我國預算績效管理激勵約束機制演變及趨勢分析*

姜愛華 常延婕 張鑫娜

一、引言

深化預算績效管理改革是提升財政資源配置效率和資金使用效益的必由之路，是“十四五”時期推進現代財稅體制建設的重要突破口之一。黨的十九屆五中全會要求“強化預算約束和績效管理”，這是繼黨的十九大提出“全面實施績效管理”后，在新發展階段對預算績效管理工作提出的明確要求。我國預算績效管理改革始于21世紀初，短短十幾年已經初見成效并基本建立起了適合本國國情的預算績效管理體系，但在實踐中，問題難點也不斷顯現。童偉和黃如蘭(2021)認為，這些問題的出現不僅僅是體制因素導致的，也受技術與實務方面的影響，但究其根本還在于預算績效管理的激勵約束機制有待完善。激勵約束機制是貫穿預算績效目標設置、指標體系構建、運行監控、績效評價和結果應用等預算績效管理全過程的保障機制。若要解決預算績效管理制度改革的難點，那必然繞不開如何健全完善激勵約束機制。

如何構建并完善預算績效管理激勵約束機制，推進預算績效管理改革，國內外學者給出了不同的答案。一類是對預算績效激勵約束機制進行理論探討，為激勵約束機制運作提供理論支撐。程瑜(2014)在理性人的假設下提出可建立合適的激勵約束機制，促使公共部門作出符合政府預算的理性選擇，從而產生預算績效。Lu等(2015)研究表明，激勵約束是影響績效信息使用效果的重要因素之一。馬蔡琛和袁嬌(2017)、林靜和柳楊(2018)以博弈模型為研究工具，闡釋了預算績效激勵約束機制對于提高預算績效決策與資金使用效率的重要意義。Ho(2018)指出，預算績效激勵約束機制建立的貢獻在于發現和彌補制度漏洞，同時要注意激勵約束機制的內部平衡，避免因不當激勵約束措施引發欺騙、串謀等行為。另一類是基于預算績效激勵約束的內容建設和工具方法對其現狀展開研究，為完善激勵約束機制提供政策建議。Hufen和De Bruijn(2016)研究發現，可以通過使用績效指標與個人激勵相結合的方法來豐富激勵措施，從而強化正向激勵作用，促進資源的合理配置。王雍君(2018)提出預算績效激勵約束機制建設的困境在于控制導向型預算體制存在逆向激勵、績效結果存在受環境因素等不可抗力影響、績效目標間相互沖突、評價結果應用導向不夠明晰以及績效評價方法較為單一，要健全完善預算績效管理激勵約束機制就必須克服這五大難點。茍燕楠和李金城(2019)針對不同部門開展的預算績效管理工作現狀進行調研，問卷結果顯示預算績效激勵機制存在形式有限、約束力度不夠的問題。付妍雯和王思琪(2021)認為要完善預算績效管理激勵約束機制需要從完善相應法律基礎、形成預算績效與其他工作考核的合力、規范第三方預算績效評價的激勵約束機制以及加快預算績效管理信息化建設等方面著手。

綜上所述，當前研究大多集中于探討如何構建并完善預算績效管理激勵約束機制，但聚焦研究預算績效管理激勵約束機制演變歷程與發展規律的文章較少。本文在梳理我國預算績效管理改革過程的基礎上，歸納激勵約束機制的演變歷程，透過政策工具視角，對在激勵約束機制建設方面有代表性的政策進行分析，嘗試總結我國預算績效管理激勵約束機制的演變邏輯并對其未來發展趨勢進行討論，為健全我國預算績效管理激勵約束機制提供新思路。

二、我國預算績效管理激勵約束機制的演變歷程

我國預算績效管理激勵約束機制是在財政預算轉型的大背景之下與預算績效改革大框架之內不斷演進的，并且受經濟轉型理論的影響較大。經濟轉型理論是在20世紀80年代全球大批計劃經濟國家向市場經濟轉型的背景下產生的，它是專門以經濟轉型為研究對象的過渡經濟學或轉型經濟學。學界關于經濟轉型概念的界定多達一二十種，但共同點都是將經濟體制和經濟結構轉型作為經濟轉型理論的核心(趙云旗，2017)。財稅體制改革要適應經濟發展變化的需求，經濟轉型必然催生財稅體制改革，預算績效管理及其激勵約束機制建設作為改革的重要突破口之一，自然要依勢而變，順應發展潮流。因此，本文從我國經濟轉型與財稅體制改革的背景出發，嘗試梳理我國預算績效管理改革歷程，從中歸納激勵約束機制建設的階段特點。

