中國物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)政策演變、內(nèi)在邏輯與發(fā)展趨向
——基于政策文本計量分析的方法

楊燕紅,何大安

(浙江工商大學 經(jīng)濟學院,浙江 杭州 310018)

一、引言

物聯(lián)網(wǎng)、云計算和大數(shù)據(jù)并稱數(shù)字經(jīng)濟時代三大信息技術(shù),是新一輪科技革命的主要標志。物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)始于20 世紀90 年代,自出現(xiàn)以來迅速引起美歐日韓等發(fā)達經(jīng)濟體的關(guān)注,紛紛將其上升到國家戰(zhàn)略高度,由此掀起世界“感知革命”浪潮。在這一背景下,我國政府高度重視物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,密集出臺相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策。最早可追溯到國務院2006 年9 月發(fā)布的《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020 年)》,其中“重要領域及其優(yōu)先主題”“重大專項”“前沿技術(shù)”部分均有涉及物聯(lián)網(wǎng)的內(nèi)容。2010 年10 月國務院出臺《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》,明確指出要“促進物聯(lián)網(wǎng)的研發(fā)和示范應用”,這標志著物聯(lián)網(wǎng)被正式列入國家發(fā)展戰(zhàn)略。2011 年11 月工信部出臺《物聯(lián)網(wǎng)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》,對物聯(lián)網(wǎng)核心技術(shù)研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化、關(guān)鍵標準研究與制定、產(chǎn)業(yè)鏈條建立與完善、重大應用示范與推廣進行全面部署。2013 年9月國家發(fā)改委、工信部等十個部門聯(lián)合發(fā)布十大專項行動計劃,覆蓋頂層設計、標準制定、技術(shù)研發(fā)等重要環(huán)節(jié),部門聯(lián)合之多頗為罕見,足見國家對物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視與推進力度。

受國家政策影響,各省密集出臺物聯(lián)網(wǎng)相關(guān)政策。江蘇、上海、浙江、廣東、福建、山東等省率先于2010 年發(fā)布了物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和行動方案,提出建立產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和應用示范城市的目標。“十三五”期間,以重慶、陜西、貴州、湖北、江西、寧夏、青海等為代表的中西部省份也紛紛出臺產(chǎn)業(yè)專項行動意見,明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標和配套方案。可見,物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也受到地方政府的全力推動。

然而,經(jīng)過文獻檢索,發(fā)現(xiàn)專題梳理和研究我國物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)政策的文獻并不多見。這與物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)受關(guān)注程度形成鮮明反差。現(xiàn)有文獻集中于物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其影響因素研究。較早的是何家鳳實證研究了物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)補貼政策,重點關(guān)注的是政策效應。李曉鐘等實證研究了物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展驅(qū)動因素,發(fā)現(xiàn)政府政策是驅(qū)動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極因素。與本研究直接相關(guān)的是陳軍等的研究,其借助Rothwell et al.的政策工具理論,采用量化統(tǒng)計方法,發(fā)現(xiàn)我國物聯(lián)網(wǎng)政策工具存在結(jié)構(gòu)性問題,環(huán)境型政策工具過多而需求型工具不足。但其研究樣本僅以國家政策為主,未涉及省級層面政策。事實上,地方政府密集出臺物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策,應將樣本范圍擴大至省級層面。同時,自2010 年物聯(lián)網(wǎng)被定位為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以來,發(fā)展已過十年,有必要對十年來產(chǎn)業(yè)政策演變過程及內(nèi)在邏輯進行分析。因此,本研究擬在陳軍等研究基礎上,采用政策文本計量方法,研究我國物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)政策演變特征和內(nèi)在邏輯。政策文本計量方法最早出現(xiàn)在公共管理領域文獻中,被稱之為“黑箱技術(shù)”,是追溯和觀察政策過程的一個重要途徑,近五年來得到越來越廣泛的運用。相比傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策分析方法,政策文本計量具有大樣本政策文本分析的優(yōu)點,能夠幫助研究者獲得客觀的、可重復的、可驗證的分析結(jié)論。

