論流域協調機制
——以《黃河保護法》（草案）第四條為考察對象

秦天寶 王艷分

（武漢大學 環境法研究所，湖北·武漢 430072）

流域協調機制是流域保護立法中的新興概念。2021 年10月，國務院常務會議通過了《黃河保護法》 （草案） （以下簡稱“《草案》”），并決定將《草案》提請全國人大常委會審議。《草案》第四條規定國家建立黃河流域生態保護和高質量發展統籌協調機制，（簡稱黃河流域協調機制）。此前出臺的《長江保護法》對長江流域協調機制也作出了系統安排。流域協調機制在兩部重要流域立法中的規定，標志著傳統流域管理體制與機制的改革轉向。建立流域協調機制，對于協調流域環境資源生態保護與經濟社會文化發展之間的關系意義重大。但是，實踐中的流域整體治理機制，呈現出整體上舊格局未破與新格局未立的狀態，這種情況無益于流域生態保護與綠色發展[1]。作為一個新概念，學界對于流域協調機制研究較少，僅有的兩篇文獻是從《長江保護法》規定的長江流域協調機制出發，研究視野范圍受限，不能予流域協調機制以整體觀照。因此，對流域協調機制這一新事物，需要拓寬研究視野追本溯源，了解它產生的正當性基礎，審視它的基本屬性和內在功能價值，從本源上尋找其可行性的發展進路。

一、流域協調機制的正當性基礎

（一） 流域規律的體現

流域是一個完整的自然生態空間，整體性是流域的自然屬性。流域整體性表現在三個方面：一是流域生態系統本身的整體性，即流域內以水為核心、大氣、土地、森林、草原等所有生態環境要素都密不可分，它們共同構成了流域生態系統的整體，任何要素的缺失都將會對生態系統的良性運行構成威脅[2]。二是流域資源開發與利用、保護和管理的整體性。流域生態系統本身的不可分性決定了對流域資源的開發與利用、保護和管理也必須從全流域出發，運用整體性思維，從流域系統的整體站位進行統籌資源的利用與保護。三是流域本身是一個復雜的系統，生態、經濟、社會、文化等各個領域在其中復雜交錯，流域治理不僅只是對水生態與水環境的保護與協調，還包括對生態與經濟、經濟與社會、社會與文化等的統籌協調與規制。

流域的另一特性就是空間性。流域是一個完整的自然、經濟和社會的復合系統[3]，也是一個跨越行政區的多維度、超大規模空間體系，在功能方面包括生態空間、生產空間和生活空間。流域整體性治理應根據不同的空間功能對流域空間結構進行合理配置，結合環境資源的可持續承載力和經濟社會的高質量發展，打造功能協同、相互補充的流域空間融合體系[4]，統籌協調流域治理與區域發展、生態保護與資源開發利用，環境保護與經濟社會運行，塑造持續穩定的流域空間秩序。

（二） 流域治理效率的要求

流域在自然地理上具有整體性和系統性，但是我國的行政區劃制度把流域分割為不同的行政管理單元，形成了“塊塊”和“條條”的管理[5]。這種條塊分割的碎片化管理體制只是區域層面管理的反映，由于我國水污染治理和水資源管理采取的是區域管理和流域管理相結合的管理方式，因此，在這復雜的條塊分割、部門分割的區域管理之外，還存在著派出型的流域管理，這就使得同一流域由多個部門進行管理，形成了多頭管理的現象。如果不建立相應的協調機制來統籌這一復雜的現狀，流域治理的公共權力就會被沿岸政府分割為地方權力，就會在有權機關之間形成個別博弈，討價還價的現象[6]，難以實現穩定、高效和連續管理，反而因為相互之間的權力博弈損害流域整體利益和長遠利益。

2018 年，國務院機構進行了“大部制”改革，組建了超大型的自然資源部和生態環境部，整合了部分環境管理權，但這在流域層面仍未解決多頭管理的問題。涉水事權過度分散，各部門各自為政，導致部門利益被強化，整體利益被削弱。在這樣的情況下，涉水各部門之間很難形成合力，也很難將流域治理工作做好做實[7]。

