居民參與社區治理的問題與對策
——以J社區為例

汪春蘭，余承海

（安徽工程大學人文學院，安徽蕪湖，241000）

一、問題的提出

伴隨社區治理主體多元化概念的提出，居民能否積極參與社區治理成為政府非常重視的一個方面。黨的十九大報告提出，要加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。黨的十九屆四中全會強調，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，健全社區管理和服務機制，構建基層社會治理新格局[1]。上述原則性的規定中體現出政府對居民參與社區治理的關注程度。社區居民既是社區治理的對象，更是社區治理的力量，只有社區居民廣泛積極參與進來，“人人有責、人人盡責、人人享有”的社區治理共同體才能真正建成。

通過相關文獻檢索，了解到21世紀初有中外學者圍繞社區治理與公民參與的問題進行了交流，對社區治理與公民參與的理論與實踐進行了討論[2]。劉佳從居民參與社區治理的作用出發，指出居民參與社區治理有四個方面的作用：促進民主化發展進程、解決政府治理危機、確保公共政策有效運行、鍛煉公民參政能力[3]。劉佳分析了居民參與社區治理中存在的問題，主要是居民參與的意識和主動性差、居民參與的理性化程度低、居民參與的能力明顯不足等方面[4]。馬西恒對社區居民參與的問題進行了反思，提出解決社區居民參與社區治理的問題要在微觀上從居民自身需求出發，宏觀上要從制度背景和深層理念來理解[5]。直到2010年以后，才有學者思考從社會工作層面介入居民參與社區治理問題的解決辦法。孫江濤提出了社會工作介入推進社區治理精細化的幾點思考[6]。姜力波在賦權理論的視角下論述了社會工作怎樣介入居民在社區治理中參與不足的問題，提出從個人、人際關系以及政治這三個層面進行賦權來推動城市社區治理[7]。吳婷婷則分別論述了從個案、小組、社區工作三個方面如何來了解社區居民需求、促進小組以及組員潛能的激發、為居民提供更多的自治途徑進而促進居民參與社區治理[8]。從以上的梳理中可以發現，在我國社區治理過程中，居民一直扮演著重要的參與角色并存在相應的問題。在城鎮化和社區建設發展過程中，居民參與社區治理存在的問題不斷凸顯，這些問題不僅影響著社區治理的成效，也不利于和諧社會的建構。社會工作因具有專業價值理念、專業倫理規范、專業方法和理論，所以能在居民參與社區治理介入空間中發揮其獨特優勢與作用。

二、J社區居民參與社區治理中存在的問題

（一）社區基本情況

J社區位于蕪湖市，面積0.68平方公里，現有住戶約6 650戶，總人口約13 300人。社區現地處老城區，弱勢群體較多，低保戶500戶，廉租房600多戶，有殘疾證的居民392人，扶貧幫困是社區工作的重心。為了更真切了解社區居民參與社區治理存在的問題，社會工作者于2020年11月針對蕪湖市J社區居民進行隨機抽樣調查，以個別填答的方式進行問卷調查，共發放問卷240份，收回有效問卷230份，問卷有效率為95.8%，并結合問卷調查進行了訪談。調查內容包括居民性別、年齡、教育程度、職業、居住年限等人口學變量以及能夠體現居民參與社區治理各方面情況的內容。調查結束后，選用專業數據統計軟件對230條有效數據進行了處理和分析。

（二）J社區居民參與社區治理存在的問題

1.參與主體結構不合理

一個和諧的社區，無論是女性還是男性居民都應該積極參與社區活動。而本次的問卷調查中女性居民有181名，占總調研人數的80%。社會工作者在訪談中也發現相比男性居民，女性居民在社區治理中表現得更為積極。女性居民在參與社區公共事務方面，態度更加積極主動，參與社區活動的頻率也更高。據統計，J社區2019年所舉辦的各種活動中，女性居民人數占總參與人數的70%。相比之下，男性居民參與社區活動的人數較少，頻率較低。總的來說，J社區治理參與主體結構不合理具體表現為參與社區治理活動中女性居民較多于男性居民，男女比例失衡。

