試論生物安全“入典”之立法選擇與規(guī)范表達(dá)

魏世婧，柯堅(jiān)

（武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，湖北武漢 430072）

1 問(wèn)題的提出

為貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，2021 年1 月，中共中央印發(fā)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》，提出“到2025 年，以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系更加完備”的總體目標(biāo)[1]。2021 年4 月，全國(guó)人大常委會(huì)公布的立法計(jì)劃明確提出，“要研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”。因應(yīng)環(huán)境法典立法實(shí)踐需求，學(xué)界關(guān)于環(huán)境法典編纂議題的研究，不再局限于法典化的必要性和可行性論證，而是過(guò)渡到了環(huán)境法典具體編纂方案的探討。自20 世紀(jì)80 年代環(huán)境法學(xué)科形成以來(lái)，生物安全議題一直是環(huán)境法學(xué)界重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域之一，在環(huán)境法典編纂背景下，生物安全“入典”成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，生物安全要不要“入典”，如何“入典”，是本文待解決的問(wèn)題。本文將以“生物安全”概念的國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法差異為視角，在辨析概念的基礎(chǔ)上對(duì)生物安全是否納入環(huán)境法典做出選擇并加以論證。

2 國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法視角下生物安全概念差異性分析

生物安全概念，是生物安全立法的邏輯起點(diǎn)。生物安全問(wèn)題由來(lái)已久，但關(guān)于生物安全的概念內(nèi)涵與外延，國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法并不統(tǒng)一，并在適用的過(guò)程中產(chǎn)生了諸多歧義，因此有必要辨析。

2.1 國(guó)際法視野下狹義的生物安全概念

早在20 世紀(jì)70 年代，重組DNA 技術(shù)用于動(dòng)植物育種實(shí)驗(yàn)時(shí)，轉(zhuǎn)基因技術(shù)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)驗(yàn)的安全性以及轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品大規(guī)模投放到市場(chǎng)后可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)激起了國(guó)際社會(huì)的熱烈討論。作為當(dāng)時(shí)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)研究最為先進(jìn)的國(guó)家，美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院（NIH）在規(guī)范性文件中首次提出“生物安全”（biosafety）這一概念，其在《NIH 實(shí)驗(yàn)室操作規(guī)程》中指出，“生物安全”即“使病原體微生物在實(shí)驗(yàn)室受到安全控制而采取的一系列措施”[2]。這一概念迅速被生物技術(shù)發(fā)展較為領(lǐng)先的工業(yè)化國(guó)家效仿，引用該概念對(duì)其國(guó)內(nèi)的病原微生物實(shí)驗(yàn)室操作予以規(guī)范。但這一概念將生物安全等同于病原微生物在封閉空間的安全使用，限制它與外部環(huán)境的接觸，顯然規(guī)范的范圍非常有限，無(wú)法對(duì)轉(zhuǎn)基因作物大規(guī)模商業(yè)化應(yīng)用可能引致的外部風(fēng)險(xiǎn)予以回應(yīng)。

考慮到當(dāng)時(shí)大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家缺乏在生物安全領(lǐng)域的任何立法，有可能引致工業(yè)化國(guó)家為規(guī)避本國(guó)的生物安全規(guī)范而將具有潛在風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)基因?qū)嶒?yàn)和其他活動(dòng)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國(guó)家，許多國(guó)際組織著手對(duì)生物安全問(wèn)題予以規(guī)范。1985 年，聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織（UNIDO）、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）與世界衛(wèi)生組織（WHO）成立了生物技術(shù)安全聯(lián)合非正式工作組，以審查當(dāng)時(shí)的法律規(guī)范，并考慮通過(guò)實(shí)地實(shí)驗(yàn)以制定全球準(zhǔn)則和工作計(jì)劃[3]。同年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)表《關(guān)于重組DNA 安全問(wèn)題的白皮書》，將轉(zhuǎn)基因生物試用的安全性問(wèn)題納入生產(chǎn)規(guī)范，并于1986 年發(fā)布了全球第一部國(guó)際性生物安全技術(shù)指南——《重組DNA 安全注意事項(xiàng)》報(bào)告[4]，該報(bào)告將NIH 界定的“生物安全”的概念內(nèi)涵予以拓展，認(rèn)為“生物安全”不但包括在封閉實(shí)驗(yàn)室之內(nèi)對(duì)轉(zhuǎn)基因生物的規(guī)范操作，還包括在實(shí)驗(yàn)室之外對(duì)轉(zhuǎn)基因生物的安全處理[5]。該報(bào)告對(duì)“生物安全”這一概念的開創(chuàng)性定義，被認(rèn)為是生物技術(shù)規(guī)制歷史上的一個(gè)重要里程碑，其開始從環(huán)境、食品、健康等外部因素考慮轉(zhuǎn)基因生物帶來(lái)的不利影響，并最終成為各個(gè)國(guó)家針對(duì)生物技術(shù)制定國(guó)家監(jiān)管框架和國(guó)際法規(guī)內(nèi)容的重要參考資源。