二、文獻綜述

政策文本計量是文獻計量和政策分析相結(jié)合的產(chǎn)物。其基本思想是將政策文本轉(zhuǎn)化為計算機可處理的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù),實現(xiàn)對文本特征的提取和可視化,以區(qū)別于傳統(tǒng)的政策定性分析。這是Grimmer et al.所提出的“文本即數(shù)據(jù)”的核心觀點。李江等在借鑒文獻計量學(Bibliometrics)概念基礎上提出“政策文獻計量”(Policiometrics)一詞,認為文獻計量方法可以遷移到政策文獻分析中。在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、科技等公共管理領域,政策文本計量方法日益成為政策分析的有力手段。

一是采取共詞分析、聚類分析和網(wǎng)絡分析等結(jié)構(gòu)計量方法,分析當前政策主要關(guān)注點及其演變。通過對政策文本主題詞的提取和量化,達到政策文本分析的目的。Zhang et al.采取共詞和社會網(wǎng)絡分析方法量化分析了中國農(nóng)村信息化政策。Nan et al.基于共詞方法分析了中國養(yǎng)老政策的主要關(guān)注點,進一步基于社會網(wǎng)絡分析技術(shù)對養(yǎng)老政策出臺部門進行可視化,分析養(yǎng)老政策部門結(jié)構(gòu)及關(guān)聯(lián)。黃萃等、李燕萍等、趙公民等也采取同樣方法分析我國科技創(chuàng)新政策、科技人才政策、政務大數(shù)據(jù)政策以及科技金融政策的主題演變過程,較好地揭示了政策主要關(guān)注點及其內(nèi)在邏輯。

二是采取文本質(zhì)性分析技術(shù),包括主題詞詞頻、主題詞語義和文本挖掘手段,進行政策文本內(nèi)容計量,側(cè)重對文本關(guān)鍵詞或者句段的編碼、節(jié)點分析及可視化。Prior et al.運用文本挖掘方法對英國2000—2009 年衛(wèi)生政策文件進行了量化分析。李燕萍等較早采用內(nèi)容分析法對我國改革開放以來科研經(jīng)費管理政策進行了量化研究。黃如花等采用內(nèi)容分析法對國家層面數(shù)據(jù)開放共享政策進行了量化研究。黃新平等采用內(nèi)容分析法對我國科技金融政策進行了量化分析。郭圣莉等采用內(nèi)容分析法對老舊小區(qū)加裝電梯政策進行了分析。

可見,政策文本計量方法在公共管理領域政策分析中已有較多運用,研究范式趨于規(guī)范化。這為本文的研究提供了有益借鑒。即通過政策文本計量方法,可以清晰地展現(xiàn)政策的主要關(guān)注點及其內(nèi)在邏輯,對政策主題的演進過程進行可視化呈現(xiàn),使政策本身難以捕捉的過程“黑箱”得以打開,從而更直觀地理解政策蘊含及政策效應。

然而,已有研究要么采取文本結(jié)構(gòu)計量,要么采取文本內(nèi)容計量,較少將結(jié)構(gòu)計量和內(nèi)容計量進行綜合。本研究擬將兩種方法進行綜合,以便從主題詞結(jié)構(gòu)和主題詞內(nèi)容上完整地闡釋我國物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)政策的演變過程和內(nèi)在邏輯。已有研究指出,物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開政府政策支持。據(jù)此,本研究通過搜集2010 年4 月至2021 年3 月167 份國家和省級政府物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)政策,綜合采取文本結(jié)構(gòu)計量和文本內(nèi)容計量方法,量化分析我國物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)政策的演變特征及內(nèi)在邏輯,從宏觀層面探析政策演進特征、主題變遷以及觀測政策工具,進而探討政策發(fā)展趨勢,為深入理解物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展及推動因素提供新的視角。