2.參與意愿和行為不符

通過閱讀資料發現，過往很多文獻都反映在社區治理的過程中，存在著社區居民參與意識不足的問題。在本次調查問卷中則反映出J社區居民參與社區治理的意愿很高，態度也很積極，但卻缺失實際參與社區治理的行為。一方面，對于是否愿意主動參與社區公共事務這個問題，80%的被訪者回答愿意參與；對于居民參與社區公共事務的態度調查上，84%的被訪問者認為“社區建設，人人有責，應該支持”。另一方面，在參與社區公共事務活動的頻率的回答中，54%的被訪者表示自己從不參與社區活動，每年參與社區活動5次以上的人，在總調查人數中比例不到2%。

3.解決問題途徑單一

在社區治理的過程中，解決居民日常問題的途徑應該是多樣化的，具體包括物業公司、社區（居委會）、業委會、派出所、協商議事廳、社會工作機構以及法律途徑等。在社區治理中，社區、業委會同政府不可分割地聯系在一起，能夠更加深入透徹、貼合實際地解決居民日常生活問題，從而彌補物業公司在解決居民問題上的不足。在J社區230位被訪居民中，70%的居民在日常生活中遇到問題時，會依賴物業公司來解決問題。而作為社區治理重要載體的社區、業委會和社工機構，居民在遇到問題時只有不到14%的人會向其尋求幫助。

4.參與程度不深，形式不夠多樣化

參與程度不深和形式不夠多樣化主要體現在居民參與社區公共事務活動的頻率、是否經常向社區提出意見、是否關注社區居民委員會的日常工作和決策以及喜歡參與哪一類社區活動這四個方面。通過整理調查問題的結果，得出以下結論：J社區居民參與社區活動的頻率低，超過50%的被訪者從不參與社區活動；經常向社區提出意見的被訪者比例只有2%；超過76%的被訪者不關注居委會的日常工作和決策；社區居民更偏好參與文化娛樂活動和志愿者服務活動，而對于政治活動的參與度低。

三、J社區居民參與社區治理存在問題的原因

（一）社區活動設計缺失對性別角色差異的考慮

開展社區活動是實現社區治理目標的重要途徑，居民積極參與社區活動是社區治理取得良好成效的保證。在社會學中男女性別角色是存在差異的，即性別角色作為社會角色中的一種，是指由于人們性別不同而產生的符合一定社會期望的品質特征，包括男女兩性所持的不同性格和興趣等[9]。在性格方面，男性性格內斂、好面子、不擅表達情感和開放自我，而女性則更加熱情、隨和、愿意表露自我和開放心靈。在各種社區活動中，居民之間要經常相互溝通、彼此寒暄，通過這些方式來增進居民間的鄰里關系以達到社區治理的理想效果。現實是大多數女性更喜歡這樣的相處方式，而男性則由于性格原因不愿意參與社區治理的活動。在興趣方面，男性更加偏好戰術和技巧性強、趣味性和文化性濃厚、能夠顯示個人能力和才華的活動，而女性則更喜歡參加強調體型和外表吸引力的活動。整理J社區近年來舉辦的社區活動發現，J社區舉辦的文藝娛樂活動居多，這些活動在設計上更加契合女性的性格和興趣，缺失對男性性格和興趣的考慮，進而導致社區活動中出現女性居民“一統天下”的局面。

