤其在線下認證、社會化服務認證的過程中，如果沒有有效的分級審核機制、崗位制約機制、檔案材料保管機制，則容易引發流程性風險。

技術應用風險：依賴單一、不成熟技術手段造成的風險。以人臉識別技術為例，其技術缺陷仍存在較大的誤判風險，并且部分地方僅有人臉識別一種認證模式，一旦技術漏洞被利用且建模成功，誤判風險由于技術依賴性將難以被發現并消除。

技術手段應用不到位引發的風險。在引入數據比對開展“靜默認證”過程中，部分地方存在一些誤區。一些地方資格認證工作雖然引入數據比對方式，但是既沒有成熟的系統支持，數據質量也沒有保證。筆者在專項檢查工作中發現，部分中西部省份依然存在大量土葬情況，這也意味著當地民政部門的殯葬數據存在極大的不完整性。在數據源和比對結果沒有其他途徑校驗的情況下，數據比對過程脫離系統進行，數據通過微信等不安全方式傳遞，將導致數據比對、比對結果的上傳、共享數據傳遞的過程中隱藏著數據篡改風險，認證結果的可靠性會受到極大影響。

法律邊界風險。2018 年全面取消養老保險待遇領取資格集中認證后，各項關于“資格認證”的制度建設也在不斷推進。2019 年人力資源社會保障部頒發了經辦規程，明確在通過數據比對、社會化服務等方式均無法聯系到“待認證人員”本人的情況下，“可辦理待遇暫停手續”，也規定在后期核實其具備待遇領取資格后進行補發。然而通過檢查發現，各類待遇補發操作不但是基金風險較為集中的環節，而且一些實際操作游走在法律邊界，甚至存在違法風險。

《社會保險法》第七十三條規定，社保經辦機構“應當按時足額支付社會保險待遇”。對通過社會化服務等手段未能聯系到待遇領取人員的情況下，先行停發待遇，待核實后進行補發的操作，雖然有部門規章支持，但細究起來似乎又與作為上位法的《社會保險法》相矛盾。例如《社會保險法》并沒有明確待遇領取人員應主動確認待遇領取資格的義務，僅強調了社保經辦機構的“按時”發放義務與待遇領取人的待遇領取權利，經辦機構在單方面聯系不上待遇領取人就停發待遇，或存在違反上位法的風險。

資格認證工作的稽核技巧

就筆者參加的專項檢查工作而言，時間短，任務重，規定檢查項目繁多，單純按照個人經驗去查找風險點，既費時也可能在方向把握上出現偏差。因此，對于地方“資格認證”工作的開展情況，要從宏觀上去認識。如果一個地方的資格認證工作缺乏相應制度支持或者制度中有明顯過時的內容，其具體工作的開展也不會太嚴謹。對于工作中存在的漏洞和風險點，從具體的文字材料中也能夠尋得一些端倪。

按圖索驥，由面及點。對地方性、特殊性政策要有一個大致的了解。一方面，要迅速地記住基礎養老金標準、補貼標準、待遇計發辦法等具體政策參數，在后期驗證細節的過程中，可以做到“心中有數”，保障稽核效率；另一方面，掌握地方“資格認證”經辦規程等文件的關鍵內容，心里有把“尺子”，便于在稽核工作中準確判斷業務操作是否違規，以及厘清違規是制度設計原因還是操作層面的原因，這樣才不至于在稽核工作中陷入以個人經驗主導的“先入為主”誤區。

分析疑點，路徑回溯。作為確保待遇精準發放的關鍵環節，“資格認證”工作的風險點往往會通過待遇發放環節暴露出來。本次專項檢查中，各組都是帶著部級下發的疑點數據開展稽核的。結合檢查情況，迅速啟動疑點數據分析工作，既便于在海量數據中找準風險點，也是提高專項稽核工作的精度和效率的有效途徑。

