高校智庫內(nèi)部治理的邏輯向度

徐萬歡

(南京藝術學院 文化產(chǎn)業(yè)學院,南京 210013)

新型智庫建設成為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手和重要路徑[1]。高校智庫總體數(shù)量在短期內(nèi)得到很大發(fā)展,得力于黨政部門的頂層設計和主動對接,在宏觀治理和整體運營上取得了長足的進步。但是,這樣一個倚靠外力快速聚合發(fā)展而成的智庫群體,在形成規(guī)模效應之余,仍能發(fā)現(xiàn)快速發(fā)展中隱含的問題。在由上而下、由外而內(nèi)助推過程中,高校學術能力有余、智庫管理與經(jīng)驗不足,存在著高校智庫本體適應發(fā)展與內(nèi)部治理問題。作為系統(tǒng)建構中國特色新型智庫的重要組成部分,完善高校智庫內(nèi)部治理體系顯得十分必要。

一、高校智庫內(nèi)部治理的要素建構

高校智庫內(nèi)部治理的基本要素分為物質(zhì)要素和精神要素,其中物質(zhì)要素包括人才、資金兩方面;精神要素包括組織結構、項目管理、品牌塑造、聯(lián)動機制等方面。

人才決定了高校智庫的創(chuàng)新能力。高校智庫是由不同專業(yè)背景、學術領域、年齡層次等多樣化屬性人才按照一定的研究目標、研究項目組合起來的,研究成果是智庫團隊不同崗位、不同專業(yè)人才通力合作的腦力勞動產(chǎn)物,所以人員管理是高校智庫內(nèi)部治理的重要基礎。

資金決定了高校智庫的發(fā)展能力。經(jīng)費的多寡與高校智庫開展和運行實踐的能力有著直接關系。經(jīng)費的籌集是很多國外智庫的核心工作之一,它決定著智庫能否招攬更多的人才和實現(xiàn)更廣泛的研究。我國高校智庫的資金來源,主要依賴于行政部門的經(jīng)費撥款和高校自身的配套經(jīng)費。不同于國外高校智庫,我國高校智庫內(nèi)部治理體系中涉及的資金問題主要側重于經(jīng)費的管理辦法和分配制度。

組織結構決定了高校智庫建設的運營能力。組織結構包括主管部門、決策部門和執(zhí)行部門。地方高校智庫一般由省級黨政部門、高校作為雙重主管部門;決策部門一般有理事會、專家委員會、院務委員會等;在院務委員會下設的具體執(zhí)行部門則包括行政服務、后勤保障、具體項目研究等功能機構。國外高校智庫通常為學校的一個內(nèi)設機構,統(tǒng)屬學校管轄和安排人事財務管理。我國高校智庫多是由高校與黨政部門共建,目前數(shù)量較多、發(fā)展成熟的省級智庫多是這種組織結構。

項目管理決定了高校智庫的行動能力。高效的項目管理意味著智庫能夠快速跟進社會需求和及時完成各項研究任務。按照課題來源分為縱向課題與橫向課題。縱向課題是由各級黨政部門指定的智庫研究并代表該部門立項的課題,通常具有政策研究和導向意義。橫向課題是各級黨政部門、企事業(yè)單位直接委托智庫研究的課題,經(jīng)費相對靈活;按照項目周期分為短期應急類課題與一般交辦類課題。高校智庫的智力輸出與知識生產(chǎn)能力強,可以充分發(fā)揮高校學術研究的長處,服務于政府或社會的應急性需要,也具備長期跟蹤系統(tǒng)研究的能力。

品牌塑造決定了高校智庫的影響能力。這種影響力既指高校智庫成果對政策制定、評估的影響,表現(xiàn)為所發(fā)內(nèi)參或獲得批示的數(shù)量,又指智庫研究成果披露形式對公眾和社會輿情的影響,表現(xiàn)為成果觀點被閱讀或轉發(fā)的數(shù)量。無論是影響政府決策還是影響公眾輿論,高校智庫都需要形成系列研究成果和特色研究方法來塑造自身品牌,并通過高效的傳導機制及時披露研究成果,形成社會對智庫研究成果的良好傾聽。