（二）居民注重個人自身利益

參與意愿是居民參與社區治理活動的一個基本前提條件，參與行為體現了參與意愿的高低，但是參與意愿和參與行為的關系并不呈正相關。根據居民的參與方式，通常將社區居民分為三類：搭便車者（很少關心社區公共事務的人）、看門人（只參與少數關系自身利益的關鍵議題的人）、積極參與者（積極參與社區公共事務管理的人）[10]。隨著中國社會的進步、國民文化素質的提升以及社會主義和諧價值觀在全社會的倡導，居民參與社區治理的意愿有了明顯的提升。但歸根結底，居民參與社區治理的關鍵性因素是價值追求，參與行為對其自身及其家庭的價值決定了居民參與社區事務的類型以及居民社區參與的積極性[11]。關乎個人利益的事務，居民參與的積極性就會非常高；而如果是涉及公共利益的事務，居民參與度則較低。也就是說，居民心理上完全認同自己作為社區治理的一個重要主體應該主動參與社區治理，但由于社區治理活動與自身利益相關性較弱，即自身的價值追求在社區治理過程中得不到實現、自身利益得不到滿足，導致了居民參與社區治理活動不足。

（三）多元治理主體工作不到位

城市社區治理過程中的多元治理主體包括政府、社區、社會組織和居民等[12]。在協同治理理論中，協同治理是指政府、社區、社會組織和居民等多元主體為解決矛盾沖突、供給公共服務，通過協同的方式發揮各自優勢并進行良好溝通與協調的治理模式[13]。J社區部分居民遇到問題時過度依賴物業公司，而不尋找針對性的途徑解決問題，是由于社區治理多元主體工作不到位導致的，即社區和社會工作機構在社區治理過程中發揮的作用明顯不足。在調查過程中J社區一部分居民表示，遇到要求處理的事情，社區和物業之間會相互推脫，結果不了了之。社會工作機構依托于J社區的辦公場地，沒有明顯的字眼表明專業社工機構的身份，使得社區居民對社會工作者身份認知度很低，在遇到問題時基本不會尋求社會工作機構的幫助。

（四）社區與居民角色失調

按照角色理論，社區居委會和居民都是社區這個大舞臺中的劇中角色，應該扮演好自己的角色，共同促進社區治理實現現代化。社區居委會應該是自治組織者角色，居民則是社區主人翁角色[14]。社區居民是社區治理的一個重要主體，社區活動開展的效果很大程度上取決于居民參與社區活動頻率的高低、向社區提出意見的多少以及是否關注社區日常工作等方面。換言之，居民自主參與社區活動是社區治理取得良好成效的關鍵。J社區存在著社區和居民角色失調的問題，導致居民參與社區治理程度不深，形式不夠多樣化。第一，很多社區居民處于“被管理者”的角色，對于社區舉辦的活動和制定的規章制度只是被動接受或者服從，“事不關己高高掛起”的心態影響著很多居民，使得居民和社區的距離感非常大。第二，相對于居民來說，社區是“管理者”，自主性較強，幾乎管理著社區所有的事務，居民沒有選擇服務和活動的權力，使得居民和社區的聯系少[15]。

四、解決J社區居民參與社區治理的問題對策

（一）根據性別特點設計社區活動，推動男女居民共同參與社區治理

當前，J社區舉辦的社區治理活動存在著“女性居民參與人數多，男性居民參與人數少”的問題。首先，社區領導層和社會工作者要認識到男性居民并非沒有參與社區活動的意識，只是受到多種因素的制約，其中主要制約因素就是社區活動設計性別視角缺失不利于男性居民參與社區治理活動，在客觀上造成了對男性居民參與社區活動的忽視，進而導致社區活動參與主體結構不合理即男女比例失調的問題。其次，要了解男女性別特點有哪些不同之處，包括興趣愛好、性格等方面的差異，比如男性居民更偏愛參加下象棋等益智類型的活動。最后，在了解男女性別差異的基礎上來設計社區治理活動，吸引居民參與到活動中來，激發男性居民參與社區活動的興趣和熱情，調動男性居民積極參與社區治理活動[16]。