(一)萌芽起源階段(20世紀90年代至2000年)

1949年新中國成立后至1978年改革開放前，中國經濟百廢待興，凋敝的市場無法在資源配置中發揮作用，計劃經濟體制也要求加強政府職能，因而政府需在經濟恢復與建設中發揮主導作用。相應地，預算以服務經濟建設為導向，管理的重心是收支矛盾，績效尚未被重視。改革開放后，市場經濟體制和計劃經濟體制產生激烈碰撞，直至黨的十四大明確了社會主義市場經濟體制的改革目標，我國市場經濟體制建設才開始起步。財政包干體制下央地財政矛盾突出，中央于1994年啟動分稅制改革破解困局，以期更好地使財稅體制與市場經濟體制相配合。分稅制改革后，財政收入穩定并快速增長，財政收支矛盾得以緩解，財政管理的重點也逐漸由收入管理轉移到支出管理上來。過去的經濟建設型預算制度無法與新的經濟體制、分稅制財政體制適配，逐漸向公共財政預算過渡。公共財政預算要求規范預算收支，提高資金使用效益，“預算績效管理”映入眼簾。

20世紀90年代，財政部對文教行政財務管理和使用效益進行評價，并嘗試建立財政投資評審制度體系。但此階段的考核與評審主要是為了加強對財政資金使用的監督和跟蹤問效，具有一定的預算支出績效評價的性質，并非嚴格意義上的預算支出績效評價。2000年，財政部設立相應課題組系統研究如何借鑒西方國家經驗建立符合我國國情的公共支出績效考評制度。簡而言之，這一時期關于財政支出效益評價的實踐還屬于小范圍和淺層次的，但客觀上為我國下一步探討建立實施預算績效管理奠定了基礎。

(二)初創試點階段(2001～2008年)

在歷經多年艱難而曲折的談判后，我國于2001年成功加入世界貿易組織，進入了對外開放的歷史新階段，市場經濟也得以進一步發展。市場經濟是追求效率和效益的經濟，企業利潤最大化、投入效益最大化、資本收益最大化是市場經濟最明顯的特點，但我國預算還屬于投入型預算，忽視了預算支出效益問題，與經濟發展趨勢不相合。特別地，西方許多國家從20世紀后半葉開始關注預算績效問題，并掀起了世界性的績效預算改革浪潮，但我國預算還停留在投入型預算，改革的步伐落后于國際發展趨勢。在國內外環境的共同作用下，中央深化經濟體制改革，推動預算制度轉型，在“成本—效益”的理論基礎上構建績效預算。2001年，湖北省恩施土家族苗族自治州率先啟動評價試點，真正意義的預算支出績效評價在我國起步。同年廣東省啟動績效預算改革，且于2004年在全國財政系統建立了首個績效評價機構，探索建立財政資金績效評價制度。

在這一階段，隨著預算績效管理工作的起步，激勵約束機制也相伴而生：首先，經濟激勵約束手段最早應用于績效管理實踐，廣東省在探索建立財政資金績效評價制度時，便將評價結果作為安排預算的重要依據；其次，社會約束手段被納入其中，財政部和一些地方財政部門在一些部門或項目(例如科技、教育、轉移支付、衛生等部分管理領域)開展績效評價工作，要求建立部門績效考評信息公開發布制度，并規定績效考評的結果在一定范圍內公布；(1)依據北京市財政局2004年印發的《北京市事業單位項目績效考評管理辦法(試行)》、2006年印發的《北京市市級部門預算支出績效考評管理暫行辦法》，以及2005年5月財政部制定出臺的《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》整理得出。最后，嘗試政治約束手段，2008年2月黨的十七屆二中全會提出推行行政問責和政府績效管理，同期上海浦東新區便出臺了《浦東新區財政績效預算管理行政首長問責辦法(試行)》，將行政問責制度與財政績效預算管理相結合。簡而言之，這一階段預算績效管理還是初步的、嘗試性的，預算績效的激勵約束機制也尚未形成明確體系，但初創性頗強，“自上而下”與“自下而上”的改革路徑結合使用，有助于拓寬改革思路。

(三)穩步推進階段(2009～2014年)