1992 年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上150 多個(gè)國(guó)家共同簽署了全球性法律文件——《生物多樣性公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》），以滿足全球生物多樣性保護(hù)的需要。《公約》在其序言、第8 條、第19 條中提及生物安全，并首次從生物多樣性保護(hù)的角度詮釋生物安全的概念，認(rèn)為“生物安全”（biosafety）是指可能對(duì)生物多樣性的保護(hù)和持久使用產(chǎn)生不利影響的由生物技術(shù)改變的任何活生物體的安全轉(zhuǎn)讓、處理和使用。然而，《公約》是一個(gè)框架性文件，生物安全議題雖納入其中，但僅有零星條款，并無(wú)實(shí)質(zhì)性規(guī)定。為盡快落實(shí)《公約》中確立的框架體系，在《公約》授權(quán)下，《卡塔赫納生物安全議定書》（以下簡(jiǎn)稱《議定書》）于2000 年順利通過(guò)。該《議定書》是國(guó)際法規(guī)范中具有法律約束力的一項(xiàng)多邊環(huán)境協(xié)定[6]，結(jié)合《議定書》第4 條的規(guī)定，“生物安全”是指可能對(duì)生物多樣性的保護(hù)和可持續(xù)使用產(chǎn)生不利影響的所有改性活生物體（LMOs）的安全越境轉(zhuǎn)移、過(guò)境、處理和使用，同時(shí)亦顧及人類健康。但需注意的是，并非所有的改性活生物體（LMOs）都屬于《議定書》的規(guī)制范疇，《議定書》第5 條、第6 條對(duì)藥品、過(guò)境的LMOs 以及封閉使用的LMOs 予以排除。《議定書》是迄今為止環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)ι锇踩珕?wèn)題予以規(guī)制的最為系統(tǒng)和權(quán)威的國(guó)際法律文件，其為各個(gè)締約國(guó)的國(guó)內(nèi)立法以及后續(xù)相關(guān)議題的國(guó)際立法提供了理論和實(shí)踐上的參考。

2.2 國(guó)內(nèi)法視野下廣義的生物安全概念

我國(guó)的生物安全立法工作始于20 世紀(jì)90 年代，經(jīng)歷了生物安全各領(lǐng)域分散式立法到集成立法的轉(zhuǎn)折，因此，生物安全的概念內(nèi)涵隨著立法的發(fā)展也不斷擴(kuò)充。2001 年頒布的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》，是首個(gè)在規(guī)范性文件中出現(xiàn)“生物安全”表述的立法，結(jié)合該法第3 條的規(guī)定，可以看出此時(shí)的“生物安全”專指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全。2004 年，我國(guó)頒布了《病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理?xiàng)l例》，“生物安全”的規(guī)制范疇拓展到病原微生物實(shí)驗(yàn)室安全管理。此后十幾年間，法律文件中提及“生物安全”字眼的，皆是圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因和病原微生物實(shí)驗(yàn)室管理展開，并無(wú)法律條文對(duì)其概念予以直接規(guī)定。

在此期間，多有學(xué)者提議制定專門的生物安全法并嘗試對(duì)“生物安全”的概念予以界定。有學(xué)者率先提出，生物安全是指“對(duì)生物技術(shù)及其產(chǎn)生的轉(zhuǎn)基因生物體的潛在危害的社會(huì)防范”[7]。有學(xué)者指出，生物安全是生物種群的生存發(fā)展處于不受人類不當(dāng)活動(dòng)干擾、侵害、損害、威脅的正常狀態(tài)[8]。有學(xué)者提議，生物安全有狹義和廣義之分，狹義的生物安全（biosafety）是指人類的生命健康、生物的正常生存以及生態(tài)系統(tǒng)的正常結(jié)構(gòu)和功能不受現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用活動(dòng)侵害和損害的狀態(tài)；廣義的生物安全（biosecurity）是指生態(tài)系統(tǒng)的狀態(tài)、生物的生存以及人類的生命健康不受致病有害生物、外來(lái)入侵生物以及現(xiàn)代生物技術(shù)及其應(yīng)用侵害的狀態(tài)[9]。還有學(xué)者認(rèn)為，生物安全是指現(xiàn)代生物技術(shù)的研究、開發(fā)、應(yīng)用以及轉(zhuǎn)基因生物的跨國(guó)越境轉(zhuǎn)移可能會(huì)對(duì)生物多樣性、生態(tài)環(huán)境和人體健康產(chǎn)生的潛在不利影響，特別是各類轉(zhuǎn)基因活生物體釋放到環(huán)境中可能會(huì)對(duì)生物多樣性構(gòu)成潛在的風(fēng)險(xiǎn)與威脅[10]。

上述關(guān)于“生物安全”概念的學(xué)理研究，有的觀點(diǎn)直接借用國(guó)際法的規(guī)定針對(duì)某一具體生物安全領(lǐng)域予以規(guī)制，也有觀點(diǎn)是在國(guó)際法的概念基礎(chǔ)上予以適當(dāng)拓展，除了規(guī)制具體生物安全事項(xiàng)，還認(rèn)為生物安全是一種狀態(tài)，但無(wú)論哪種觀點(diǎn)，皆是從環(huán)境保護(hù)的角度探討“生物安全”的概念范疇。