三、研究設計

(一)數(shù)據(jù)來源

政策文本通過三個步驟獲得。首先,登錄“北大法寶V6.0”平臺,以“物聯(lián)網(wǎng)”作為關(guān)鍵詞進行標題設定式檢索,檢索到標題中含有“物聯(lián)網(wǎng)”的法規(guī)503 項,其中國家法規(guī)56 項,地方法規(guī)447項。依次剔除會議通知、調(diào)研函、項目申報、掛牌公告等與政策研究無關(guān)的工作文件,共獲得有實質(zhì)內(nèi)容、與政策文本研究相關(guān)的國家文件11 項,省級文件26 項,合計37 項。其中,工業(yè)和信息化部2011 年出臺的《物聯(lián)網(wǎng)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》是國家層面最早的物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展專項規(guī)劃,2021 年3月發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》是距離本研究最近的可追溯文本。省級層面最早的是江蘇省2010 年4月出臺的《江蘇省物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要(2009—2012 年)》。其次,為避免遺漏重要文本,特別是在數(shù)字經(jīng)濟大發(fā)展背景下,盡管文本標題未出現(xiàn)“物聯(lián)網(wǎng)”,但內(nèi)容有實質(zhì)提及的這類文本,也應納入分析范疇。為此,本文在檢索平臺進一步以“物聯(lián)網(wǎng)”設定全文內(nèi)容進行檢索,根據(jù)智能搜索“物聯(lián)網(wǎng)”作為關(guān)鍵詞的命中次數(shù)進行排序和篩選。剔除標題含有“物聯(lián)網(wǎng)”的文本,經(jīng)過篩選,補充中央文件8 項,省級文件105 項。最后,對于平臺數(shù)據(jù)庫中政策文件一項也沒有搜索到的省份(包括云南、新疆、西藏),通過登錄省政府網(wǎng)站的方式進行檢索,補充文件7 項。綜合以上三個步驟,除西藏外,共檢索到國家部委文件18 項,省級文件149 項,共計167 項,分布在30 個省份。按照政策出臺時間先后排序,最早的是江蘇省2010 年4月1 日發(fā)布的《江蘇省物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2009—2012 年)》,最晚的是國家2021 年3 月13日公布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》。因此,文本區(qū)間為2010 年4 月—2021 年3 月。政策文本分布情況如表1 所示。

表1 政策文本出臺部門及時間分布

(二)研究方法

1.政策文本結(jié)構(gòu)計量。政策文本與期刊文獻具有相似的結(jié)構(gòu)特征,如出臺時間、部門、地區(qū)、主題詞等。借助文獻計量軟件Cite Space 對政策文本進行結(jié)構(gòu)計量。包括共現(xiàn)分析、演化分析和突現(xiàn)分析。主要挖掘政策文本聚焦的主題,并刻畫其演變過程。

2.政策文本內(nèi)容計量。采用政策工具理論分析框架,借助質(zhì)性分析軟件Nvivo11.0 PLUS 對政策措施進行編碼、統(tǒng)計和可視化,分析政府采用哪些主要政策手段以及政策工具的結(jié)構(gòu)特征。

四、我國物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)政策演變特征

(一)時間維度

圖1 展示了十年來國家、各省和兩者總文件數(shù)歷年分布情況。以2016 年為界,政策數(shù)分布劃分為明顯的兩個階段,即2010—2015 年和2016—2021 年,這兩個階段正好大致對應國家“十二五”和“十三五”兩個規(guī)劃期。代表性政策分別是2011 年11 月出臺的《物聯(lián)網(wǎng)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》、2016 年12 月出臺的《信息通信行業(yè)物聯(lián)網(wǎng)分冊(2016—2020 年)》(簡稱《物聯(lián)網(wǎng)分冊》)和2020 年5 月出臺的《工業(yè)和信息化部辦公廳關(guān)于深入推進移動物聯(lián)網(wǎng)全面發(fā)展的通知》。《物聯(lián)網(wǎng)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》是物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總綱,提出了“初步形成創(chuàng)新驅(qū)動、應用牽引、協(xié)同發(fā)展、安全可控的物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展格局”目標,至“十二五”末完成產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建。《物聯(lián)網(wǎng)分冊》則進一步提出“建成具有國際競爭力的物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)體系”目標。在2020 年5 月工信部《關(guān)于深入推進移動物聯(lián)網(wǎng)全面發(fā)展的通知》中,要求加快5G、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎設施建設,構(gòu)建高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。可見,產(chǎn)業(yè)政策目標經(jīng)歷了由“初步形成產(chǎn)業(yè)體系”“具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)體系”到“高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系”的戰(zhàn)略演變。