聯(lián)動機制決定了高校智庫的社會效力。高校智庫內(nèi)部各機構和校內(nèi)各部門需要協(xié)同合作,充分發(fā)揮不同部門、不同專業(yè)的研究力量。同時要與各級黨政部門、社會各界、國內(nèi)外其他研究機構保持密切協(xié)同的合作關系,探索智庫發(fā)展成果效用的最大化。智庫的社會屬性決定它必須高效地與社會各界、企事業(yè)單位等溝通消息、保持協(xié)作。

二、高校智庫內(nèi)部治理的問題隱存

(一)學科建設與智庫研究

高等院校本身具有雄厚的學科建設與研究基礎,高校教師或科研崗位工作人員經(jīng)過系統(tǒng)的研究學習,具備良好的學術素養(yǎng)。但一般的學術研究路徑與智庫研究尤其資政研究的方法并不一致,高校專家對參與政府政策制定的流程不熟悉,沒有參與智庫運營管理的經(jīng)驗。智庫研究集中在政策制定的前端、政府施政能力的檢測、政策有效性的測度。高校本身側重學術研究,資政能力不是強項,會出現(xiàn)投入大量精力的知識產(chǎn)出,最終無法對接社會實際需要,因此高校專家不直接等同于智庫專家。智庫研究作為政策咨詢的理論依據(jù),需要對國家現(xiàn)代化治理和政策導向具有測度能力,二者混淆常使投入大量要素的智庫研究成果無法落地而成為空中樓閣。

(二)學校領導和政府領導

一般省級高校智庫是高等院校與當?shù)厥∥麄鞑抗步?受高校和宣傳部門的雙重領導。其經(jīng)費來源往往依靠宣傳部下?lián)芙?jīng)費及高校配套資金,意味著高校智庫受到雙重領導。因此高校智庫在財務和人事方面的管理,既要符合所在高校的制度文件要求,同時又受到宣傳部門的規(guī)定約束。這樣在智庫治理上就形成了“國家—高校—智庫”的“三明治”治理結構。在這樣的結構中,國家(包括省市)出臺的有利于智庫發(fā)展的促進政策都無法直接輻射到智庫,政策紅利無法釋放[2]。沒有獨立法人地位的高校智庫,日常辦公依托院校系統(tǒng),工作對象是有資政需求的部門,這使得智庫評價工作陷入兩難困境。

(三)導向激勵與研究獨立

高校智庫研究方向受黨政部門資政需求的影響,在項目進程中需要不斷與交辦單位溝通意見,其中一旦出現(xiàn)領導意志,智庫研究的獨立性將受到影響。研究導向要符合國家現(xiàn)代化治理的需要,但作為知識產(chǎn)出的智庫研究成果并不能成為交辦單位的施政依據(jù)。有時也存在高校智庫不能洞悉社會實踐和輿論引導的需要,局限在自身的學術體系而遲緩于對社會客觀實際的敏感。

(四)研究導向與研究梯隊

首席專家作為智庫研究人才的核心,對智庫研究方向起著決定性作用。但如果沒有成熟團隊的通力合作,智庫研究中的諸多事宜便難以兼顧。高校智庫以兼職研究人員為主,以項目組為人員組合單位,但常出現(xiàn)專家在多個課題組穿插掛名的情況。高校智庫研究梯隊中負責數(shù)據(jù)采集、文獻梳理、項目協(xié)調(diào)等基礎工作的人員,大多是碩博士研究生。在讀研究生本身有各自的學業(yè)論文壓力,一旦梯隊管理松散,將大大降低研究的效率和質(zhì)量。尤其在課題組中,跨學科研究也成為當今研究方法中的熱門詞匯。高校擁有多門類學科,知識儲備豐富、結構廣泛,因而更善于運用跨學科研究方法。但有的智庫團隊將不同專業(yè)的研究人員的簡單疊加稱為跨學科,實際研究中與首席專家不一致時,仍無用武之地。