2020 年，在新冠肺炎疫情推動(dòng)下，我國(guó)生物安全領(lǐng)域首個(gè)綜合性立法——《生物安全法》迅速出臺(tái)。該法結(jié)合了上述兩種觀點(diǎn)的同時(shí)，對(duì)近年來(lái)國(guó)內(nèi)外發(fā)生的生物安全事件及時(shí)予以回應(yīng)，在第2 條中，以“概括式+列舉式”的方式，首次對(duì)生物安全的概念做出全方位明確界定。概括式部分認(rèn)為，“生物安全”是指國(guó)家有效防范和應(yīng)對(duì)危險(xiǎn)生物因子及其相關(guān)因素威脅，生物技術(shù)能夠穩(wěn)定健康發(fā)展，人民生命健康和生態(tài)系統(tǒng)相對(duì)處于沒有危險(xiǎn)和不受威脅的狀態(tài)，生物領(lǐng)域具備維護(hù)國(guó)家安全和持續(xù)發(fā)展的能力；列舉式部分列明屬于“生物安全”范疇的8 項(xiàng)具體事項(xiàng)①分別是：重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情；生物技術(shù)研究、開發(fā)與應(yīng)用；病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理；人類遺傳資源與生物資源安全管理；防范外來(lái)物種入侵與保護(hù)生物多樣性；應(yīng)對(duì)微生物耐藥；防范生物恐怖襲擊與防御生物武器威脅；其他與生物安全相關(guān)的活動(dòng)。。至此，生物安全在國(guó)內(nèi)規(guī)范表述中有了明確的概念內(nèi)涵和外延。

2.3 生物安全概念的差異性分析

對(duì)比國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法對(duì)生物安全概念的表述，二者差異明顯。國(guó)際法采用了狹義的生物安全（biosafety）概念，概念內(nèi)涵以生物多樣性保護(hù)為核心，概念外延特指對(duì)生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不利影響的轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)。國(guó)內(nèi)法則采用了廣義的生物安全（biosecurity）概念，概念內(nèi)涵既指生物安全狀態(tài)，也指生物安全措施，又指生物安全能力，更包括生物安全價(jià)值[11]；概念外延上，除了包括國(guó)際法上已經(jīng)涵蓋的傳統(tǒng)生物安全事項(xiàng)，還包括應(yīng)對(duì)微生物耐藥、生物恐怖襲擊、生物武器威脅等新型生物安全事項(xiàng)。

國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的巨大差異，不禁令人產(chǎn)生疑問(wèn)，我國(guó)作為《公約》和《議定書》的締約國(guó)，必然在概念界定與規(guī)則構(gòu)建中要參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，為何還會(huì)產(chǎn)生如此巨大的差異？筆者認(rèn)為，原因有以下兩點(diǎn)：其一，國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法存在訂立的時(shí)間差，國(guó)際法對(duì)未曾出現(xiàn)的新型生物安全問(wèn)題無(wú)法預(yù)估和規(guī)制。國(guó)際法訂立在先，國(guó)內(nèi)法訂立在后，由于《議定書》是在《公約》授權(quán)框架下制定的，因此以《公約》訂立時(shí)起算，其與國(guó)內(nèi)法的訂立時(shí)間相差近30 年，《公約》訂立時(shí)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)對(duì)生物安全帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)引起世界關(guān)注，因此《公約》予以納入，但對(duì)于一些新的生物安全問(wèn)題，《公約》無(wú)法預(yù)見，所以未曾涵蓋。其二，我國(guó)特有的生物安全法治需求與國(guó)際法存在差異。國(guó)際法中，無(wú)論是《公約》還是《議定書》，均屬于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域針對(duì)生物安全議題的規(guī)定，環(huán)境問(wèn)題本身就是一個(gè)世界性問(wèn)題，各國(guó)根據(jù)本國(guó)境內(nèi)資源稟賦解決國(guó)內(nèi)環(huán)境問(wèn)題的同時(shí)，更應(yīng)該關(guān)注環(huán)境問(wèn)題的整體性和系統(tǒng)性，加強(qiáng)國(guó)際環(huán)境治理交流與合作，對(duì)此國(guó)際法的規(guī)定我國(guó)需要學(xué)習(xí)與借鑒。但與此同時(shí)，我國(guó)的生物安全立法深嵌于習(xí)近平法治思想與習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引和國(guó)家總體安全觀的統(tǒng)領(lǐng)下[12]，生物安全除了要維護(hù)環(huán)境利益，同時(shí)更要維護(hù)國(guó)家安全。近年來(lái)甚囂塵上的國(guó)際生物恐怖襲擊以及至今彌漫全球的新冠肺炎疫情等新型生物安全問(wèn)題，除了破壞生態(tài)環(huán)境，更是給人體健康和國(guó)家安全帶來(lái)重大風(fēng)險(xiǎn)，因此生物安全的概念不得不對(duì)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)需求作出系統(tǒng)回應(yīng)。綜上可以得出下述結(jié)論：我國(guó)采用的生物安全概念，是在吸收國(guó)際生物安全概念內(nèi)涵基礎(chǔ)上回應(yīng)時(shí)代問(wèn)題，結(jié)合我國(guó)生物安全法治需求的更廣泛的概念，是環(huán)境領(lǐng)域的生物安全與國(guó)家安全相結(jié)合的產(chǎn)物。