黨的十七大報告提出要加快轉變經濟發展方式，完善社會主義市場經濟體制。2008年爆發的全球性金融危機，進一步沖擊了我國投資拉動經濟增長、出口導向的經濟發展方式。在多種因素影響下，這一階段成為中國經濟真正開始戰略轉型的關鍵節點。2012年黨的十八大報告指出，我們正處于深化改革開放與加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，要全面落實五位一體的總體布局。財稅體制改革要為經濟發展保駕護航，就要抓住深化預算績效改革這個突破口，充分發揮財政政策宏觀調控的功能。

預算績效評價在這一時期進入了全過程預算績效管理的新篇章，已經跳出了簡單地就評價而評價，目的在于落實績效管理，切實提高政策執行效率，優化資源配置。2009年6月，財政部出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)；2011年4月，財政部對《暫行辦法》進行了修訂，指導當時我國有序開展財政支出績效評價工作。2011年，第一次全國預算績效管理工作會議提出“全過程預算績效管理”理念。同年，財政部制定了《關于推進預算績效管理的指導意見》，明確提出要逐步建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制。2012年，財政部召開年中全國財政廳(局)長座談會，提出要不斷拓展預算績效管理各環節的廣度和深度。

與此同時，激勵約束機制手段日漸豐富完善。激勵機制方面，形成了政治激勵、行政激勵、經濟激勵和精神激勵四種手段并用的激勵框架：一是政治激勵，將預算績效管理工作考核結果納入地區和部門、領導班子工作考評體系；二是行政激勵，強調績效評價應與項目管理、預算管理緊密結合，給予部門和資金使用單位更多的資金管理自主權；三是經濟激勵，明確提出績效評價結果與預算安排掛鉤，表揚或繼續支持優秀項目；四是精神激勵，表揚和激勵績效管理工作效果優秀的地區和部門，督促預算績效管理工作較為松懈的地區和部門。(2)主要依據2012年財政部制定的《預算績效管理工作規劃(2012—2015年)》，同時輔助參考《財政支出績效評價管理暫行辦法》《關于推進預算績效管理的指導意見》，以及與2014年國務院印發的《關于深化預算管理制度改革的決定》等政策文件整理。相應地，約束機制也主要圍繞政治約束、行政約束、經濟約束、社會約束四個方面展開：一是政治約束，啟動對績效評價工作的考核，建立績效管理工作考核和結果通報、約談制度；二是行政約束，績效評價結果應向同級人民政府遞送，為政府決策提供依據，并將其列為行政問責的重要參考；三是經濟約束，績效不達標的項目要求其及時整改，適當調減項目預算；四是社會約束，要求增加信息透明度，擴大向社會公開的范圍。總的來看，此階段預算績效管理激勵約束機制方法逐漸明晰，但實務操作與預期仍存在較大差距，激勵約束機制有待健全，需進一步明確細化規定，增強操作性。

(四)法制化階段(2015～2017年)

這一階段，國內結構性問題多領域顯現，潛在風險加大，經濟增速放緩；世界市場波動，全球經濟需求不足，呈現疲軟狀態，地區性和全球性不安定因素交織。我國改革進入深水期，各種利益關系調整和矛盾疊加，影響社會安定因素增多，財稅政策要發揮維穩功能，要更加積極有效。為此，預算績效管理要不斷健全完善，配合財稅政策發揮功能，提高財政資金使用效率。

2015年新的《中華人民共和國預算法》正式實施，將實施預算績效管理要求提高到法律層面，為績效預算奠定了堅實的法理基礎，為預算績效管理工作的執行落實提供了有力保障。此階段，激勵約束機制是對前一階段規定的補充和完善。首先，經濟激勵手段明確物質激勵，規定績效管理工作表現優秀的市、縣將得到獎勵資金；其次，完善行政激勵手段，使績效評價結果與項目庫建設和預算安排有機結合，健全項目退出機制；最后，嚴格執行行政約束，嚴肅追責問責，將責任明確到人，落實到位，一旦發現問題，將對項目單位及相關責任人進行追責問責。(3)依據財政部發布的《中央部門預算績效目標管理辦法》《關于開展中央部門項目支出績效自評工作的通知》《財政管理績效考核與激勵暫行辦法》《關于進一步完善中央部門項目支出預算管理的通知》《關于規范績效評價結果等級劃分標準的通知》等文件整理。

(五)全面深化階段(2018年至今)