對于查找資格認證的風險點來說，“多次變更待遇發放狀態并大額補發”的疑點數據，是一個切入點。查找與待遇發放狀態變更時間節點對應的資格認證信息，通過比對二者的時間同步性和內容準確性，確認認證業務與待遇發放業務關聯的緊密程度。如果二者在時間、內容上不一致，則說明資格認證與待遇發放業務發生脫節，通過認證結果控制待遇發放的根本目的沒有實現。對由資格認證引發的待遇變更操作，能否回溯到業務變更檔案或當事人的認證佐證材料，是核驗待遇資格認證操作規范性的重要依據。對于一些時間相隔較為久遠的業務操作，僅憑工作人員的記憶已經不能還原當時的情景，資格認證業務的佐證材料檔案就是唯一能證明業務操作合理性的依據。同時，通過查看佐證材料整理情況，也可以驗證當地資格認證工作的流程規范性。

視覺中國

親自動手，交流體驗。為查找認證過程中隱藏的風險點或者核驗認證流程的可靠性，在確保體驗操作不會干擾當地正常業務辦理的前提下，借助于實地操作來驗證獲取也不失為一個好辦法。

在操作的過程中，及時與業務經辦人員建立起平等、互信的交流氛圍是提高稽核效率的基礎。只有充分向工作人員傳遞出稽核檢查是對事不對人、發現問題是建立在客觀事實的基礎上的信息，才能在檢查過程中，與工作人員建立有效溝通，獲得工作人員的配合。

從具體方法來說，一方面要從技術上準備好具有不同代表性的測試數據（主要是利用相關數據模擬業務操作過程），實際動手操作體驗認證系統中“手工認證”“自助認證”“數據比對認證”等功能模塊，并就發現的問題通過系統進行反復驗證，并與同類型歷史操作記錄進行比對分析，做好記錄。另一方面，對同一項目的核查操作，采用從“你做我看”到“我做你看”的雙向核查方式，有利于建立起平等、互動的交流環境，營造稽核人員與被稽核人員的互信氛圍。通常情況下，采用這種方式建立交流渠道后，在稽核過程中既能更順利地發現問題，結論也更容易獲得雙方的認可。

改進資格認證工作的建議

法規制度的完善與執行。資格認證是為防范社?；鹈邦I風險而采用的手段，對于一切可行、有效、合理的待遇發放資格確認手段，都應該納入進來。同時，對其所涉及的認證方法、制度及衍生業務處理，都應該有法律法規支持。從目前來看，為解決冒領處罰“取證難”“認定難”“追繳難”的操作困境，必然要提高資格認證工作配套法律法規制度的立法層次和執行效力。

平衡資格認證中經辦機構與待遇領取人員法定的權利義務是亟待解決的問題之一。待遇領取人員與社保經辦機構應共同承擔維護社保基金精準發放的責任義務，要合理評估界定各級經辦機構以及基層服務性組織在資格認證工作中的責任邊界，避免責任范圍的泛化傾向；明確待遇領取人員及其繼承人、受益人應該承擔的申報領取資格的義務，推動資格認證工作從事后被動追繳向相關責任人主動申報轉變。

提高對違規領取養老金行為的法律法規執行效率，是對提高資格認證工作的有效支持。加大對相關法律法規的宣傳，同步提高資格認證經辦管理人員與待遇領取人員自覺維護社保基金安全的意識，對一些冒領情節嚴重的，即使退回違法領取的社保待遇，也要移送司法機關依法追究法律責任。只有雙管齊下，才能改變部分群眾對冒領養老金行為的違法性認識不足、有違法投機心理的現狀，從根本上提高待遇領取資格認證工作的效率。

認證流程的風控建設。規范認證流程，不僅要有經辦規程、操作手冊等制度性文件，更需要有保障制度落地實施的運行環境。加快完善認證流程中相關系統、設備、場所標準化建設與人員培訓，保障從市、縣（區）、鄉鎮（街道）到基層村（社區）各級服務性組織都具有開展資格認證所需的配套資源。同時明確各級對應的責任，按業務分工將認證環節的責任細化到人，確保每個環節都能夠找到責任人，真正落實“誰認證，誰負責”要求，破除人情認證、虛假認證風險點。