分析至此，單從生物安全概念差異性的角度來(lái)思考生物安全納入環(huán)境法典編纂的議題，看似變成了偽命題，原因有二：一是國(guó)際法規(guī)定的生物安全僅指對(duì)生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不利影響的轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)，概念外延太窄，無(wú)法有效回應(yīng)時(shí)代需求，將其納入法典編纂會(huì)影響環(huán)境法典的整體性和周延性；二是國(guó)內(nèi)法規(guī)定的生物安全因概念內(nèi)涵和外延超出了環(huán)境保護(hù)的范疇，環(huán)境法典無(wú)法全面覆蓋。

3 生物安全納入環(huán)境法典的立法選擇

筆者認(rèn)為，不能片面地通過(guò)判斷國(guó)際法規(guī)定的生物安全與環(huán)境法典的關(guān)系或國(guó)內(nèi)法規(guī)定的生物安全與環(huán)境法典的關(guān)系，就否定生物安全納入環(huán)境法典的議題，而要用發(fā)展的眼光辯證地看到國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法概念的差異性中蘊(yùn)含的聯(lián)系，即通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)、物種、基因、生物資源等不同組分的保護(hù)來(lái)實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)和維持生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的概念內(nèi)涵[13]。國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法兼具的這種概念內(nèi)涵，為生物安全和環(huán)境保護(hù)之間搭建起了溝通的橋梁，既可以使生物安全具體領(lǐng)域的專門立法借助環(huán)境法典的編纂進(jìn)一步發(fā)展和推動(dòng)，也可以使生物安全事項(xiàng)發(fā)揮“黏合劑”的作用，滿足環(huán)境法典整體性要求的同時(shí)黏合原本以環(huán)境要素為主的分散式立法，注重環(huán)境的整體保護(hù)。因此，生物安全納入環(huán)境法典不但必要，而且可能。

3.1 生物安全納入環(huán)境法典的原因分析

（1）生物安全具體領(lǐng)域?qū)ｉT立法缺失，亟待環(huán)境法典的推動(dòng)。黨的十九大之后，生態(tài)文明法治理念日趨成熟，可持續(xù)發(fā)展觀融入環(huán)境法基本理念，與此同時(shí)，環(huán)境領(lǐng)域的安全問(wèn)題日益受到重視[14]。作為維護(hù)國(guó)家安全和生物安全的核心立法，我國(guó)《生物安全法》迅速出臺(tái)，但生物安全法治體系存在短板弱項(xiàng)[15]。《生物安全法》是綜合式框架法，對(duì)其涵蓋的數(shù)個(gè)細(xì)分事項(xiàng)無(wú)法細(xì)密規(guī)定，需要由各個(gè)領(lǐng)域的專門立法統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)。現(xiàn)實(shí)情況是生物安全各領(lǐng)域立法狀況參差不一，甚至某些生物安全領(lǐng)域?qū)ｉT立法缺失，致使針對(duì)該領(lǐng)域的立法呈碎片化，嚴(yán)重削弱了法律的權(quán)威性和有效性。

例如，生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域，國(guó)際法層面我國(guó)雖加入了《生物多樣性公約》和《卡塔赫納生物安全議定書》，法律效力高于國(guó)內(nèi)立法，但在缺乏國(guó)內(nèi)專門立法的承載之下，其發(fā)揮的作用十分有限。國(guó)內(nèi)法層面，針對(duì)該領(lǐng)域的規(guī)定散見于《環(huán)境保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《漁業(yè)法》等規(guī)定中，而專門立法效力層級(jí)最高至部門規(guī)章，適用范圍狹窄，無(wú)法為生物多樣性保護(hù)實(shí)踐提供制度供給。我國(guó)是世界上生物多樣性最為豐富的國(guó)家和地區(qū)之一，生物多樣性保護(hù)非但涉及生態(tài)文明建設(shè)，更影響人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建和永續(xù)發(fā)展。2021 年3 月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出，要“實(shí)施生物多樣性保護(hù)重大工程，構(gòu)筑生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)”[16]；2021 年10 月，國(guó)務(wù)院發(fā)表《生物多樣性保護(hù)白皮書》，提出將“生物多樣性保護(hù)上升為國(guó)家戰(zhàn)略”[17]；2021 年10 月，昆明舉辦的《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)推動(dòng)制定“2020 年后全球生物多樣性框架”，為未來(lái)全球生物多樣性保護(hù)設(shè)定目標(biāo)，明確路徑。上述黨政方針的頂層設(shè)計(jì)與國(guó)際視野的共同關(guān)注，均反映出生物多樣性保護(hù)專門立法迫在眉睫。

生物安全納入環(huán)境法典，既可以整合碎片化立法現(xiàn)狀，也可助推生物安全各領(lǐng)域?qū)ｉT立法的發(fā)展。其一，環(huán)境法典的編纂具有統(tǒng)一化功能，通過(guò)法典確定的統(tǒng)一概念、規(guī)則和制度，能夠減少對(duì)同一事項(xiàng)的重復(fù)規(guī)定，從而協(xié)調(diào)分散立法引起的適用混亂。其二，環(huán)境法典的編纂具有推動(dòng)功能，生物安全納入環(huán)境法典，在彌補(bǔ)具體生物安全領(lǐng)域?qū)ｉT立法缺失之余還會(huì)對(duì)該領(lǐng)域理論研究和實(shí)踐發(fā)展產(chǎn)生巨大的推動(dòng)和刺激，從而促進(jìn)對(duì)這一具體生物安全領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究[18]。