黨的十九大提出我國社會主要矛盾發生了變化，中國特色社會主義進入了新時代，我國經濟邁入提質增效的新階段，進入了優化經濟結構、轉變經濟發展方式與轉換增長動力的攻關期。黨的十九大報告著重強調了高質量發展的戰略導向，在政策制定上也要對癥下藥，避免“大水漫灌”式的一刀切政策，要精準發力，提高政策效率。全面實施預算績效管理是深化財稅體制改革的突破口，也是提高公共服務質量、優化財政資源配置的重要措施，對于推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

2018年9月1日，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》發布，意味著以結果為導向的預算績效管理模式基本確立，也表明我國預算績效管理邁入了提質增效的新階段。同年11月，財政部發布了《關于貫徹落實〈中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》，將全面實施預算績效管理作為財政預算重點工作推進，明晰了中央以及省、市、縣各級的工作要求與任務。2019年7月，財政部出臺了《中央部門預算績效運行監控管理暫行辦法》，對績效監控工作從范圍內容、操作流程、結果應用等方面作了細致部署。在中央的布控與指導下，各地紛紛以中央預算績效管理框架為藍圖，持續推進預算績效管理工作，填充預算績效管理細節。

此階段，預算績效管理激勵約束機制走向成熟，逐漸形成了預算績效管理全過程激勵約束體系(見圖1)。第一，在預算績效指標體系構建或預算績效目標設定環節，明確了對績效目標或指標的設定標準，采用政治約束手段加強績效目標審核。第二，在績效運行監控環節，對預算執行進度和績效目標實現程度實行“雙監控”，增加法紀約束手段并與經濟約束手段融合使用。一方面，建立重大政策、項目績效跟蹤機制，叫停反饋效果較差的政策，及時督促部門整改問題嚴重的項目，必要時可暫緩或停止預算撥款；另一方面，強化績效管理問責，充分發揮財政審計等外部監督部門的監督作用。第三，在績效評價和結果應用環節，一方面，增強行政約束，健全完善績效評價制度，自我評價與外部評價相結合，必要時可考慮引入第三方獨立機構參評，并加強評價結果應用，完善績效問題整改責任制度；另一方面，豐富經濟激勵手段，將績效評價結果與部門預算安排、上級政府轉移支付分配相聯系，削減低效資金，盤活沉淀資金，優先保障績效良好的項目或政策。第四，全流程強化績效管理責任約束，加強政治約束，完善績效管理的責任約束機制，將問責具體到個人，明晰權責，對重大項目的責任人實行績效終身責任追究制。第五，發揮社會約束機制效能，加大績效信息公開的力度，關鍵績效目標、績效評價結果要同預決算草案報送同級人民代表大會，自覺接受人民代表大會監督，績效結果主動向社會公開，拓寬公眾參與績效管理的渠道，擴大公眾參與。

圖1 預算績效管理全過程激勵約束體系

三、我國預算績效管理激勵約束機制政策工具分析

本文通過政策工具分析視角對預算績效管理激勵約束機制政策內容進行重點分析，在歸納演變歷程的基礎上，從不同維度分析預算績效管理激勵約束機制的階段特征與內在規律，更全面地解讀預算績效管理激勵約束機制政策。

(一)政策樣本選擇

本文以中國政府網、財政部官網等多個權威性網站為資料來源，搜集了2003～2020年中央公布的22個有關預算績效管理激勵約束機制的政策文件(見表1)，摘取重點、相關程度高的政策文本形成分析樣本。由于萌芽起源階段預算績效管理尚未真正起步，激勵約束機制也未明確形成，政策文本涉及不多，對分析結果影響不大。同時，初創試點階段的政策文本也基本涵蓋了萌芽起源階段的激勵約束要點，因此本文出于分析與文章篇幅的考量，不再對萌芽起源階段政策文本做具體分析。

表1 我國預算績效管理激勵約束機制相關政策文本

續表

(二)政策工具分析框架構建

本文基于我國預算績效管理激勵約束機制的具體特征，借鑒趙筱媛和蘇竣(2007)、寧甜甜和張再生(2014)、魏敏等(2021)學者構建多維分析框架的研究方法，從政策發展階段和政策工具分類兩個維度出發，構建X—Y二維分析框架。