受資金等各項經濟技術條件的影響，流域內地方政府對污染防治、生態維護和資源回收再利用等方面的投入有限。整條河流的生態環境治理單靠某一地方政府只能暫時解決某個流段的某個具體生態環境問題，不能統籌兼顧整個流域的生態保護工作[8]。習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上強調“要完善流域管理體系，完善跨區域管理協調機制”。因此，流域生態保護和高質量發展必須通過建立健全跨區域的流域協調機制來實現，建立積極有效的合作機制，統籌流域發展的重大問題。

（三） 政治要求法律化的反映

流域治理，作為國家治理的一個重要組成部分，流域治理的現代化也在不斷推動著國家治理體系和治理能力的現代化[9]。統籌和協調流域治理，建立流域協調機制不僅是遵循流域自然規律的體現，也是國家在流域治理方面的重大政策安排。

2019 年9月，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上強調“統籌推進各項工作，加強協同配合”和“更加注重保護和治理的系統性、整體性和協同性”[10]。這意味著黃河流域的治理不再是傳統的以行政區劃分割為主的治理模式，流域治理也不再等于流域水治理，而是轉向了全流域和全要素的整體治理，同時這也對黃河流域生態保護與經濟發展的體制機制、權力運作和行使形式提出了新任務和新要求。2021年10 月31日，中共中央、國務院印發了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》 （簡稱“綱要”），其中強調沿黃河各省（區） 統籌謀劃，協同推進黃河保護和治理的原則，其內容貫徹了全流域和生態系統整體治理的思路。“綱要”作為黃河流域生態保護和高質量發展的政策性綱領，從戰略高位進行布局對解決我國黃河流域存在的生態與發展問題具有及時性。但是，“政策性文件中的規定，只有在轉換成法律形式，納入法律淵源體系之后，才能成為行政執法和司法的直接依據。”[11]因此，《黃河保護法》 （草案） 中關于流域協調機制的規定反映了政策要求法律化的過程。

二、流域協調機制的功能定位

（一） 流域協調機制的法律屬性

目前，我國兩部流域立法都只強調建立流域協調機制而非設立流域協調機構。“機構”雖然和“機制”僅有一字之差，但是“機制”的內涵比“機構”更加豐富和深刻，它包含著機構的某種工作原理和作用于這種原理的制度功能，換句話說，就是流域協調“機構”是實現流域協調“機制”制度功能的組織載體。流域協調機制在我國大江大治理當中占有重要地位，國家設立流域協調機制的目的是為了解決水資源的非均衡化和流域管理的碎片化問題，其實質上是為了解決流域治理中多元、多層的利益沖突問題。因此，流域協調機制本質上是一個多元利益整合機制。

流域是一個巨系統，所涉利益關系多元。從地域范圍上，包括上下游、左右岸、干支流之間的利益關系；從流域協調對象上，包括生態與經濟、社會、文化發展等之間的利益關系；從行政層級上，包括“中央與地方”“地方與地方”之間的利益關系。這些利益關系反映在流域治理上復雜交織，區域管理、部門管理的權限交叉、沖突，多頭執法、推諉扯皮等現象突出[12]，這些問題的解決都需要一個擁有實體統籌協調權的協調機構或機制。對于跨省級的流域重大事項，還需要國家從戰略高位設置層級足夠高的流域協調機制，從宏觀角度統一引領和統籌規劃黃河流域生態保護與高質量發展，實現黃河流域治理“一盤棋”的宏觀治理思路[13]。

首先，從被協調的地域范圍來說，流域協調機制包括對上下游、左右岸、干支流之間利益的協調。流域需要整體治理思維，但是由于我國的行政管理體制，把其分成了“條條”與“塊塊”進行分割管理，如若“條條”與“塊塊”管理分割狀態不能得到協調，就會導致在水污染治理、防洪防汛、水量分配等方面產生沖突。以黃河流域為例，由于黃河流域上中下游各地區之間的資源稟賦不同，經濟技術不同，在生態保護投入力度上也不相同，因此對水資源的開發利用與保護自然也不同步，這亟需從流域整體角度協調各行政區之間的水資源開發、利用問題。在上下游、左右岸、干支流之間產生的水事糾紛、水權糾紛和用水糾紛等涉水問題，同樣也需要流域協調機制統籌協調。