（2）環(huán)境法典的體系化需要生物安全的納入。體系化是環(huán)境法典編纂的核心，環(huán)境法典的體系化構(gòu)建包括以法律規(guī)則為主要形態(tài)的外在規(guī)則體系構(gòu)建[19]和以法律目標(biāo)為核心的內(nèi)在體系構(gòu)建兩個(gè)維度。

環(huán)境法典體系化的外在要求，即要滿足外在規(guī)則的整體性需求，盡可能實(shí)現(xiàn)環(huán)境法典在調(diào)整范圍上的廣泛性[20]。以保護(hù)生物多樣性、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展為目的的生物安全，一直以來(lái)都屬于國(guó)際環(huán)境立法和國(guó)內(nèi)環(huán)境立法重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，將其納入環(huán)境法典，可以滿足環(huán)境法典外在形式的周延性。環(huán)境法典體系化的內(nèi)在要求，即要實(shí)現(xiàn)環(huán)境法內(nèi)在體例結(jié)構(gòu)與目標(biāo)體系的自洽。長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)環(huán)境立法局限于特定環(huán)境要素、特定污染來(lái)源或特定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的狹隘視野，這種分散性立法模式忽視了各類環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為之間的內(nèi)在聯(lián)系及其對(duì)環(huán)境造成的整體性不利影響[21]。比如生物資源，兼具資源屬性與生態(tài)要素屬性，資源屬性的一面強(qiáng)調(diào)物盡其用，與生態(tài)要素保護(hù)屬性存在一種內(nèi)在的價(jià)值沖突，對(duì)其的分散規(guī)定浪費(fèi)了立法資源并客觀上阻滯了生物資源的保護(hù)。而環(huán)境法典內(nèi)在目標(biāo)體系的協(xié)調(diào)，除了對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境價(jià)值理念一以貫之的追求，還可以兼具一定的改革性和創(chuàng)新性，生物安全領(lǐng)域的核心價(jià)值理念風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防以及具體領(lǐng)域規(guī)制措施的綜合性特征，都可以被環(huán)境法典很好地借鑒和吸收。如將生物資源保護(hù)這一特定領(lǐng)域的生物安全事項(xiàng)納入環(huán)境法典，可以把分散在污染防治、資源保護(hù)、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域的關(guān)于生物資源保護(hù)的孤立條款通過(guò)這一邏輯主線黏合在一起，形成以生態(tài)保護(hù)為基礎(chǔ)，污染防治和資源保護(hù)為動(dòng)作的綜合環(huán)境治理體系。

3.2 生物安全納入環(huán)境法典的證成

一方面，生物安全與環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)。其一，環(huán)境問(wèn)題誘發(fā)生物安全事件。例如環(huán)境當(dāng)中的海洋、土地、森林、草原、濕地、野生生物等要素的保護(hù)關(guān)涉野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)，若其中的某個(gè)要素受到污染或者破壞，則可能引起生物多樣性銳減。其二，生物安全事件以環(huán)境為載體傳播并破壞生態(tài)[22]。如水葫蘆入侵我國(guó)多年，最初引入國(guó)內(nèi)是為了進(jìn)化水質(zhì)和觀賞，但水葫蘆是無(wú)性繁殖且國(guó)內(nèi)氣候和環(huán)境適宜其生長(zhǎng)，引入之后在南方地區(qū)大部分水域內(nèi)迅速繁殖，大量消耗水體中的氧氣，擠占本土植物和魚類的生存空間，致使水體污染和大量魚類死亡。再如轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域大規(guī)模推廣，用以農(nóng)作物品種的改良和品質(zhì)的提升，但科學(xué)技術(shù)具有兩用性，攜帶殺蟲基因的轉(zhuǎn)基因作物可能會(huì)導(dǎo)致接觸作物的害蟲產(chǎn)生抗藥性，反而不利于害蟲滅殺，致使大規(guī)模繁殖。此外，轉(zhuǎn)基因生物可以憑借環(huán)境轉(zhuǎn)移到預(yù)期使用的區(qū)域之外，導(dǎo)致轉(zhuǎn)基因作物和非轉(zhuǎn)基因作物的交叉授粉，雜交的新物種生命力頑強(qiáng)，擠占原有物種的生存環(huán)境，破壞區(qū)域內(nèi)的生態(tài)平衡。以上關(guān)聯(lián)均表明，生物安全問(wèn)題與環(huán)境問(wèn)題相生相伴，這種客觀存在的聯(lián)系，提供了生物安全納入環(huán)境法典的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