圖1 政策文本出臺時間分布

(二)地區(qū)維度

根據(jù)表1 政策文本分布進一步分省份進行統(tǒng)計發(fā)現(xiàn),“十二五”期間,廣東、上海、江蘇、福建、浙江等沿海省份,率先布局和發(fā)展物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè),政策出臺呈現(xiàn)出“沿海先行、集中布局”的特點。“十三五”期間物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)“多地開花”的勢頭,由沿海城市逐漸向中西部個別省份推進,海南、云南、江西、四川等省份政策出臺數(shù)量矚目。因此,從地區(qū)維度看,我國物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了“沿海先行、集中布局”到“多地開花、中西部跟進”的格局。物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)東部沿海率先發(fā)展,并逐步向中西部地區(qū)滲透的格局。

(三)演化維度

運用Cite Space 的主題詞探測功能進行關(guān)鍵詞突現(xiàn)分析,結(jié)果發(fā)現(xiàn)主題詞突現(xiàn)呈現(xiàn)明顯的三階段特征。一是2010—2014 年,出現(xiàn)的突現(xiàn)詞包括“產(chǎn)業(yè)鏈”“技術(shù)標準”“技術(shù)研發(fā)”“產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”,表明在物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展初期,政策關(guān)注點在于產(chǎn)業(yè)技術(shù)本身。二是2015—2017 年,出現(xiàn)的突現(xiàn)詞包括“產(chǎn)業(yè)體系”“新業(yè)態(tài)”“農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)”“產(chǎn)業(yè)生態(tài)”“智能制造”等,對物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)注點發(fā)生了明顯變化,由側(cè)重技術(shù)本身向大產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變,體現(xiàn)出技術(shù)應用行業(yè)滲透的特性。三是2018 年以來,出現(xiàn)的突現(xiàn)詞包括“基礎設施”“信息化”“窄帶物聯(lián)網(wǎng)”“數(shù)字經(jīng)濟”等,對產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求集成度更高。其中,“窄帶物聯(lián)網(wǎng)”突現(xiàn)強度達到4.79,“基礎設施”突現(xiàn)強度達到2.91,表明物聯(lián)網(wǎng)作為一項重要的基礎設施,在未來政策中會受到更多關(guān)注。因此,繼續(xù)深化物聯(lián)網(wǎng)集成創(chuàng)新、加強新型基礎設施建設打造高質(zhì)量發(fā)展體系和數(shù)據(jù)賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,是未來物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)政策的重要趨向。

五、我國物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)政策演變內(nèi)在邏輯

與期刊文獻類似,政策文本主題詞是體現(xiàn)政策核心內(nèi)容的重要概念。通過對主題詞的量化分析,可以清晰刻畫政策主旨演變及內(nèi)在關(guān)聯(lián),由此分析政策演變內(nèi)在邏輯。