基層服務性組織長期身處所在轄區“熟人社會”環境，有熟悉了解村（社區）人員情況的天然優勢，但資格認證工作是一項涉及面廣、復雜細致的專業工作，任何一環都不能脫離監管和制度約束。沒有規范合理的制度及管理體系、專項的經費支持以及專業的技術支撐，通過基層社會化服務組織兜底資格認證“最后一公里”的想法不僅是無源之水，而且會給資格認證工作的風險防控鏈條帶來“缺口”。利用現有的街道、居委會、村委會的人社基層服務平臺，逐步增加資金、設備、人員的投入，在整合原有社保基層協辦員力量的基礎上，定期開展專業技術培訓、業務指導和績效管理，提升隊伍專業化能力建設水平，是解決基層社會化服務能力不足問題的有效途徑。

在對現有認證系統進行風險評估的基礎上，提高認證系統風險防控水平，是規避認證流程風險的必要環節。加強認證系統與業務系統等相關平臺的一體化整合，對二者的角色設計、崗位設置進行統籌考慮，按照信息系統權限管理辦法的要求，嚴格分離待遇發放與資格認證等不相容崗位的人員配備，并在流程設計上充分融入多級審核理念，定期梳理崗位賦權與人員管理。此外，要加強認證數據備份，嚴防系統升級帶來歷史數據丟失。認證系統的數據資料是認證工作開展情況的記錄，也是部分待遇發放稽核工作的重要依據，對于數據記錄丟失、損壞造成認證情況無法追溯的，一定要嚴肅追究相關人員責任。

改善資格認證的大數據環境與認知。建立在大數據比對基礎上的“靜默認證”，一方面對數據共享的范圍、時效、準確性有較高要求，跨部門共享數據的質量隨著各部門內部信息化建設管理水平的提高不斷得到改善；另一方面提高社保從業人員特別是決策管理人員對大數據比對理念的認知，尤為重要。自大數據比對認證實施以來，部分僅采用單一維度數據交叉比對方式的地方，來源數據的準確性嚴重影響數據比對認證的有效性。但現實條件下，任何系統、部門的數據都不可能做到絕對準確，所謂高質量數據從來就不是單一維度和靜態的，而是來源渠道廣泛且動態變化的。通過大數據建模分析、人工智能賦能，在數據比對的過程中彼此印證、相互校驗；通過跨地區、部門的數據充分共享，高度融合，才能實現不斷提高各自的數據質量和工作水平，而這對共享數據的單位來說是共贏。

以死亡人員這一外部數據為例，由于各部門死亡人員數據的準確性參差不齊，通過一次比對確定待遇領取人員認證結果，可能導致待遇領取人員被“比對死亡”的尷尬情況。為提高數據比對的精準度，轉變大數據的認知和提高數據共享的水平要放在同等重要的位置。將數據的準確性建立在單一渠道來源數據上是不科學的，解決數據準確性問題，一方面要從衛生疾控、民政殯葬、公安司法等多種渠道獲得的死亡人員數據入手，對其中異構、分散、重復的數據進行整理、校驗、轉換和融合；另一方面也要利用醫療就醫數據、疫情防控數據、高鐵飛機出行數據等進行反向驗證。在逐步引入智能算法的基礎上，多層次開展數據分析篩選，去偽存真，在動態過程中提高數據比對的準確度。

資格認證的風險防控不可能獨立于外部環境來實現完善，由于其天然“事后性”的處理特征，更需要借助其他業務經辦環節，做好“事前防范”。利用大數據比對手段，在業務系統的待遇發放環節前置“稽核風控規則”，比對出待遇發放人員中的領取資格存疑人員，并通過多渠道核實相關人員信息，變“定期認證”“被動認證”為“動態認證”“主動認證”，構建資格認證“事前控制、事中預警、事后監管”的風險防控體系，以此推動“資格認證”工作精確化、智能化，實現資格認證內部控制能力轉型升級。