另一方面，現(xiàn)有立法提供了生物安全“入典”的可能性。首先，《生物安全法》提供了生物安全納入環(huán)境法典的立法空間。《生物安全法》第1 條立法目的中明確規(guī)定，要“保護(hù)生物資源和生態(tài)環(huán)境，…實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生”。該規(guī)定表明，國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到通過(guò)維護(hù)生物安全以保護(hù)生物資源和生態(tài)環(huán)境，并在第10 條、第11 條設(shè)立國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制，該協(xié)調(diào)機(jī)制包括自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門，而這些部門同樣主管生態(tài)環(huán)境保護(hù)事宜。

其次，環(huán)境法中已有的涉及生物安全保護(hù)條款為生物安全的納入奠定了基礎(chǔ)。如生物資源保護(hù)的相關(guān)立法，分散在我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》《自然保護(hù)區(qū)條例》《野生植物保護(hù)條例》《陸地野生動(dòng)物保護(hù)條例》《植物新品種保護(hù)條例》中，而這些立法原本就隸屬于環(huán)境法的范疇，所以有一定納入的基礎(chǔ)。

最后，各國(guó)環(huán)境法典中的生物安全保護(hù)條款為我國(guó)提供了有益的參考。法國(guó)、瑞典、意大利等7 個(gè)國(guó)家先后正式頒布了環(huán)境法典，生物多樣性保護(hù)、生物技術(shù)、基因工程等事項(xiàng)均受到各國(guó)環(huán)境法典的重視，這些有益的探索，為我國(guó)生物安全“入典”議題提供了很強(qiáng)的參考價(jià)值。如《法國(guó)環(huán)境法典》對(duì)生物多樣性保護(hù)、生物遺傳資源保護(hù)、生物滅殺劑、轉(zhuǎn)基因組織的使用等事項(xiàng)均有不同程度的納入。再如《瑞典環(huán)境法典》確立了生物多樣性得以保存的立法目的，設(shè)置了預(yù)防規(guī)則和最佳適用技術(shù)規(guī)則，并且對(duì)基因工程和生物技術(shù)有機(jī)體的應(yīng)用設(shè)置專門章節(jié)予以規(guī)定。但需要注意的是，各個(gè)國(guó)家因資源稟賦、政治體制、基本國(guó)情等方面存在較大差異，我國(guó)在考慮生物安全“入典”議題時(shí)，不能完全照搬國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，取其精華去其糟粕。

4 生物安全“入典”的規(guī)范表達(dá)

生物安全納入環(huán)境法典編纂已毋庸置疑，但前文提及的難題尚未解決，即國(guó)際法規(guī)定的生物安全因概念外延太窄可能導(dǎo)致環(huán)境法典的周延性不足，而國(guó)內(nèi)法概念則因內(nèi)涵和外延太廣致使環(huán)境法典無(wú)法全面覆蓋，因此，環(huán)境法典對(duì)生物安全法律規(guī)范如何取舍，才能既保證其周延性，又能得以充分覆蓋？

目前生物安全的國(guó)內(nèi)法概念決定了其無(wú)法全部納入環(huán)境法典，只能部分納入，而納入環(huán)境法典的“生物安全”，應(yīng)當(dāng)是介于國(guó)際法概念和國(guó)內(nèi)法概念之間，并能與環(huán)境法典立法目標(biāo)相一致的生物安全。具言之，即吸收二者關(guān)于環(huán)境保護(hù)的內(nèi)涵范疇，在概念外延上對(duì)國(guó)際法的外延予以拓展，對(duì)國(guó)內(nèi)法中不屬于傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域的予以剔除，這樣既能回應(yīng)國(guó)際法概念的滯后性問(wèn)題，也能解決國(guó)內(nèi)法概念范疇太廣無(wú)法涵蓋的問(wèn)題，同時(shí)使生物安全的國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法概念就環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)內(nèi)涵保持一致。由此可以得出結(jié)論：納入環(huán)境法典的生物安全，需同時(shí)符合兩個(gè)條件，即旨在保護(hù)生物多樣性與生態(tài)平衡，屬于環(huán)境法傳統(tǒng)核心領(lǐng)域的生物安全。概念內(nèi)涵決定外延，因此有必要在目前廣義的生物安全概念前提下，對(duì)適宜納入環(huán)境法典的生物安全事項(xiàng)作篩選。

4.1 生物安全“入典”事項(xiàng)的篩選

根據(jù)上述判斷標(biāo)準(zhǔn)，可對(duì)納入環(huán)境法典的生物安全事項(xiàng)做出以下判斷：

第一，以轉(zhuǎn)基因安全管理為主的生物技術(shù)研究開發(fā)與利用、生物資源安全管理、外來(lái)物種入侵防治和生物多樣性保護(hù)四類事項(xiàng)宜納入環(huán)境法典。環(huán)境法領(lǐng)域最早對(duì)生物安全事項(xiàng)的關(guān)注，即是對(duì)轉(zhuǎn)基因生物安全管理為主的生物技術(shù)的規(guī)制。轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)及其產(chǎn)品的應(yīng)用對(duì)人類和環(huán)境產(chǎn)生巨大負(fù)面影響，在《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》第1 條明確規(guī)定，“要保障人體健康和動(dòng)植物、微生物安全，保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，該目的與環(huán)境保護(hù)的目的高度契合。生物多樣性包含生態(tài)系統(tǒng)多樣性、物種多樣性和遺傳多樣性，生物多樣性不僅是目的，還是現(xiàn)象，生物資源的保護(hù)和外來(lái)物種入侵防治是維護(hù)生物多樣性的手段。珍貴、瀕危、特有物種生物遺傳資源的喪失有可能造成物種滅絕，而外來(lái)物種入侵則會(huì)導(dǎo)致入侵物種在入侵地因缺少天敵而大肆繁衍，帶來(lái)環(huán)境破壞的同時(shí)致使本土物種面臨滅失的風(fēng)險(xiǎn)。此外，針對(duì)上述事項(xiàng)的既有立法均分散在環(huán)境法律體系之中，以上均表明，這四類事項(xiàng)屬于傳統(tǒng)環(huán)境法核心保護(hù)范疇，對(duì)這四類事項(xiàng)的保護(hù)，可以維護(hù)生物多樣性與生態(tài)平衡，適宜納入環(huán)境法典。