(五)借鑒國外與國內(nèi)實際

國外高校智庫發(fā)展多年,已奠定了良好的基礎,內(nèi)部治理十分健全,形成了自身運營管理的模式和特色。這些高校智庫的運行機制與內(nèi)部治理,無不是跟當?shù)卣巍⒔?jīng)濟、文化相適應的,因此生搬硬套外國高校智庫模式并不合理。我國高校智庫發(fā)展時間較短,設立過程是由上而下推進的,高校本身并非自發(fā)主動狀態(tài)。雖然國家有完整系統(tǒng)的制度設計,但其內(nèi)部治理仍然是“先天不足”的。國外智庫的“旋轉門”現(xiàn)象,政府公務人員和智庫研究人員之間的無障礙流動,與我國公務人員工作機制的實際不相符合。

(六)歸檔管理與人員流動

智庫研究工作是以項目為核心,往往階段性成果較多,智庫研究人員也隨課題組的設立而流動。因人員及項目流動性高,檔案管理難度較大,整個項目從申請、立項、中期到結項審計,期間所有的文件檔案,包括項目期間產(chǎn)生的階段性成果都需要及時存檔,一旦項目結束負責人攜帶材料離開,檔案材料將無處可尋。同時高校智庫行政人員受高校行政工作安排流動性較大,因工作繁多無法及時催繳材料和歸檔,甚至因行政人員突然離職造成工作無法銜接,更遑論檔案完整性。

(七)成果呈現(xiàn)與傳播轉化

高校智庫的研究成果需要通過一定的載體來呈現(xiàn),一般是利用報紙、內(nèi)參、資政報告等形式引起政府重視或引導社會輿論。高校專家囿于學術研究的路徑依賴,習慣以論文的形式呈現(xiàn)研究成果。而論文在社會公共治理中幾乎沒有發(fā)聲能力,學術性較強的理論文章脫離大眾的識讀空間和生活實際而成為陽春白雪。智庫和媒體都是智慧高地,都是十分重要的國家智慧資源,都在影響國家走向、引導社會輿論[3]。智庫研究成果的參考意義具有時效性,不能在短時間內(nèi)發(fā)酵和及時披露研究成果,則無法實現(xiàn)高校智庫研究成果的有效轉化和落地,失去其本來的社會意義。

三、高校智庫內(nèi)部治理的邏輯向度

(一)人才管理與隊伍建設

人才是高校智庫的核心資產(chǎn)。智庫專家的研究能力決定高校智庫的層次和水平。當前,我國高校智庫尤其地方高校智庫在人才隊伍建設上還存在從事理論研究的多、從事對策研究的少,寫學術專著的多、寫研究報告的少,關注策略的多、關注戰(zhàn)略的少,會寫的多、會說的少,學術專家多、文化藝術智庫“管家”少的“五多五少”現(xiàn)象,領軍人物和杰出人才較為缺乏。為切實解決習近平總書記指出的智庫建設“跟不上、不適應”的問題,必須大力加強智庫人才隊伍建設,構建完備成熟的智庫人才體系[4]。

1.各年齡層次、學科背景多元結合。利用好高等院校學術優(yōu)勢,選拔有研究基礎和求職意向的學生參與到智庫研究中。以首席專家為核心,團結智庫專職研究人員、校內(nèi)資深專家教授、碩博士研究生于一體的強大研究團隊,構建老中青結合的完整學術繼承鏈。在智庫資政會議交流中,鼓勵不同方向、不同學科學者間相互了解和融合,探討研究方法和理論工具。高校智庫研究并不排斥傳統(tǒng)學術研究路徑,且反哺學術研究。高校研究生尤其博士生的培養(yǎng),亟須通過完整的課題研究來實現(xiàn)。資政研究的復雜程度較高,需要大量數(shù)據(jù)支撐和階段測度,要求智庫中個人具有跨學科的研究視野和兼容素質(zhì)。經(jīng)歷完整的咨政研究過程所得到的訓練既有學術研究的嚴謹規(guī)范,又能帶來更廣泛的實踐探索。

