論成年監護中的預防性監督主體*

黃 昕

(南京理工大學紫金學院， 江蘇南京 210023)

一、問題的提出

隨著我國《民法典》的出臺，我國的成年監護制度逐漸完善，已構建起家庭監護為主、社會監護為輔、國家監護為保障的成年監護體系[1]，以期解決因人口結構改變、老齡化趨勢加劇而引發的社會養老問題。設立監護人可以有效保護和安排失智成年人人身、財產等權益，但對于監護人而言，監護是一種持續且長期的責任，如果放任其自由履行監護職責，將有可能損害被監護人的權益。因此，建立與之配套的監督機制必不可少。

在現行監護體系中，能夠起到監督作用的規則主要集中在《民法典》第三十六條確立的監護人資格撤銷訴訟，即在監護人實施了嚴重侵害被監護人合法權益的行為時，有關個人或組織可向人民法院申請撤銷其監護資格。除此以外，也僅有第三十四條中所涉及的侵權責任制度能一定程度上抑制監護人侵害被監護人權益。無論是撤銷監護人資格之訴，還是追究監護人侵權責任，相關監督主體的介入顯然都發生在侵害被監護人權益之后，是事后的監督措施，屬于救濟性的監督機制。然而，此時被監護人權益已經被侵害，甚至可能已經造成了無法挽回的損失。例如，早年轟動一時的北京“四郎棄母”案、去年發生的陜西“老人被埋”案，雖然兩案案發后均有相關主體介入對監護人進行追責，但前案中老人已逝去，后案中老人雖被救回但也遭受了不可逆的傷害。近年來，監護人不履職或侵害被監護人權益的類似事件屢見不鮮，僅有事后的監督措施顯然不足，如若存在預防性監督措施，在監護人怠于履行或不適當履行監護職責的行為發生之初，即能及時予以制止或糾正[2]，可能所有損害將不會發生。

因此，我國完善成年監護監督制度的當務之急即是需要建立起預防性監督制度，充分發揮監督的預防與矯正作用，而這其中最核心的問題即是預防性監督主體的確定。就監督主體而言，《民法典》中規定了有資格向法院提起撤銷監護人資格之訴的個人、社會組織達10余個，這些主體也成為現階段普遍認可的監護監督主體。這些主體可否成為預防性監督主體？如何讓監督主體在被監護人意思能力逐漸衰退時發揮預防監護人濫用權力的作用？他們又應如何分工？怎樣履行監督權？這些問題亟待解決。因此，在成年監護監督制度迫切需要完善的現況下，我國亟須確定預防性監督主體，明確各主體的職權，以防各主體在履職中可能存在的相互推諉或權利濫用，從而確保監護制度在實際執行中得到有效落實，發揮出應有的社會價值。

二、明確預防性監護監督主體的必要性

預防性監護監督制度是相對于救濟性監督制度而言的一種制度。與發生損害被監護人權益后追究監護人責任并進行補救的救濟性監督制度不同，預防性監督制度旨在防范監護人權力濫用或不履職，保護被監護人的合法權益不受監護人侵害，由監督主體依法對監護人的日常監護行為進行監督的制度[3]，主要體現為事前監督與事中監督，發生在被監護人遭遇實質性侵害之前。在成年監護體系中，明確預防性監護監督主體及其監督職責，既是成年監護體系的內在需求，也是督促監護人履職、保障被監護人權益的迫切需要。

1.成年監護體系的內在需求

預防性監督主體的確立是完善我國監護體系的內在要求。從本質上來看，監護制度是以限制被監護人的基本權利和自由的方式，干預被監護人的日常生活，以此來保護被監護人。法律雖然對人們的行為具有規范和指引作用，但法律實踐與法律期待往往存在差距[4]。適當的外部干預可以縮小這種差距，監督的作用即在于此。然而，我國的成年監護監督制度中僅確立了救濟性的監督制度，沒有貫穿監護全程的防御性監督機制。以法院撤銷監護資格為救濟手段的事后救濟措施，無法代替事前監督和事中監督具有的預防和矯正作用。預防性監督制度的缺失制約了成年監護體系中各制度的發展。