1.X維度:政策工具分類

政策工具是指政府推行政策的手段。根據政策對目標對象的影響，McDonnell 和Elmore(1987)將政策工具劃分為命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統變革工具和勸告或勸誘工具五種類型。本文在此政策分類的基礎上，結合預算績效管理激勵約束機制的特點，作出相應調整，將預算績效管理激勵約束機制政策工具細分為命令性工具、激勵性工具、制度性工具和勸導性工具。其中，命令性工具是要求單位或部門遵守和服從，否則會受到懲罰；激勵性工具是通過給予單位或部門精神或物質獎賞，來引導個人或部門作出優秀的績效；制度性工具是政府通過頒布法令或政策，對機制或制度進行變革；勸導性工具是通過內外部監督引導單位或部門向好發展。

2.Y維度：我國預算績效管理激勵約束機制發展階段

本文為了動態解讀我國預算績效管理激勵約束機制政策演變規律，探索其發展軌跡，選取了前文所述的政策發展階段(4)指前文初創試點階段、穩步推進階段、法制化階段與全面深化階段。作為Y分析維度。本文對初創試點階段(2001～2008年)、穩步推進階段(2009～2014年)、法制化階段(2015～2017年)與全面深化階段(2018年至今)出臺的有關預算績效管理激勵約束機制的政策文本進行歸納統計，結合McDonnell和Elmore(1987)的政策分類方法，構建二維分析框架(見圖2)。

圖2 我國預算績效管理激勵約束機制政策工具二維分析框架

(三)政策編碼統計

本文就上述已建立的預算績效管理激勵約束機制政策工具二維分析框架，對已選定的22份政策文本內容以“政策文件編號—具體條款”規則進行編碼歸類，構建了基于政策工具的預算績效管理激勵約束機制政策文本的內容分析單元編碼表(見表2)。

表2 我國預算績效管理激勵約束機制政策文本內容編碼

(四)政策工具統計分析

1.X維度分析

將編碼完成的政策工具根據基本政策工具分類方法進行歸類及匯總，總計100條。如表3所示，按照政策工具分類統計，我國預算績效管理激勵約束機制使用最多的政策工具類型為命令型工具，占比36.27%，數量上約是激勵性政策工具的2倍，說明我國預算績效管理較為依賴約束手段來保障預算執行效果。勸導性工具數量占比接近1/4，說明我國預算績效管理重視內外部監督作用。制度性工具占比24.51%，說明我國預算績效管理激勵約束機制在實踐過程中不斷完善發展，適應經濟形勢變化，具有極強的生命力與活力。

表3 我國預算績效管理激勵約束機制政策工具分類統計

2.Y維度分析

從我國預算績效管理激勵約束機制政策工具發展階段來看(見表4)，政策出臺頻率整體呈增長態勢，特別是法制化階段，相關政策法條擴充，為預算績效激勵約束機制的未來發展奠定了堅實的法理基礎，也為推動成熟的激勵約束機制構建夯實基礎；政策工具的平均使用頻率也呈上升趨勢，特別是全面深化階段，激勵約束機制政策工具極大地被豐富拓展，激勵約束機制漸漸成熟，框架逐漸被填充豐實。