（二）提升居民參與社區治理動力，讓其獲取資源和實現價值追求

在參與社區治理的過程中，居民參與動力分為外部動力和內部動力，外部動力表現為居民在社區治理活動中獲取到相關資源，內部動力則表現為在社區治理活動中實現自身價值追求[11]。首先，在資源獲取方面，社會工作機構要利用居民對社區資源的依賴來促進居民和社區形成更加密切的關系，促使居民成為社區治理過程中的積極參與者。例如，針對社區居民養犬造成環境惡化的問題，社會工作者可以聯合社區舉辦文明養犬世界環境日主題系列活動，通過發放牽引繩和指導居民辦犬證等方式組織社區養犬人士參加到文明養犬活動中，進而為社區環境做出自己的貢獻。又如，雙職工家庭在寒暑假往往會依賴社會工作機構所提供的托管班資源，來滿足其子女作業輔導和日常看護的問題。其次，在價值追求方面，社區治理活動要能夠滿足社區居民健康快樂、獲得福利、維護利益、尋求支持、人際交往等多層次的需求，通過滿足需求來實現居民的價值追求，提高居民參與社區治理的動力。

（三）提高社區和社工機構的辦事效率，發揮民主協商議事廳的作用

社區和居民之間、居民和居民之間以及居民和其他社會組織之間都會出現一些問題和矛盾，社區和其他社會組織在居民遇到問題和矛盾時應該發揮解決問題和調節矛盾的作用。針對社區居民依賴物業公司解決日常問題的情況，首先，社區和社工機構要提高為居民辦事的效率，社區應該配備解決居民問題的工作人員，讓居民在遇到問題時能夠找到相關人員；社工機構要利用專業的方法介入居民問題，運用社會工作的知識為居民解決實際問題；此外，社區和社會工作者要主動與居民溝通，共同尋求解決問題的辦法。其次，社工機構要聯合社區建立專門的民主協商議事廳，并切實發揮解決矛盾沖突和利益糾葛、維護社區穩定、促進社區發展的作用。民主協商議事廳需要有專門的場地、齊全的設施配備、完善的協商程序和透明的信息制度等，確保居民問題解決的公正性，促使居民利用議事廳解決日常問題和鄰里矛盾。

（四）深入社區去行政化改革，推進居民自治和提高居民對社區的歸屬感

首先，社區要明確與政府的關系，減少對于政府的依賴，進行更深層次的去行政化改革，實現真正意義上的職能轉變。在社區治理的過程中，社區要保持相對獨立性，這種獨立性既體現在人事、財務和事務上，也體現在社區治理的過程中。其次，社區要明確與居民的關系，切實發揮居民自治作用，打破管理者和被管理者的身份。社會工作機構應倡導社區居委會和居民共同合作，在各個樓棟建立樓棟長的基礎上再成立各個小區的業主委員會，將小區的退休老黨員、退休教師、民警以及部分居民等社會聲譽較好的社區積極分子作為業主委員會的成員，帶領社區居民積極參與社區治理活動。通過自治的方式提高居民對社區的歸屬感和認同感，將居民和社區緊緊聯系在一起，讓居民形成社區事務就是自己家事務的責任意識。

（五）運用專業方法和理論，發揮社會工作機構的作用

在和諧社區建設過程中，社會工作機構的參與是社區治理取得良好成效的一個關鍵要素，解決居民參與社區治理問題需要充分發揮社會工作機構的專業作用。首先，社會工作應該發揮“助人自助”的專業價值觀，通過政策倡導、健全社區自治機制、為社區賦權等方式幫助社區居委會提高社區自治能力。其次，社會工作者通過個案、小組和社區工作等基本的專業方法來開展社區治理活動，滿足社區居民多樣化的需求。最后，社會工作機構要發揮資源鏈接的作用，盤活社區、政府以及居民等各方資源；扮演好社區、政府和居民交流溝通的橋梁和樞紐角色，做社區治理相關政策的倡導者和宣傳者。