其一，意定監護制度發展的必然要求。意定監護制度是在監護領域對自愿原則的落實，旨在保護被監護人的自決權，由被監護人通過意定監護協議自主確定意定監護人，決定自己將來的監護事務。意定監護協議在性質上類似于委托協議，但又與一般的委托協議不同，該協議生效時被監護人已經喪失或者部分喪失民事行為能力，此時被監護人不具備親自監督監護人的能力，也無法因監護人不履職或違反協議而解除協議。同時，意定監護也有別于法定監護，法定監護人主要基于家庭責任產生，監護人與被監護人之間受家庭關系的影響羈絆較深；意定監護人往往為與被監護人并無親屬關系的個人或組織，盡管意定監護人是被監護人自主選擇并書面確定的，但是這也很難保證監護人能夠長期具備監護資質和能力，履職情況難以預測，相較于法定監護風險更大，一旦出現不履職或權利濫用情形，被監護人將陷入孤立無援的境地。如今，在人權保護理念的指引之下，意定監護將逐步占據主導地位，為促進意定監護制度的發展就必須在監護協議的訂立與履行中確立外部監督機制，只有外部干預與私法自治相結合，才能達到成年監護的立法目的。

其二，重大決策需要監督主體介入。《民法典》中規定了監護人在履職中需遵循尊重被監護人意愿原則與最有利于被監護人原則。這是對于監護人履職的基本要求，也是體現人權監護理念的核心所在。特別是在幫助被監護人做出一些涉及財產處置、醫療事務等重大事項的決策時，更需要監護人充分尊重被監護人意愿并做出最有利于被監護人的決定。比如在對于被監護人生命健康有重大影響的醫療決定，被監護人無法自行決定，就需要監護人根據最有利于被監護人的原則做出決定；再如監護人在代替被監護人進行房產買賣、股權交易、接受或放棄繼承等重大財產處置時，需要充分征求被監護人的意愿并做出最優于被監護人的方案。然而，我國成年監護立法體系中僅關注了監護人侵害被監護人合法權益或怠于履行監護職責的情形，并未考慮監護人的日常監護行為是否能夠遵循上述原則，這是對于監護行為過程性監督的缺失。只有要求沒有監督的制度終將形同虛設。因此，在成年監護的履職過程中引入監督主體并明確其監督內容，讓監督主體參與重大事項的決策，是保障兩大原則的一劑良方。

2.成年監護實踐的迫切需要

隨著當代社會科技與醫療水平迅猛發展，人口平均壽命也在不斷增長。根據全國第7次人口普查數據，我國老年人口比例上升較快，60歲以上的人口占比已達總人口的18.70%。這意味著我國即將邁入中度老齡化國家，也意味著更多意思能力逐漸衰退亟須監護的老年人需要被關注，老年人已成為成年監護中的主要監護對象。可在現實生活中，對老年人權益的保護仍有不足，加之老年人監護的復雜性，侵權案件時有發生，監督主體職責不清，事后監督往往不足以發揮作用，完善預防性監督體系迫在眉睫。

第一，侵害行為隱蔽性強。從監護事務內容上看，監護事務通常表現出隱蔽性、家庭性等特點，外人不易發現監護人的侵權行為。在長期的監護過程中，被監護人由于意識不清、缺乏行為能力往往會成為監護人的重大負擔，監護人很可能會產生不耐煩與懶惰心理[5]。而大部分被監護人與監護人處于共同生活狀態，且監護事務較為瑣碎，若出現監護人不履職或侵害被監護人合法權益的行為，外人難以獲知。例如在“老人被埋案”中，馬某因其母王某生活無法自理，自己壓力過大而將王某棄養活埋，若非馬某之妻發現異常并及時報警，王某可能已經身亡。加之，現實生活中很多老年人可能出于“家丑不可外揚”或害怕等心理影響，往往不會主動尋求幫助，也助長了侵害行為的發生。同時，與未成年人監護不同，成年監護中被監護人在喪失行為能力前多有財產，監護人在履職中也會代為管理被監護人財產，此過程中極易出現監護人侵害被監護人財產的行為。例如，監護人揮霍被監護人存款、養老金或補助金、變賣被監護人房產、股權等等，此時監護人仍與被監護人生活在一起，他人更加難以覺察財產上的變動。2021年最高院發布的老年人權益保護案例中就包括了1起兒孫擅自將92歲老人財產轉入自己名下的案件，若非老人尚有能力主動維權，侵權行為很難發現。