表4 我國預算績效管理激勵約束機制政策工具發展階段分類統計

3.X-Y維度分析

從我國預算績效管理激勵約束機制政策工具分類及其發展階段兩個維度綜合來看(見圖3)，各個階段發展特征不盡相同，政策工具使用也各有側重。從階段發展特征來看，初創試點階段主要依靠命令性工具建立預算激勵約束機制，政治、經濟、社會約束手段均有發端，但這些手段只是出于對預算激勵約束機制的模糊認識，在績效管理工作中涉及面較窄，設計較為粗糙。穩步推進階段制度性工具有了明顯的增加，在前期試點經驗教訓總結的基礎上，績效管理工作有了明確的框架，激勵約束機制建設也隨之跟進，并且意識到激勵約束機制對于促進預算管理的積極作用，建設方向逐漸明晰，激勵與約束手段也得以進一步豐富完善。法制化階段主要是不斷完善鞏固現有成果，為預算績效管理及激勵約束機制建設創設更為安全穩定的環境，保障發揮激勵約束機制的促進作用。全面深化階段，四種政策工具使用量都明顯增加，激勵約束機制框架逐漸清晰，強調要將激勵約束機制嵌入預算績效管理的全流程，特別是將完善激勵機制與強化社會約束融入績效跟蹤的全過程。從四種政策工具的發展來看，大致都經歷了從探索到穩固再至強化的過程。初創試點階段與穩步推進階段積累的經驗不斷豐富創新各種政策工具。法制化階段以法律法規的形式對已有的政策工具進行提煉總結，雖然這一階段四種工具的使用頻數都較上一階段下降，但這一階段是承上啟下的關鍵時期，鞏固并完善已有政策工具。命令性工具方面，強化了行政約束手段，將問責具體到個人；激勵性工具與勸導性工具則是出臺了專門的管理辦法，提高了單位或部門對這兩種政策工具運用的重視程度；制度性工具方面，特別是《中華人民共和國預算法》的修訂從頂層設計的角度為預算績效管理及其激勵約束機制建設提供了支撐。全面深化階段四種政策工具不斷細化擴展，要求逐漸提高，關注政策工具的實際效能。命令性工具方面，約束手段內部不斷融合創新使用，同時在預算績效管理全過程強化政治約束責任管理，充分發揮命令性工具的約束作用；激勵性工具方面，強化經濟激勵手段，拓寬激勵性工具的使用范圍，發揮激勵的正向促進與溝通作用；制度性工具方面的改進重點是強調在前期預算績效管理與財稅體制改革大方向的基礎上形成激勵約束合力，加強績效管理組織領導與協調能力，落實績效管理的要求，確保預算績效管理可有效延伸至基層單位和資金使用終端；勸導性工具在這一階段得到極大充實，特別是發揮公眾監督的作用，與財政政策價值理念和政府職能改革方向相契合。

圖3 我國預算績效管理激勵約束機制政策工具二維分析結果

四、我國預算績效管理激勵約束機制的演變邏輯

我國預算績效管理激勵約束機制在實踐中拓寬廣度、延展深度，體系構建愈發清晰，機制效能不斷增強，究其最終的歸宿是要回歸于財稅改革的本體，服務于本體，彰顯財稅體制的社會意義。

(一)預算績效管理激勵約束機制的廣度：從單一環節逐漸嵌入全流程

從前文預算績效管理激勵約束機制的演變歷程來看，激勵機制在初創試點階段由績效評價結果應用環節發端，采用最直觀的經濟激勵約束手段，將預算績效評價結果與預算資金安排掛鉤，獎優罰劣。隨著預算績效管理要求的提高，激勵約束機制基本沿著自后向前的方向逐漸向績效管理的其他環節延展：穩步推進階段激勵約束機制嵌入績效運行監控環節，跟蹤問責，與項目管理緊密結合；全面深化階段建立績效評估機制，加強績效目標審核，對績效目標與指標的擬定作出明確要求，從源頭把控預算效率，至此預算績效激勵約束機制嵌入管理全流程，并從整體上加強政治與社會約束，保障預算績效管理工作平穩且有效運行。

(二)預算績效管理激勵約束機制的深度：激勵約束手段不斷創新融合

從預算績效管理激勵約束機制分類的角度看，激勵約束機制可劃為兩類，即激勵機制與約束機制。激勵機制包括經濟激勵、精神激勵、政治激勵與行政激勵；約束機制包括經濟約束、法紀約束、政治約束、行政約束與社會約束。其中，激勵機制的發展要稍稍滯后于約束機制，在全面深化階段之前，激勵約束機制以約束手段為主，激勵手段應用較少。激勵約束手段的具體應用方面，經濟激勵與約束手段最為常見，是四個階段激勵約束的慣用方法；政治與行政激勵約束手段的涌現高潮在穩步推進階段，法制化階段主要是針對這兩種手段進行補充完善；激勵約束手段應用的對象也漸漸由群體細化到個人，穩步推進階段實施的問責制度是針對政府部門或領導班子的集體問責，法制化階段將問責具體到個人，對項目單位及相關責任人進行追責問責。從預算績效管理激勵約束機制設計的角度看，激勵機制與約束機制往往融合使用，特別是經濟、行政與政治激勵約束機制，通常地，績效考評結果與預算資金或項目安排、單位、部門或個人的考評掛鉤，評價結果的差異分別對應兩種機制。激勵機制與約束機制各自的內部手段也常常交叉使用，如政治約束和行政約束手段，將本級預算績效管理評價結果與上級或監督部門的績效考核掛鉤。預算績效管理激勵約束機制不斷創新應用手段，深化發展，有助于更好地發揮機制效能，發揮對預算執行正向激勵與規范約束的作用。