(一)政策主題詞提取方法說明

與期刊論文不同的是,根據(jù)《黨政機關(guān)公文格式》(GB/T 9704—2012)規(guī)定,2012 年后政策文獻不再注明主題詞。因此,需對政策文獻標注主題詞才能進行后續(xù)分析。綜合已有文獻做法,借鑒張會平等提出的方法進行主題詞標注,綜合運用軟件和人工方式進行提取。基本思路是根據(jù)文本中的詞頻進行提取,假設前提是如果某些詞匯在文本中出現(xiàn)次數(shù)越多,表明文本注意力越集中在這些詞匯所表達的含義上,那么根據(jù)高詞頻提取的主題詞就越能體現(xiàn)文本的核心思想。具體做法如下:(1)使用Nvivo11.0 PLUS 對167 份政策文本逐一進行詞頻分析,基于詞頻和權(quán)重得到主題詞列表。(2)根據(jù)主題詞列表,刪除無實際意義的虛詞后,再結(jié)合人工研讀文本的形式,最終概括提取每份文本5 個主題詞,這樣共得到835 個主題詞,構(gòu)成后續(xù)分析的語料庫,其中包含145 個不同的主題詞。對于詞義近似的詞匯不進行人工合并,而是通過主題詞共現(xiàn)網(wǎng)絡進行聚類分析。高頻主題詞列表如表2 所示。示范區(qū)、技術(shù)應用、產(chǎn)業(yè)體系、產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)集群等主題詞出現(xiàn)頻率較高,表明這些主題詞在167 份政策文件中被共同提及的次數(shù)較多,是共有主題詞,表明了政策共同的關(guān)注點。同時,點度中心性大于10的主題詞中排名靠前的分別是示范區(qū)、技術(shù)應用、產(chǎn)業(yè)基地、基礎設施、產(chǎn)業(yè)鏈,表明這些主題詞連接線較多,與其他主題詞關(guān)系密切,發(fā)揮著連接中樞的作用。

表2 高頻主題詞及其對應節(jié)點的點度中心性

借助Cite Space 可以繪制主題詞共現(xiàn)網(wǎng)絡圖譜,如圖2 所示。示范區(qū)、技術(shù)應用、產(chǎn)業(yè)體系、產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)基地、基礎設施等主題詞節(jié)點大于其他主題詞,表明政策的主要關(guān)注點在于示范區(qū)建設和產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建等方面。連線的疏密程度顯示了節(jié)點之間的關(guān)聯(lián)。示范區(qū)、窄帶物聯(lián)網(wǎng)、基礎設施、數(shù)字經(jīng)濟、智能化等節(jié)點連線較為密集,表明這些節(jié)點重要性較高。因此,智能化改造是當前信息技術(shù)政策所關(guān)注的熱點。圍繞智能化改造項目,推進新型基礎設施建設是各地關(guān)注的重點。

圖2 167 份政策文件主題詞共現(xiàn)圖譜

(二)兩個五年規(guī)劃期政策演變路徑

運用Cite Space 時區(qū)分析功能,根據(jù)所提取的高頻主題詞,在共現(xiàn)分析基礎上,對政策主題演變過程進行可視化分析(如圖3 所示)。

圖3 167 份政策文件主題詞聚類演化趨勢

圖3 顯示,兩個五年規(guī)劃期政策主題可以聚合為五類,分別是兩化融合、產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)生態(tài)、傳感網(wǎng)和智能化,時間由遠及近。根據(jù)時間軸主題詞分布密集程度排列,以2016 年為界,政策主題出現(xiàn)明顯分化。“十二五”規(guī)劃期,政策主題聚焦于兩化融合、產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)生態(tài)的構(gòu)建。“十三五”規(guī)劃期,政策主題向產(chǎn)業(yè)生態(tài)、傳感網(wǎng)和智能化轉(zhuǎn)變,表明我國物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入了“跨界融合、集成創(chuàng)新和規(guī)模化發(fā)展”的新階段。《物聯(lián)網(wǎng)分冊》明確提出了“十三五”期間物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展六大任務,即“強化產(chǎn)業(yè)生態(tài)、完善技術(shù)創(chuàng)新體系、完善標準體系、推進規(guī)模應用、完善公共服務體系、提升安全保障能力”,指明了產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。“智能傳感器、智能交通、信息港小鎮(zhèn)、智能化升級、感知系統(tǒng)、城市生活”等主題詞在各地政策文件中涌現(xiàn)出來。物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)由最初的規(guī)模化應用進入到了融合發(fā)展、智能支撐的新階段。