第二，重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情、病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理、微生物耐藥、人類遺傳資源安全管理、生物恐怖襲擊與生物武器威脅防御等事項(xiàng)不宜納入環(huán)境法典。根據(jù)《生物安全法》第十章“附則”第85 條第2 款的規(guī)定，“重大新發(fā)突發(fā)傳染病”是指“……，造成或可能造成公眾健康和生命安全嚴(yán)重?fù)p害，引起社會(huì)恐慌和影響社會(huì)穩(wěn)定的傳染病”，傳染病防治環(huán)節(jié)中，對(duì)農(nóng)田、河流、林區(qū)等生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是防治傳染病傳播的一種手段，即通過(guò)環(huán)境保護(hù)，減少傳染媒介，始終是為保障人體健康和公共衛(wèi)生的目的服務(wù)。根據(jù)85 條第3 款的規(guī)定，“重大突發(fā)新發(fā)動(dòng)物疫情”是指“……，給養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全造成嚴(yán)重威脅危害，以及可能對(duì)公眾健康和生命安全造成危害的情形”，因此動(dòng)物疫情防控的主要目的在于通過(guò)防治動(dòng)物疫情，推動(dòng)養(yǎng)殖業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。根據(jù)85 條第4 款的規(guī)定，“重大新發(fā)突發(fā)植物疫情”是指“……，有害生物突然大范圍發(fā)生并迅速傳播，對(duì)農(nóng)作物、林木等植物造成嚴(yán)重危害的情形”。綜上，重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情不宜納入環(huán)境法典，此類生物安全事項(xiàng)，立法的主要目的是關(guān)注對(duì)公共衛(wèi)生、人體健康和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的影響，而生物多樣性保護(hù)和生態(tài)平衡僅是次要關(guān)注對(duì)象，是為主要目的的實(shí)現(xiàn)服務(wù)的。病原微生物實(shí)驗(yàn)室管理旨在規(guī)范病原微生物實(shí)驗(yàn)室標(biāo)準(zhǔn)化管理，防止因操作失范引發(fā)的高致病性微生物菌種被盜、被搶、丟失、泄露對(duì)實(shí)驗(yàn)室工作人員或公眾健康帶來(lái)不利影響。微生物耐藥防治旨在保護(hù)人體健康與公眾安全。人類遺傳資源管理則是為了維護(hù)社會(huì)公共健康和國(guó)家安全，實(shí)踐案例大多是非法運(yùn)送、采集、郵寄人類遺傳資源出境，危害我國(guó)人類遺傳資源安全。生物恐怖襲擊和生物武器威脅防御則側(cè)重于維護(hù)公眾安全和國(guó)家安全。因此，上述生物安全事項(xiàng)均缺乏立足于生態(tài)系統(tǒng)整體面向，以環(huán)境保護(hù)為基本出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)予以規(guī)制，個(gè)別規(guī)范中涉及的環(huán)境保護(hù)措施是為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、維護(hù)人體健康、公眾安全和國(guó)家安全的戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)計(jì)的輔助性措施，個(gè)別事項(xiàng)在實(shí)踐領(lǐng)域探索較少，而是基于國(guó)家安全的戰(zhàn)略目標(biāo)在國(guó)家重要政策文件中有要求，單行法尚未規(guī)定且主管部門職能范圍與環(huán)境保護(hù)工作關(guān)聯(lián)性不大，因此不宜納入環(huán)境法典。

4.2 “入典”進(jìn)路——“嵌入+外聯(lián)”

納入環(huán)境法典的生物安全事項(xiàng)雖已確定，但這些事項(xiàng)以何種方式納入環(huán)境法典，不單是環(huán)境法典調(diào)整范圍的直接反映，也是立法技術(shù)的最終呈現(xiàn)[23]。