2.各功能作用、管理協(xié)調(diào)通力合作。高校智庫人才隊伍中,不僅需要高端的首席專家和學科帶頭人、完整高效的智庫研究團隊,同樣需要維持智庫運轉、促進智庫提效的其他人才。需要資政預見性人才,政府部門與企事業(yè)單位退休人員中有大量具有行政、溝通和交流能力的人才,他們熟悉政府文本涵養(yǎng)路徑和部門間溝通協(xié)作方式,聘請他們成為智庫專家將大大加強智庫運轉的效率;需要成果推廣人才,一定意義上研究成果的披露效果不亞于成果本身,通過多樣的傳播媒介更廣泛地發(fā)出智庫聲音,影響和引導社會輿論,是智庫成果是否具有影響力的重要標志;需要運營管理人才,常駐運營管理人員是高校智庫得以高效運轉的紐帶,在智庫評價體系中列有該項指標,可以直觀反映高校智庫的運營情況和能力;還需要數(shù)據(jù)采集與維護、文件分發(fā)與歸檔等智庫工作健康運轉的保障性人才。

(二)經(jīng)費管理與薪酬激勵

科學管理和使用經(jīng)費,促進智庫研究的高效發(fā)展。在合理范圍內(nèi)賦予智庫課題組更靈活的經(jīng)費使用權,避免讓智庫專家陷入繁瑣的報銷或填表困惑。完善高校智庫薪酬制度,實現(xiàn)物質(zhì)上對智庫科研勞動的充分尊重,激勵高校各類人才投入智庫工作中,給智庫人才和智庫本身發(fā)展帶來更大空間。

1.經(jīng)費管理。高校智庫的資金管理是保證智庫合理運營的物質(zhì)基礎與功能保障,嚴格遵循相關規(guī)定,設置全效可控的資金管理運營路徑是智庫內(nèi)部治理的重要內(nèi)容。根據(jù)不同的經(jīng)費來源,對接相應的經(jīng)費管理辦法。靈活運作和協(xié)調(diào)智庫內(nèi)部治理,如在民政單位注冊為“民辦非企業(yè)單位”,可以破除體制內(nèi)智庫在執(zhí)行管理部門政策時所受到的多重限制,又能得到原有機制的輔助。既要嚴格遵守財務制度與經(jīng)費管理辦法,又要靈活簡化經(jīng)費使用程序,避免高校智庫人才將大量精力耗費在非研究活動之中。依據(jù)經(jīng)費來源性質(zhì)及規(guī)定用途,在高校學校財務處實行智庫“大賬戶、小專戶、集中管、分核算”的財務管理模式,確保專款專用。

2.薪酬激勵。智庫工作人員的積極性首先與個人實際報酬多少有關,更與高校智庫對報酬的分配是否合理及具有激勵效應有關。習近平總書記指出要支持科研事業(yè)單位探索試行更靈活的薪酬制度,穩(wěn)定并強化從事基礎性、前沿性、公益性研究的科研人員隊伍,為其安心科研提供保障[5]。高校智庫的薪酬標準,實質(zhì)是對創(chuàng)新創(chuàng)意勞動的價值進行評估,決定了高校智庫人才的價值實現(xiàn)基礎。智庫工作投入的科研精力與創(chuàng)意勞動往往需要大量連續(xù)的工作時間,且仍難以在勞動成果或有效數(shù)量上有過多的保證。因為智庫研究本身不是機械的,難以完全按照工作計劃日程實施,只能有預期理想的計劃,不能事先設定結果。因此,智庫人員的工資形式也區(qū)別于一般的勞動所得,智庫人員勞動報酬的評價主要取決于智庫研究成果的價值量。智慧和知識作為要素投入,智庫研究成果具有稀缺性,理應獲得更高的勞動報酬。智庫研究成果落地轉化和得到社會認可需要一段時間,有效需求與科研勞動成果價值實現(xiàn)之間存在一定的滯后性與偶然性。高校智庫的工作是異質(zhì)的、差異化的勞動,其創(chuàng)新性表明智庫工作中所凝結的個別勞動時間,無法通過傳統(tǒng)算法得出社會必要勞動時間。在高校智庫的薪酬分配中,一方面要立足具體項目的預期評價,實施積極有效的薪酬分配,不簡單以時間作為薪酬分配的標準,統(tǒng)籌項目落實的具體實際。另一方面既要統(tǒng)籌主要科研成員與基礎工作人員的薪酬分配,又要兼顧全職人員與兼職人員的薪酬分配,充分有效發(fā)揮薪酬制度在高校智庫中的激勵作用。