(三)國家與地方政策演變路徑

兩個五年規(guī)劃期間,國家部委出臺了18 項政策文件,地方各省出臺了149 項政策文件。那么,國家層面文件和省級層面文件所呈現(xiàn)的政策意圖有何異同? 為回答這一問題,分別以18 項政策文件和149項政策文件為子樣本,進行主題詞共現(xiàn)分析,以此量化分析國家層面和省級層面文件主旨的異同。圖4顯示的是國家層面政策文件主題詞共現(xiàn)圖譜。圖5顯示的是省級層面政策主題詞共現(xiàn)圖譜。對比圖4和圖5 發(fā)現(xiàn),省級層面的共現(xiàn)圖譜相對聚焦,區(qū)域相對集中,連接線相對密集;國家層面政策文件除中間區(qū)域外,還包括智慧城市、資金管理等獨立區(qū)域,表明國家政策由于出臺部門職能不同,關(guān)注點存在區(qū)別。同時主題詞之間的連線較稀疏,表明國家層面不同部門政策關(guān)注點相對獨立。因此,省級層面政策關(guān)注點關(guān)聯(lián)程度更高。這表現(xiàn)為無論是先發(fā)的沿海省份,還是后起的中西部省份,均著力擴大物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應用規(guī)模,發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)集群,政策任務相似度較高。

圖4 國家層面政策文件主題詞共現(xiàn)圖譜

圖5 省級層面文件主題詞共現(xiàn)圖譜

(四)基于政策工具視角的政策措施演變路徑

對于政策措施的分析,普遍采用的分析框架是1985 年羅斯威爾(Rothwell)和賽格菲爾德(Zegvld)在《再工業(yè)化與技術(shù)》一書中所提出的政策工具分類法,包括供給型、需求型和環(huán)境型三個維度。

1.政策工具視角的分析框架。政策工具是依據(jù)政策作用力方位不同來劃分的。供給型從生產(chǎn)者角度,作用于生產(chǎn)要素來推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展,如專項資助、人力資源、基礎設施、公共平臺等;需求型從市場和產(chǎn)品角度,刺激市場需求,壯大應用規(guī)模,如應用推廣、政府采購、價格補貼等;環(huán)境型指有利的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境,包括稅收優(yōu)惠、產(chǎn)權(quán)政策以及法規(guī)管制等。根據(jù)政策文本內(nèi)容具體表述,標注為不同維度的政策工具。在此基礎上進行編碼和統(tǒng)計。

2.政策工具編碼方法。政策文獻主要包括“主要目標”“重點任務”“保障措施”三個基本部分。政策工具主要出現(xiàn)在“保障措施”部分。因此,對167份政策“保障措施”內(nèi)容進行分條款編碼。借助質(zhì)性分析軟件Nvivo11.0 PLUS,按照“政策序號—章節(jié)序號—條款序號”的順序進行逐條編碼。政策序號按照先國家后省級的時間先后設定。若某項政策條款同時提到了多種政策工具,則按照政策工具類型進行重復編碼,計入不同維度的政策工具統(tǒng)計項目數(shù)中。對于政策文本沒有明確“保障措施”段落的,則按照全文搜索提及的地方進行編碼。