已有部分學(xué)者在研究環(huán)境法典的調(diào)整范圍時(shí)對(duì)生物安全涉及的個(gè)別事項(xiàng)做出了初步編排考量。張梓太教授認(rèn)為，環(huán)境法典分則編下應(yīng)該設(shè)置生態(tài)保全編，該編包括五章內(nèi)容，其中第三章為生物物種保護(hù)[24]；王燦發(fā)教授提出，分則部分設(shè)置五編，將野生動(dòng)植物保護(hù)和生物安全納入生態(tài)保護(hù)編，將生物遺傳資源納入自然資源編[25]；李艷芳教授指出，轉(zhuǎn)基因等生物技術(shù)立法具有較高專業(yè)性，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境法典當(dāng)中予以單獨(dú)規(guī)定[26]。汪勁教授認(rèn)為，生物安全法與自然保護(hù)法相關(guān)，因此應(yīng)當(dāng)納入自然保護(hù)編[27]。鞏固教授提議，諸如物種與生物多樣性保護(hù)等事項(xiàng)應(yīng)該設(shè)置在自然生態(tài)保護(hù)編之下[28]。

綜合上述理論研究，可以將生物安全“入典”模式的選擇歸結(jié)為兩種可能的方案：一種是分散式，即將某一領(lǐng)域的生物安全事項(xiàng)作為一章，即法典中的第三層級(jí)，納入其所對(duì)應(yīng)的編；另外一種是集成式，即將上述四類生物安全事項(xiàng)作為一個(gè)整體，但也是作為第三層級(jí)，納入其所對(duì)應(yīng)的編。筆者認(rèn)為，如何納入，取決于生物安全各事項(xiàng)的上一層級(jí)，即法典中第二層級(jí)的各編是如何確定的。

目前，我國(guó)環(huán)境法典采用“總則—分編”的體例結(jié)構(gòu)，采用“編—章—節(jié)”的層次呈現(xiàn)方式已達(dá)成共識(shí)，但具體各分編的內(nèi)容還未形成一致意見。有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)將污染防治法、自然資源法和生態(tài)保護(hù)法三大領(lǐng)域都包含在內(nèi)[29]。也有學(xué)者認(rèn)為，自然資源法不應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境法典，而應(yīng)當(dāng)單獨(dú)制定自然資源法典[30]。還有學(xué)者認(rèn)為，除了常規(guī)的污染防治、生態(tài)損害防治和資源損害防治外，還應(yīng)當(dāng)納入自然地理環(huán)境保護(hù)法編[31]。雖然學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議不斷，但目前呂忠梅教授團(tuán)隊(duì)提出的方案普遍受到重視，他們認(rèn)為，環(huán)境法典中的第二層級(jí)應(yīng)當(dāng)包含五個(gè)部分，即總則編、污染防治編、自然生態(tài)保護(hù)編、低碳發(fā)展編和生態(tài)環(huán)境責(zé)任編[32]。

以呂忠梅教授團(tuán)隊(duì)提出的五編內(nèi)容為準(zhǔn)，不難看出目前方案中提出的自然生態(tài)保護(hù)編是在以環(huán)境要素為調(diào)整目標(biāo)的傳統(tǒng)調(diào)整方式基礎(chǔ)上對(duì)生態(tài)系統(tǒng)綜合的，更高層次的調(diào)整，其立足于生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)，而生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的核心是生物安全，所以無(wú)論是調(diào)整方式還是規(guī)制目標(biāo)，納入環(huán)境法典的四項(xiàng)生物安全事項(xiàng)均可以被自然生態(tài)保護(hù)編所涵攝。另外，這四類生物安全事項(xiàng)皆以生物多樣性保護(hù)為目標(biāo)，因此可以以生物多樣性保護(hù)作為邏輯主線，將轉(zhuǎn)基因安全管理為主的生物技術(shù)研究開發(fā)與利用、生物資源安全管理、外來(lái)物種入侵防治等事項(xiàng)串聯(lián)起來(lái)形成一章，作為一個(gè)整體，嵌入自然生態(tài)保護(hù)編。

對(duì)于無(wú)法納入環(huán)境法典的生物安全事項(xiàng)，宜以單行法的方式與環(huán)境法典并存，既可以使環(huán)境法典避免因系統(tǒng)的閉合而停滯、僵化，無(wú)法適應(yīng)社會(huì)的需求，也為未來(lái)有可能出現(xiàn)的新的生物安全規(guī)制對(duì)象留出立法空間。其他部門法中關(guān)于生物安全的規(guī)定，宜在法典中設(shè)置引致條款，引向單行法的規(guī)定。

5 結(jié)論

目前的條件下，環(huán)境法典的編纂無(wú)法做到取代所有單行法且形成邏輯融貫的統(tǒng)一法典。如何處理一些與環(huán)境法典相關(guān)聯(lián)但又屬于其他領(lǐng)域的單行法，是環(huán)境法典編纂過(guò)程中較為棘手的問(wèn)題。雖然環(huán)境法典的編纂采用“適度法典化”的模式已形成共識(shí)，但如何“適度”尚需探索。通過(guò)文章的分析，在對(duì)生物安全概念的國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法差異性分析的基礎(chǔ)上，尋求其與環(huán)境法的聯(lián)系，厘清納入環(huán)境法典的生物安全事項(xiàng)選擇標(biāo)準(zhǔn)，并科學(xué)、合理地在法典中予以安置不失為一種可行的方案。可將其總結(jié)為以基礎(chǔ)概念的統(tǒng)領(lǐng)實(shí)現(xiàn)“調(diào)整范圍的適度”，并在概念內(nèi)涵指引下形成“體系的適度”，希望這種探索能對(duì)同類問(wèn)題的解決提供一種思路。