(三)預算績效管理激勵約束機制的理念：追求財政正義回歸服務本質

包括財政在內的經濟學研究的最終目的是使我們生活在秩序更為良好、正義的社會中，由此可見財政政策的制定意圖是為了使我們的生活更好，不僅僅指物質層面的進步，更為根本的是整個社會生活的進步，因而財政目標不單單與經濟目標相關，還應關注其背后的倫理維度，關注其對社會正義的影響。從公共道德出發，現代財政制度應當具備公共性、透明性與公共參與的特征(趙曄，2017)。從這個角度來看，預算績效激勵約束機制的價值理念漸趨清晰，穩步推進階段績效評價已經不為評價而評價，而是重點關注政策效率問題，激勵約束機制設計有意識地擴大公眾參與；全面深化階段，激勵約束機制更是意圖打通政府與民眾的聯系管道，不斷豐富社會約束手段。從整個機制演變歷程來看，激勵約束機制一方面是不斷對績效目標或指標設置、運行監控、評價結果應用等做出可操作性的細則規定，規范政府行為，引導程序正義，助力實現財政正義，致力于提供符合公民要求的公共服務；另一方面是切實保障預算績效管理的實現，衡量預算執行在多大程度上實現了公眾滿意，使財稅政策回歸社會服務的本質。

五、我國預算績效管理激勵約束機制發展趨勢展望

結合政策工具分析結果與演變邏輯歸納，未來我國預算績效管理激勵約束機制可在以下三個方面做出改進。一是適當減弱對命令性工具的依賴，促進政策工具使用多元化，根據階段發展特征協調各類政策工具的比重，尋求制度設計的最優解。借助命令性工具強化約束可以有效規范預算執行行為，但容易產生求穩心態，挫傷執行積極性，建議增加激勵性工具與勸導性工具的使用比例，如果可以，可適當考慮設計混合性政策工具。二是進一步完善全流程預算績效激勵約束機制，密切激勵約束機制的橫向聯系，明確執行操作細節。目前激勵約束機制相關政策大多是宏觀方向性的，缺乏配套的實施細則，如可健全績效結果與預算安排、下級轉移支付分配掛鉤的細則，績效管理結果在領導干部選拔任用、公務員考核中運用的細則等。三是配合多種手段縱向建立上下協調、部門聯動、層層配合的激勵機制：可利用激勵約束機制設計強化機制合力，借助績效考評、監督等激勵約束手段串聯各個部門，以資金為鏈條，以績效為主線，細化并規定預算、績效、業務、監督、評審等有關部門的具體分工與工作銜接，突出協同配合的工作內容、流程和要求，貫通部門或單位各項業務工作。

基于前文演變歷程梳理、政策工具使用趨勢分析與改進建議展望，未來我國預算績效管理激勵約束機制將繼續秉承全流程管理的理念，靈活使用命令性、激勵性、制度性、勸導性四種政策工具，并嘗試混合搭配提高使用效率，努力發揮激勵約束機制的最大效用。在預算績效指標體系構建或預算績效目標設定環節，更好地發揮激勵性政策工具作用。目前主要是依靠命令性政策工具，以約束機制為主，對預算績效目標指標體系與目標設定進行審核，但存在不夠精準科學等問題。在未來，一方面要依靠審核等具體手段完善命令性與勸導性政策工具，明確審核工作的操作細則，明晰審核的對象、主要內容、責任主體與程序等；另一方面要依靠激勵性政策工具，提高部門或單位編制預算績效目標與指標體系的能力。在績效運行監控環節，更加注重對預算績效的科學控制和管理。目前多是使用約束機制對預算執行進度和績效目標實現程度實行“雙監控”，然而在實踐中偏重監督，忽視了對預算績效的控制和管理。在未來，需要豐富約束機制手段，注重事中糾偏，強化對預算績效的科學控制和管理，防患于未然，明確績效監控的具體內容，并對應設計約束措施，搭配使用政治、經濟、法紀、行政等多種約束手段，創新監控方法，規范監控流程。在績效評價和結果應用環節，目前此環節激勵約束機制制度設計較為成熟，未來完善的重點應向提高措施執行效率傾斜，特別是加強部門單位之間的溝通，加強激勵約束機制的協調性，形成激勵約束合力。整體來看，激勵約束機制中對約束手段的依賴性較強，這可以規范單位或部門的預算行為，但是剛性的約束不利于調動其行為積極性，降低了制度創新熱情。在未來，激勵約束機制可嘗試增加軟約束手段，并融入更多的激勵措施提高其積極主動性。