3.政策工具編碼結(jié)果分析。根據(jù)編碼,167 份文件編碼參考點為630 條,表明涉及政策工具表述的內(nèi)容有630 處。其中,供給型政策工具使用最多,共384 條,占比60.95%;環(huán)境型政策工具次之,共157 條,占比24.92%;需求型政策工具最少,共89條,占比14.13%。可見,政策工具結(jié)構(gòu)上存在失衡,供給型政策工具偏多,而需求型政策工具嚴重不足,呈現(xiàn)以政府推動為主的供給特征。如圖6 所示,供給型政策工具使用最多的是專項資助(占比19%),其次是資金融通(16%)和人力資源(15%),這表明政府更傾向采用財政資金投入的方式推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展,如設立財政專項資金。作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),財政資金在物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展壯大過程中起到了積極作用,培育了一批國家級和省級示范區(qū),產(chǎn)業(yè)規(guī)模得以快速壯大。與供給型政策形成鮮明對比的是需求型政策工具嚴重不足。需求型政策工具僅占14%,比例偏低。這表明政策著眼于供給端發(fā)力,而對需求端的刺激不足。因此,政策有必要從供給端向需求端轉(zhuǎn)向,一方面繼續(xù)加大政府采購力度,另一方面對技術(shù)應用的市場主體提供價格補貼,降低使用成本,提升消費規(guī)模,實現(xiàn)供需有序銜接。環(huán)境型政策工具主要是營造產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有力環(huán)境。從統(tǒng)計結(jié)果看,稅收政策使用頻數(shù)最高,主要表現(xiàn)為對物聯(lián)網(wǎng)企業(yè)予以稅收優(yōu)惠。

圖6 政策工具頻數(shù)分布

六、研究結(jié)論與政策建議

本文以167 份國家和省級政策文件為對象,綜合采用文本結(jié)構(gòu)計量和內(nèi)容計量的方法,從政策主題和政策措施兩個方面,系統(tǒng)分析了2010 年以來我國物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)政策的演變特征,剖析其演變的內(nèi)在邏輯。

(一)研究結(jié)論

1.演變的主要特征:政策出臺以2016 年為界,劃分為2010—2015 年和2016—2021 年兩個階段,總體上對應國家“十二五”和“十三五”兩個規(guī)劃期。政策目標經(jīng)歷了由“初步形成產(chǎn)業(yè)體系”“具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)體系”到“高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系”的戰(zhàn)略演變。產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位由注重產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)應用向智慧城市建設、數(shù)字經(jīng)濟融合發(fā)展轉(zhuǎn)變。產(chǎn)業(yè)空間布局由“沿海先行、集中布局”向“多地開花、中西部跟進”演變。

2.演變的內(nèi)在邏輯:兩個五年規(guī)劃期政策主題聚類為兩化融合、產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)生態(tài)、傳感網(wǎng)和智能化,智能化改造是當前政策所關(guān)注的熱點。這表明物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入了“跨界融合、集成創(chuàng)新和規(guī)模化發(fā)展”的新階段。相比國家層面政策,省級層面政策體現(xiàn)出更強的操作性。政策工具存在結(jié)構(gòu)失衡,供給型工具偏多,而需求型工具嚴重不足,呈現(xiàn)出以政府推動為主的供給特征。

(二)政策建議

在國家第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要中,明確提出了“打造系統(tǒng)完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎設施體系”的目標,要求推動物聯(lián)網(wǎng)“全面發(fā)展”。這為我國未來物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了指南。同時,在新一輪科技革命愈演愈烈的背景下,物聯(lián)網(wǎng)將繼續(xù)成為國際競爭的焦點之一。未來我國物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)政策需兼顧國內(nèi)需求和國際競爭需要,找準著重點。

1.繼續(xù)堅持以技術(shù)創(chuàng)新突破為主攻方向。盡管物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展取得了顯著成效,但我國物聯(lián)網(wǎng)原始技術(shù)創(chuàng)新仍與發(fā)達經(jīng)濟體有較大差距。美國在全球范圍內(nèi)擁有41 萬件物聯(lián)網(wǎng)有效發(fā)明專利。自2018 年以來推出多項物聯(lián)網(wǎng)法案,其中《促進創(chuàng)新和發(fā)展物聯(lián)網(wǎng)法案》明確提出通過促進創(chuàng)新保持美國的技術(shù)領先地位。歐盟早在2008 年發(fā)布的《2020 年的物聯(lián)網(wǎng):未來路線圖》,制定了詳盡的物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)突破目標,分階段實施,分別是2010 年前、2010 至2015 年、2015 年至2020 年和2020 年以后四個階段。因此,堅持以技術(shù)創(chuàng)新突破為主攻方向,是贏得國際競爭的核心要素。