第二，事后監督作用不足。實踐中，即使被監護人的近親屬或他人發現了監護人存在侵害被監護人權益的行為時，通過申請法院變更監護人或撤銷監護人資格之訴維權也十分困難。例如，在廖某1與廖某2申請變更監護人一案((2020)滬0115民特81號)中，申請人廖某1發現被申請人廖某2將被監護人的房產變賣后，用部分售房款重新購置房屋一套并登記在廖某2名下，并將剩余售房款用于購買理財產品，遂向法院申請變更監護人。然而，廖某1無法提供充分證據證明廖某2無監護能力或具有被撤銷監護權的法定情形，法院并未支持其訴請，僅在判決書中表明“希望監護人能夠妥善安排好被監護人生活起居，切實承擔起監護人的重擔”。此案之結論不難發現，一方面，依據《民法典》的規定若不當的監護行為并未達到嚴重程度或仍處于萌芽階段，將難以維權或遏制；另一方面，申請人要提供充分的證據表明隱蔽性極強的監護行為存在嚴重地侵害事實也十分困難，事后救濟性監督措施難以解決所有問題。

第三，監督主體職責不清。在《民法典》第三十六條中，明確了可申請撤銷監護人資格的個人或組織包括了具有監護資格的人、居委會、村委會、殘疾人聯合會、依法設立的老年人組織以及民政部門等。筆者通過裁判文書網查詢，在撤銷成年監護人資格或變更監護人的案件中，申請人絕大多數為被監護人的近親屬，近五年的案件中僅有1起案件由某村委會申請，在法律規定中起到兜底作用的民政部門也僅在1起案件中以第三人身份出現。可見，除其他具有監護資格的人以外，其他監督主體未能發揮作用。在此種局面之下，若被監護人仍有其他近親屬，其權益一定程度上還可以得到保障，但若其已無其他親屬，維權幾乎無望。這是由于現行法律中僅賦予了相關主體監督資格，卻并未明確他們的職責所在，相關主體在沒有具體的職責要求的情況下不會主動介入，難以及時發現侵權事實；多個監督主體職責不明，也極易導致各主體互相推脫責任，無法有效保障被監護人的合法權益。救濟性監督只能暫時保障被監護人的權益，此時被監護人權益已經被侵害，對于被監護人保護與其進行事后補救不如從事前事中下手，明確各監督主體的職責，發揮各主體在預防機制下的作用。

三、預防性監護監督主體的選擇

1.監護監督模式的選擇

根據監護監督主體的不同，可以分為公力監督模式與私力監督模式。美國作為私力監督模式的代表，其監護監督人主要由監督機構與無利害關系的第三人擔任，排除了公權力的主動參與，只有在監督人提請司法審查時才有公權機關作為監督主體介入，此模式更加注重被監護人隱私的保護與被監護人意愿的尊重，但由于監督過程中無公權機關的參與，其監督效果并不理想。公權監督模式則是指公權機關以積極的姿態主動介入監護監督中[6]。比如英國的成年監護制度中，專設監護法院全程主導監護監督，此種全面的強制性監督效果好，卻過于煩瑣。因此，部分國家選擇吸收兩種模式的優勢，采用公力監督與私力監督并行的雙重監督模式，比如德國、日本等大陸法系國家，其監護監督主體既包括了法院等權力機關，也包括了監護監督人，通過二者合力實現對監護行為的有效監督。