(三)項目管理與成果轉化

智庫研究的重心是對項目運行的管理和成果轉化的控制。在智庫自身稟賦的資源約束中,運用合乎智庫規(guī)律的觀點、方法、理論,對整個項目從立項選題到結項審計的全過程進行有效管理,以達到預期目標。成果轉化或政策落地是智庫研究的最終目的,轉化結果意味著智庫研究是否有意義,而轉化程度則需要具體的路徑來落實。

1.資政方向與服務范圍。8家國家高端智庫試點單位中,有4家是從事專門性或區(qū)域性研究,其他高校智庫則多是與地方部門共建的地方性智庫。盡管數(shù)量巨大,但高校智庫發(fā)展時間較短,對需要長期數(shù)據(jù)基礎或廣域性研究沒有實踐經(jīng)驗積累,與既有的社科院或政策研究室等“內(nèi)腦”不同。絕大多數(shù)省級智庫都不應該把業(yè)務重心放到全國性質(zhì)政策議程設置的決策咨詢工作上[6],期冀對國家政策產(chǎn)生重要影響。高校與所在地方有密切合作,研究基礎和數(shù)據(jù)資源的獲取更為便利。國外很多不到10人的小型高校智庫,深耕專長,形成特色研究方法和思路,在專門領域產(chǎn)生重要影響。在資政方面,高校智庫除了對接黨政部門,還可以拓寬思路對接人大、政協(xié)等部門,在法律法規(guī)制定、政府施政評價、政策有效性評估等方面發(fā)揮作用。

2.數(shù)據(jù)積累與長效機制。智庫研究是前瞻性、創(chuàng)新性研究,成果產(chǎn)出需要大量數(shù)據(jù)基礎和分析支撐。數(shù)據(jù)采集和分析的能力很大程度上決定了智庫研究能力,而高校中尤其人文社科專業(yè)對數(shù)據(jù)的處理能力不足,則對延續(xù)性政策的有效測度無從談起。學術研究中依賴于政府部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)的方式,在智庫研究中顯得乏力。政府部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)時間相對滯后,而智庫資政研究要求卻是前瞻的,數(shù)據(jù)的即時獲得成為研究成果價值的關鍵。相較于政府自身的政策研究部門,高校智庫更擅長做中長期、長期研究。根據(jù)課題目標導向,結合研究生培養(yǎng)方案設置專門數(shù)據(jù)采集和實時追蹤的助理研究崗位,聯(lián)合大數(shù)據(jù)服務處理公司,形成自身獨立的數(shù)據(jù)采集和分析系統(tǒng),是高校智庫核心競爭力的保證和實現(xiàn)長效機制的關鍵。

3.成果對接與落地轉化。智庫的重要功能是成為決策的智囊,是政策制定、政策執(zhí)行、政策落地的理論支撐與指導。智庫研究成果的表現(xiàn)形式對是否能實現(xiàn)有效對接產(chǎn)生重要作用,研究人員能寫不能說的情況較多,論文形式等理論成果不諳政府行文規(guī)范和表達,將嚴重影響成果對接和轉化,要著力培養(yǎng)智庫人員的文本表達能力。除與交辦單位對接外,智庫對輿論的影響力也是成果得以轉化的重要陣地。傳統(tǒng)紙媒已難形成現(xiàn)象級傳播,高校智庫要充分發(fā)揮師生在網(wǎng)絡上的活躍能力,結合各種新媒體力量放大智庫觀點、傳播智庫聲音。智庫專家還應廣泛出現(xiàn)在各大輿論分發(fā)平臺,將智庫研究成果或政策解釋向社會推廣,制造宣傳影響、積極引導輿論參與健康廣泛的社會治理。