其次，從協調對象上來說，流域協調機制是一個宏觀的協調系統，它不僅協調不同區域的水環境問題，還統籌協調全流域的水資源、水生態之間的關系以及與經濟社會發展之間的利益關系，即流域協調機制關注的是社會—經濟—自然之間的整個系統的和諧共生。流域是跨越行政區的超大規模空間，流域空間就是以人類生產生活形成的社會空間、以行政區劃為活動范圍的經濟空間和以水為紐帶形成的自然空間的結合體。在法律上，流域空間是有范圍和邊界的，這意味著法律在調整流域水資源的使用、占有和支配關系中，必須依托于流域的空間構成，立足于整體主義的發展邏輯，回應經濟空間、社會空間和生態空間的多元治理需求，將上中下游、左右岸和干支流、水域和陸域、保護和發展、經濟與社會、社會與文化等重要關系納入法律之中[14]。

最后，從被協調的行政主體層級來說，流域協調機制統籌協調地方政府之間、政府部門之間、省級政府之間、國務院部委之間、省級政府與國務院部委之間的相互關系。這其中包含了三個層次的協調機制，一是地方層面的協調機制。根據《環境保護法》第二十條第二款，對于跨行政區的生態環境問題可由地方政府協商解決。該協調機制具有協商功能，因此屬于協商機制。二是流域層面的協調機制。就是由流域管理機構或流域生態環境監督管理機構在各自權限范圍內協調解決水資源或水環境問題。流域機構的協調是建立在法律授權的基礎上的，這類協調機制屬于擁有實體協調權的機制。三是中央層面的協調機制。就是通過《草案》第四條規定的國家流域協調機制來統籌協調流域的重大政策、重大規劃和跨地區、跨部門的重大事項。這類協調機制超越了被協調的行政權，雖然也屬于擁有實體協調權的機制，但是它的被協調的行政主體級別顯然比前一種更高。

（二） 流域協調機制的基本功能

1. 統籌功能。草案第四條規定了黃河流域協調機制的統籌職能，從統籌的主體上看，我國的流域管理機構和流域生態環境監督管理機構作為國務院部門的派出機構，均不屬于第四條規定的國家流域協調機制的主體。原因在于，第四條要建立的黃河流域協調機制是中央層面的協調機制，該協調機制的決策是由國務院相關部門和省級政府負責落實。可以看出，國務院相關部門和省級政府是兩大流域協調機制決策統籌的對象而非統籌主體。第四條流域協調機制的統籌事項具體包括“黃河流域生態保護和高質量發展重大政策、重大規劃、重大項目和年度工作安排等”，這些事項既重大又宏觀，必須從總體上統籌。由此可見，被統籌的行政主體級別較高和被統籌的事項較為重大，這就要求流域協調機制必須要有相對集中的行政權力才具備籌劃流域全局的能力，才能保證統籌的效果。

2. 協調功能。我國“條塊分割”的行政管理體制導致了流域內各部門、各區域各自為政，流域內涉水事務的高度關聯性與分部門管理的沖突又致使相關部門之間的權力爭奪與推諉，因應之策就是建立協調機制，協調跨地區、跨部門之間在重大分事項上的分歧。草案第四條對流域協調機制的協調內容即跨地區、跨部門重大事項作出了規定，但是，對于這一協調功能如何具體發揮作用未予明確。作為國家層面的流域協調機制，權力上應高度集中，在協調跨地區、跨部門的重大事項上更多地運用行政管控手段，保證協調的效率。

3. 督促檢查功能。草案第四條關于“督促檢查”的用意不在于其功能價值而在于其目的價值的實現。國家設立流域協調機制的目的是為了實現資源與利益的協調。為實現這一目的而設立的流域協調機制不能停留在框架性和原則性的設計上，必須要有更加具體的實現目的的工具手段。雖然《環境保護法》和《水污染防治法》都規定了聯合防治協調機制，但是都沒有更具體地規定如何使協調機制順利運行，更沒有體現出對協調機制運行結果的重視，這在機制設置上是有欠缺的。第四條把督促檢查工作落實情況納入流域協調機制的功能范圍，是對流域協調機制目的價值的強調，只有通過督促檢查才能了解其決策履行情況保證決策履行效率。因此，督促檢查功能是實現流域協調機制內在價值的要求。