結合我國國情，我國監護監督制度可以選擇大陸法系國家的做法，采用雙重監督模式，將私力監督主體與公力監督主體均納入監護整個過程。公力監督可以通過其強制力保障監護制度的運行，規范監護程序，從而防范監護人濫用權力或不作為；私力監督則可在監督中表現其靈活性彌補公力監督的煩瑣，實現對于被監護人意愿的尊重，節約司法資源同時也有利于保障被監護人的權益，從而實現私權與公權干預的平衡。具體到預防性監護監督，在事前監督中可以公力監督為主，而在事中監督則主要由私力監督主體發揮作用。

2.監護監督主體的確定

從《民法典》中列舉的有權申請撤銷監護人資格的主體來看，在救濟性監護監督主體中已實現了公力監督與私力監督的合力。這些囊括了個人、居(村)委會、殘疾人和老年人組織以及民政部門、法院等主體在預防性監督機制中同樣可以發揮作用。除此以外，也可以賦予公證機構及其他專業機構、社會組織主體資格，共同構成多層次的監護監督體系。

在公力監督中，主要由法院、民政部門以及公證機構作為監督主體。法院作為司法機關，更適合作為被動主體發揮監督作用。有學者指出，我國可以效仿德日，設立專門的監護法院，由法院統領包括監督在內的各項監護事務。然而，就我國國情與司法現狀而言，司法資源十分緊張，單設監護法院將加重法院負擔，也不利于監護事務順利開展，仍將法院作為選任監護人、處理監護糾紛的最后一道防線更為合適[7]。當然，我國法院體系也在進行改革，針對知識產權、金融等領域的專門法院相繼成立，如若各類專門法院逐步成熟并在全國推廣，司法資源得到合理配置，在將來設置監護法院也并非完全不可取。相較于專門法院設立的實際困難，由民政部門專設成年監護委員會統領監護監督事務則較為容易。民政部門作為行政職能部門，本就設有保障殘疾人、關愛老年人的部門，負責當地民計民生，監管社工組織，在救濟性監督中民政部門也作為兜底的申請撤銷監護人資格的主體出現，在未成年監護中亦發揮著重要作用。因此，民政部門在成年監護監督中作為主要機關，責無旁貸。另外，隨著意定監護制度逐步被公眾接納，公證機關在意定監護中作用越來越顯著，對意定監護合同形式與實質進行有效登記審查，對監護起到有效預防性監督作用。

許多學者基于居(村)委會更易深入居民、村民，了解居民、村民實際情況，將帶有一定公權性質的居(村)委會視為開展日常監督的主力軍。居(村)委會本質上雖為民間自治組織，但在保障居民、村民日常生活秩序方面發揮著重要作用。《民法典》也賦予了居(村)委會指定監護人的權力，甚至在沒有具有監護資格的人的情況下，居(村)委會還負有擔任監護人的職責。然而，正是由于居(村)委會日常工作的多面性，致使居(村)委會工作繁雜，幾個工作人員往往需要負責幾百人的各項事務，再開展日常監護監督行為實屬困難。再者，居(村)委會身份的多樣性易出現身份重合或利益沖突的情況，這些情況有可能影響監督的實際效果。因此，居(村)委會不宜作為主要的監護監督主體存在，協助參與監督較為合適，即在日常管理工作中若發現監護人可能存在的不當行為時，需及時通知監督主體介入。