2.堅持融合應用導向,全面構(gòu)建物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)。融合人工智能、云計算、5G 等技術(shù),開拓物聯(lián)網(wǎng)應用場景,以需求促進物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴大。推進物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)標準建設,全面構(gòu)建產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。在國際上對外開展合作,積極融入全球物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)體系。通過組建物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)應用聯(lián)盟,以應用為導向,開展企業(yè)合作,推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、物聯(lián)化。

3.構(gòu)筑物聯(lián)網(wǎng)安全的法律屏障。隨著物聯(lián)網(wǎng)應用規(guī)模的擴大,物聯(lián)網(wǎng)應用安全問題的重要性將趨于提升。目前,美歐等發(fā)達經(jīng)濟體非常重視物聯(lián)網(wǎng)安全問題,制定專門的監(jiān)管法規(guī)。如美國制定了《保障物聯(lián)網(wǎng)安全戰(zhàn)略原則(V1.0)》《物聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡安全改進法案》等,對物聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡安全進行嚴格監(jiān)管。歐盟出臺了《物聯(lián)網(wǎng)安全準則》,對物聯(lián)網(wǎng)供應鏈不同階段的安全性進行了統(tǒng)一監(jiān)管。我國目前尚未有專門的物聯(lián)網(wǎng)安全法規(guī),未來亟需針對性出臺相關(guān)法律法規(guī),構(gòu)筑物聯(lián)網(wǎng)安全的法律屏障。

4.強化物聯(lián)網(wǎng)人才培育措施。盡管我國在2013 年印發(fā)過關(guān)于物聯(lián)網(wǎng)人才培養(yǎng)的專項計劃,但相關(guān)配套措施缺乏,實施細則真正落到實處的成效有限。之后未再出臺關(guān)于物聯(lián)網(wǎng)人才培養(yǎng)方面的專門文件。隨著物聯(lián)網(wǎng)相關(guān)技術(shù)的發(fā)展,如大數(shù)據(jù)、云計算和5G,對高級信息技術(shù)人才的需求大大增加。因此,未來應著力強化人才培育措施,將人才培養(yǎng)作為落實物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的一項重要內(nèi)容。

注釋:

①政策文件檢索截至2021 年5 月28 日24:00。

②盡管國家層面最早文獻可追溯到2006 年出臺的《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020 年)》,但2007—2009 年,除相關(guān)會議研討和領導人發(fā)言提及“物聯(lián)網(wǎng)”外,國家和地方未出臺可追溯的正式文件,因此,本研究將2010 年設定為研究時間起點。

③根據(jù)2000 年頒布實施的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》(國發(fā)〔2000〕23 號),公文應當標注主題詞。標注主題詞的目的是對政策文獻進行分類、存儲和檢索。一份文獻的主題詞不超過6 個。主題詞由制文單位擬定。2012 年6 月29 日國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會發(fā)布了《黨政機關(guān)公文格式》國家標準(GB/T 9704—2012)。

④點度中心性(degree centrality)是網(wǎng)絡分析中的概念,用來判斷網(wǎng)絡中節(jié)點重要性及其影響力。節(jié)點連接數(shù)越大,計算出來的點度中心性越大。

⑤共現(xiàn)網(wǎng)絡圖譜,是指以Cite Space 軟件基于共詞分析基礎上呈現(xiàn)的關(guān)鍵詞之間的網(wǎng)絡。統(tǒng)計一組文獻的主題詞兩兩之間在同一篇文獻出現(xiàn)的頻率,便形成一個由這些詞對關(guān)聯(lián)所組成的共詞網(wǎng)絡。