三、流域協調機制的協調事項與內容

（一） 重大政策、重大規劃、重大項目和年度工作安排

1. 黃河流域協調機制統籌事項的具體內容

（1） 重大政策。第四條中的重大政策，是事關黃河流域整體安全甚至國家安全或影響人民群眾普遍利益的政策。具體來說，包括流域生態補償政策、流域產業發展政策、流域國土空間用途管控政策、上中下游水土流失預防和綜合治理政策、水資源調度政策、河道采砂政策、流域內城鄉人居環境整治等等。

（2） 重大規劃。流域規劃按內容不同，分為綜合規劃和專項規劃，無論綜合規劃還是專項規劃只要涉及黃河流域整體生態保護和高質量發展的工作部署和行動方案的，都屬于重大規劃的范圍。流域綜合規劃、國土空間開發規劃、流域主體功能區規劃、流域水資源開發利用規劃、重大產業或項目布局規劃、流域水資源調度規劃、灘區治理規劃等等都屬于重大規劃。

（3） 重大項目。需要流域協調機制統籌的重大項目主要是重大建設項目和一些重大工程。重大建設項目，如流域水網建設、化工園區建設、流域監測網站建設、流域信息共享平臺建設、流域污染水集中處理設施的建設等。重大工程，如三峽工程和南水北調工程等。

（4） 年度工作安排。年度工作安排，類似于年度工作計劃，它有助于流域協調機制了解國務院有關部門和流域省級政府的年度工作行程安排，對于涉及流域管理部分有沖突的，能夠及時發現，統籌協調國務院有關部門和省級政府的工作，有助于落實流域協調機制的決策。

2.“重大”的判定標準

國家黃河流域協調機制所統籌的事項幾乎都以“重大”為前提，那么“重大”的標準則顯得格外重要。字面意義上的“重大”屬于程度性和相對性概念，但對于流域治理而言，流域政策、規劃和項目的“重大”與否可以從影響范圍與影響程度來進行判定。

首先，從事項的影響范圍上進行判定。國家流域協調機制屬于中央層面的協調機制，那么其統籌協調的事項必然是事關流域全局性和長遠性的宏觀政策、前景規劃和建設項目。如果是有關流域整體治理的方針和政策、流域層面的相關原則和制度的設定都屬于“重大”事項的范疇。在單一制國家結構形式下，如果事項在影響范圍上超越了地方事權范圍，就已經進入到了中央事權范圍，對于該事項的決策與部署應屬于“重大”之列。

其次，從影響程度上進行判定事項“重大”與否。國家流域協調機制所協調的利益關系和事項十分復雜，不僅包括各省級政府在某一流段的政策與規劃，還包括國務院有關部門作出的水資源和水生態的政策和規劃，這些事項都對流域的經濟社會發展與生態保護至關重要，甚至影響流域生態與社會經濟文化發展的整體走向，是根本性的，理應屬于“重大”范疇。

（二） 跨地區、跨部門重大事項

針對跨地區、跨部門的生態環境糾紛的解決，《環境保護法》 第二十條作出了指引，第二款規定，跨行政區域的生態破壞與環境污染問題，可以選擇協調解決或協商解決。對于一般的跨地區、跨部門的生態環境問題產生的事權沖突，既可以由上級政府協調，也可以由地方政府之間協商。但是，這一條款針對的是“前款規定以外的”，即跨行政區域的環境糾紛，而對于跨行政區域的重點區域、流域的環境污染和生態破壞防治問題，根據第1款的規定，應通過國家建立的聯合防治協調機制來協調解決。

根據草案第四條之規定，流域協調機制所協調的跨區域、跨部門的事項僅僅限于“重大”事項。對于“重大”的標準，依然可以從該跨地區、跨部門事項的性質、影響范圍以及影響程度來判定，如果該事項在性質上關涉流域整體利益或影響范圍較廣且達到甚至超過省級管轄范圍，或將會影響人民群眾的生命健康和財產安全的事項。鑒于國家流域協調機制的資源有限，如果是跨區域、跨部門的一般事項，如流域內兩市級單位關于水權爭議，則不宜交由黃河流域協調機制協調。如果有關于生態環境問題的，可以根據環保法相關條款的規定，協調或協商解決即可。