對于日常監護監督，私力監督效果更佳。私力監督主體又可分為法定監護監督人與意定監護監督人。法定監護監督人可以由其他具有監護資格的近親屬擔任。法定監護通常表現為家庭監護，在封閉的家庭環境中，監護人的履職情況其他家庭成員或親屬更易了解，在申請撤銷監護人資格之訴中其他具有監護資格的親屬就發揮出重要作用，選任他們擔任預防性監護監督人可以更早發現監護人潛在的不當行為，督促監護人盡心盡責。當然，在選任監督人時也需要將監護人與監督人的關系作為考量因素，如若監督人與監護人相較于監督人與被監護人之間有著更為親密的關系，則有可能損害被監護人權益，應當將其排除在監督人之外。意定監督人的選任應當尊重當事人意思自治，由被監護人在設立意定監護同時選定監督人，被監護人有絕對的話語權。擔任意定監護監督人的資格無須過分限制，根據被監護人的意愿確定具備完全民事行為能力的人即可，并不局限于具備監護資格的近親屬。同時，在日常監護監督中，還可以引入社會力量擔當監護監督人，比如依法設立的專業社工組織、律師事務所等專業機構。隨著社會保障體系的逐步完善，大量專業社會組織、機構作用越發顯著。專業機構更加專注于監督監護行為，可以更為精準高效的達到監督效果，不會發生身份上的重疊、關聯或無力監督的情況；可以直接與行政機關對接，通過定期走訪了解監護人履職情況并及時報告，貫通私力監督與公力監督；也可以針對諸如財產處置、醫療決策等具體監護內容進行著重監督，切實保障被監護人的權益。特別是在意定監護中，若被監護人在簽訂協議時未事先確定好監督人，可優先選任專業機構或個人擔任監督人。司法實踐中被監護人選擇訂立意定監護協議有可能發生在與法定監護人存在較大矛盾的情況之下，事先選擇無任何利害關系的專業機構擔任監督人，可避免由于監護事務引發的爭議。當然，在法定監護和意定監護監督人的選任中，都可以根據個案需要確定一個或多個監督人，共同發揮監督作用。

四、預防性監護監督主體的職責劃分

在成年監護中，各監護監督主體在監護權的設立、行使、終止過程中均發揮著監督作用。不同監督主體、不同階段的職責也并不相同。各公力監督主體與私力監督主體需要明確各自職責，多方協同構建起多層次的監護監督體系。

1.公力監督主體的職責

在預防性監護監督中，公力監督主體在事前監督環節發揮主導作用。在法定監護中，由法院、民政部門設立的成年監護委員會負責選任監護人與監護監督人，根據被監護人的監護需求審核監護人的資格、確定監護范圍、明確監護監督人。在意定監護中，則由公證機構負責登記審查監護及監督協議。公證機構在進行意定監護登記備案時需審查當事人意思能力，向當事人闡明監護及監督具體事項職責、開始條件、爭端解決方式等，并協助當事人選任監護人及監督人，初步審查監護人及監督人是否具備相應能力；在監護條件成就時，復審監護人與監督人資格。

在事中監督環節，公力監督主體以間接監督為主。成年監護委員會作為民政部門專設成年監護事務的主管機關建立全國監護管理系統，借助信息化手段定期審查監護人的監護能力與資質，對于因年齡、健康等原因不再具備監護能力的監護人進行及時調整；審核監護人的監護報告、監督人的監督報告，如有必要時可要求監護人或監督人補充；監管社會監護機構和專業監督機構；為監護人提供相應咨詢與幫助等。法院則以解決監護糾紛的方式進行被動監督，針對監護人潛在的不當行為，責令其提交財產清單，加重監護人的報告義務。

2.私力監督主體的職責

私力監督主體主要在監護人日常監護中發揮監督作用。監護監督人需定期走訪，了解被監護人的狀況與監護人的履職情況；查看被監護人的財產使用情況；對監護人處理監護事務存疑時可以要求監護人做出相應解釋；參與涉及被監護人人身或財產利益的重大事務的決策，對于監護人與被監護人的利益存在沖突的事項，由監督人同意方可實施，必要時可提交成年監護委員會定奪；制止與糾正監護人的不當行為；就監護人的履職情況制作監督報告，提交監護委員會。當出現多個監督人共同監督時，可協商確定各監督人的監督范圍，如其他近親屬主要負責監督監護人的人身照料情況，專業監督人則負責財產處置情況的監督，在參與重大事情決策時出現爭議的，可交由監督機關確定。

綜上所述，單一的監督主體無法全面監督監護全程，只有在民政部門主管之下，將公力監督機關與私力監督人協同起來，形成一個多層次的預防性監護監督體系，共同約束監護人，預防和糾正監護人的不當行為，從而確保監護制度在實際執行中得到有效落實。