（三） 相關重大工作的落實情況

草案第四條賦予了流域協調機制具體行政督查的權力，不僅能夠推動流域重大決策、部署的實施，而且還能夠掌握決策的工作進展情況，發現傾向性問題和薄弱環節，及時調整流域決策方案。作為擁有重大決策權的流域協調機制若要統籌協調流域生態保護和高質量發展的重大政策、重大規劃、重大項目以及重大事項，必須要擁有對所做決策的執行情況監督檢查的權力，否則就會導致流域協調機制的設置流于表面，成為一副“空架子”或擺設。

“相關重大工作的落實情況”是第四條規定的督促檢查的對象，是從更加微觀的層面促進流域協調機制的落地實施。對于“相關重大工作”的理解不宜過于局限，只要和流域整體生態保護與高質量發展相關的具體工作，屬于流域協調機制的決策范圍的，都可列入督促檢查的對象。在具體實務中，第四條規定的“相關重大工作”，如流域水土保持工作、水污染防治工作、生態修復工作、土地復墾工作、節能減排工作、重點水庫庫區管理工作、水質監測工作、流域監測網絡的運行狀況、新建人工湖、人造濕地、人造水景觀的嚴格控制落實情況等，均屬于流域協調機制的督促檢查范圍。

四、流域協調機制的實現路徑

（一） 宏觀決策的聯合議事

流域協調機制，是以解決流域實際問題為導向的體制，它“沒有固定編制和行政人員，也沒有固定的辦公場所，不屬于行政法中的行政主體，不具備獨立的行為能力與責任能力，也不能成為行政訴訟法上的被告”[15]。而流域協調機構，是實現流域協調機制的組織載體，理想的設計方案當然是設立一個實體的、統一的流域協調機構，以實現對流域各類事項的統一協調和管理。但是，國家機構改革剛完成不久，再設立新的機構非但沒解決多頭管理的問題，反而容易添加新的混亂。再者，在中央層面，我國已設立有國家發改委、水利部、自然資源部、生態環境部等國務院涉水部門，在流域層面又有流域管理機構和生態環境監督管理機構，在地方層面還有各地方政府及其職能部門，涉水管理主體眾多，不宜再設立新的流域協調機構，否則與中央精簡機構、嚴控編制總量的精神嚴重不符。

然而，流域內不同行政區和國務院不同部門權責交叉，需要統籌和協調的事項紛繁復雜，國家流域協調機制的運行必然需要相應機制或機構負責落實。《草案》對流域協調機制的設置屬于程序性協調，在法律不提倡建立流域實體協調機構的情況下，可行的方案是建立宏觀決策議事機制，對于宏觀、重大的問題由該機制作出決策。具體路徑是由國務院發展改革部門、水行政主管部門、自然資源部門、生態環境部門等有關部門的負責人組成聯席會議，商討流域的重大政策、規劃和重大項目等重大議題，最終達成統一共識并作出統一決策。

（二） 具體事項的日常會商與應急會商

在流域治理過程中，重大政策和重大規劃對流域發展起著關鍵性的指引作用，更應該關注跨區域、跨部門的具體事項，從微觀上落實流域協調機制的決策。流域宏觀決策需要通過正式的聯席會議方式由相關部門商討作出，對于跨區域、跨部門的具體事項更應該由各部門建立聯席會議，形成具體事項的日常會商和應急會商制度。

流域事項紛繁復雜，涉及生產用水、生活用水和生態用水，根據我國流域管理體制，這些事項分別由不同的涉水部門管理，每個部門負責的事項范圍既有區割又有交叉，因此各部門之間應互通信息，加強日常工作的溝通與交流，共同探討某一事項的具體籌劃、涉水問題的具體解決對策以及相關問題的風險預防辦法，強化流域治理行動的統一性，形成穩定、有序、可協調、高效運行的日常會商制度。對于一些具體的突發事項還應該確立應急會商制度。由于事發突然又涉及其他部門的權力，應由最先獲得突發事項信息的部門迅速召集其他有關部門組成臨時會議，共同商討突發事項的應對之策，各部門、各區域在分工的基礎上進行合作，提高對突發事項、緊急事項的合作共識度，根據臨時會議商討的決策聯合行動，提高行動效率。

（三） 決策執行的聯動協作

（草案） 第四條規定，國家流域協調機制的決策由國務院發展改革、自然資源、生態環境等有關部門和黃河流域省級政府負責落實。作為流域一體化治理機制，國家流域協調機制沒有實體組織機構，也沒有固定的具有行政編制的行政人員，在其決策執行層面必然需要相關部門的相互配合。在地方層面，行政分割無法滿足流域整體治理的客觀要求，并且單個行政區的屬地治理資源有限，因此流域協調機制決策的落實迫切需要各區域和各部門的聯動協作。

流域協調機制的實現需要確立政策和規劃協同會商機制，國務院各部門、各地方政府之間通過共享決策權增進政策和規劃的認同。尤其關系到流域治理的重大政策和重大規劃，通過聯席會議或邀請其他部門負責人參會等形式，就政策和規劃方案擬定和抉擇進行充分討論和協商，最終形成一個共同參與、共同決定的結果，增強其他部門對政策和規劃的認同度，提高流域協調機制統籌與協調效率。流域治理是一項系統復雜且長期的艱巨工程，流域內各行政區域資源稟賦及其治理能力差異，決定了流域發展應秉持系統治理、整體推進理念，防止地方政府“畫地為牢”或“單打獨斗”，應加強與相鄰區域的地方政府協同聯動，定期組織和開展聯合執法活動，推動上下游、左右岸、干支流等不同地區的互助與協作，提高地方政府間各項舉措的關聯度與耦合度，在流域治理上構建一個政令統一、步調一致并且能夠高效落實的流域協同治理共同體，實現治理政策、治理規劃和監管措施的統一。

（四） 信息通報與信息共享

信息的獲得以及信息的準確對流域協調機制決策有著非常大的影響。我國分塊管理的行政管理體制，使得流域內的水資源、水環境、水生態等一切涉水信息分別由不同的行政區域和不同的行政部門掌握，彼此之間各自為政，呈現自我封閉狀態，不能很好地發揮協同效率。因此，因應之策一是各部門、各地區為謀求發展主動與其他部門或其他地區進行信息互換或加強信息交流與溝通。二是為流域信息共享建設平臺，打破區域間、部門間的信息孤島，統一流域環境、資源等相關數據，為流域協調機制決策的作出提供精準的數據支撐。

在流域治理中，單一行政主體無法解決跨區域公共治理問題，必須與其他行政主體合作才能達到治理效果，而有效的信息溝通是合作的前提。流域交界斷面的地方政府之間要定期互通水質、水文、水量信息以便于對方根據實際情況作出反應，通過及時調整相關政策或與其他地方政府聯合行動，達到有效治理。出于地方利益的考慮，地方政府往往不愿意主動公開相關信息，因此，草案第九十三條要求組織建立流域信息共享平臺，從外部破解地方合作意愿不強的問題。搭建信息共享平臺，開發建立流域信息共享數據庫，為生態、經濟、社會和文化等領域分門別類地建立模塊，實現流域數據信息的整體匯總和展示，使相關行政主體能夠及時獲取流域相關信息，提高行政決策效率。

結語

流域協調機制是流域保護立法中的新概念，也是流域管理體制的重大創新，一定程度上彌補了既有管理體制“條塊分割”的不足，滿足了流域整體治理的要求，對未來流域水生態保護，水環境維護、水資源利用以及經濟社會的可持續發展意義重大。但是，能否完全克服傳統管理體制的弊端，還需要結合實踐發展再作進一步觀察。此外，作為一個新興概念，《黃河保護法》 （草案） 對流域協調機制的安排還有待完善，例如，關于流域協調機制的組織形式、啟動的方式、相關協調方式與程序以及相關的責任落實機制等，還需要相關的配套立法及實施機制為流域協調機制的順利運行保駕護航。