日本世界一流大學建設新舉措:“指定國立大學法人”制度

林祥瑜

(1.南京師范大學 教育科學學院,南京 210024;2.南京工業大學 外國語言文學學院,南京 211816)

2017年,我國教育部、財政部等部門聯合公布了首批世界一流大學和一流學科建設高校和建設學科名單,由此“雙一流”建設正式拉開帷幕。反觀鄰國日本,2016 年修訂了《國立大學法人法》,增加了創設“指定國立大學法人”制度的條文,集中力量建設日本最高水平的教育、科研基地,并且擴大“指定國立大學法人”的經營自由度、財政支持力度與辦學國際化,建設日本最高水平大學。根據日本政府規劃,“指定國立大學法人”成為日本政府重點援助對象,獲得高額項目經費。同時,在管理運營、教師工資標準設定、投資事項等方面得到更大的自主權。時任文部科學大臣林芳正提出“期望‘指定國立大學法人’在國際競爭背景下,邁入世界一流大學的行列,積極做出有益于社會和經濟發展的成果,帶動日本國立大學持續發展”[1]。此前日本政府主導實施了包括“全球COE 計劃”(Global Center of Excellence Program)、“全球頂尖大學項目”(Top Global University Project)在內的多個旨在建設日本具有世界水平的教育、研究基地和一流大學的項目,而此次“指定國立大學法人”建設高校僅限國立大學法人,該制度有何突出特點? 本文將從制度出臺、法律規定、實施過程等方面展開具體分析。

一、“指定國立大學法人”制度出臺與法律規定

1.“指定國立大學法人”制度的創設背景

日本國立大學法人共86所,自2004年“國立大學法人化”以來,每六年為一個計劃周期,各國立大學法人制訂各自的中期計劃。2004 年開始的“國立大學法人化”改革所建立的國立大學法人制度給日本帶來了國立大學與政府之間關系的轉變、國立大學內部管理體制的變化、國立大學經費來源的多樣化三個方面的影響[2]。此次“指定國立大學法人”制度的確立又將在日本國立大學發展史上留下濃墨重彩的一筆。

受少子化、18歲人口顯著減少的影響,日本政府不斷推進國立大學改革,以應對少子化、老齡化對日本高等教育的沖擊,提高日本大學的教學、科研水平和國際競爭力。其中引人矚目的便是推進國立大學功能分類改革,促使各國立大學依照自身優勢與特色,分類型、差異化發展,集中力量推動頂尖國立大學發展成為世界一流大學,并促使頂尖國立大學帶動其他大學的發展。2013 年文部科學省發布《國立大學改革計劃》,提出“在未來10 年要讓10 所日本大學入選世界大學排名100強”的目標,要求各國立大學明確學校功能,分別瞄準3個方向:世界最高教育與研究基地、全國教育與研究基地、地區發展的核心基地[3]。2014年修訂的《日本再興戰略——未來的挑戰》也提議國立大學按照世界最高水平的教育與研究基地、全國教育與研究基地、地區發展的核心基地這三種類型進行有重點的戰略分工[4]。由此,面向不同的發展目標與路徑,各國立大學按照三種功能定位進行了自主選擇。東京大學、京都大學、東京工業大學等16所大學選擇第一類,以打造世界一流大學水準的卓越教育與研究為目標;東京學藝大學、御茶水女子大學、東京外國語大學等15所大學選擇第二類,利用優勢學科專業,創設富有特色的教育與研究型大學;橫濱國立大學、巖手大學、福島大學等55所大學選擇第三類,旨在為地域發展作貢獻[5]。2015年,日本政府內閣會議修訂《日本再興戰略》,首次提出創設“特定研究大學”制度,即隨后改稱的“指定國立大學法人”制度。創設“指定國立大學法人”制度的目的在于建設擁有高度經營權、相當自由度、能夠吸納國內外各類資源且具有全球化競爭實力的世界一流大學。2015年10月至12月間,文部科學省七次召開“專家會議”,討論“指定國立大學法人”制度[6]。參會人員有金子元久、清家篤、橋本和仁等學界、政界與產業界有識之士16人。會議最終討論確定了“指定國立大學法人”制度的設定目標、三大指標領域和六項要素、評審委員等具體內容。2016年5月修訂了《國立大學法人法》,至此,“指定國立大學法人”制度以法律的形式正式確立起來。

2.《國立大學法人法》的修訂

日本國會于2016年5月修訂了《國立大學法人法》,新增第五章關于創設“指定國立大學法人”制度的條款,并于2017年4月1日正式實施。此次修訂旨在顯著提升日本大學的教育、科研水平和創新能力,使“指定國立大學法人”開展世界最高水平的教育與科研活動、設定更高的目標、加強大學財政基礎、更好地運營大學。《國立大學法人法》第34條第4項規定,文部科學大臣綜合考察申請對象的教育與研究實績、管理運營體制與財政基礎,在聽取國立大學法人評價委員會意見的基礎上,將有可能開展世界最高水平教育、科研活動的大學法人認定為“指定國立大學法人”。認定“指定國立大學法人”時,必須通過文部科學省省令公開。《國立大學法人法》第34條第2、3項規定,在不影響教育、科研活動的情況下,經文部科學大臣同意,“指定國立大學法人”可以向第三方出租土地等,并可將自營收入運用的對象范圍擴大至有更高收益的金融產品。《國立大學法人法》第34條第8項則規定“指定國立大學法人”在充分考慮并確保國際一流人才的前提下,自行設定教師工資與薪酬標準。該法第9 條第3、4 項指出,可以任命精通大學運營的外國人擔任國立大學法人評價委員會委員。《國立大學法人法》同時也規定,當“指定國立大學法人”不再具備指定理由時,文部科學大臣有權取消[7]。依據修訂的《國立大學法人法》,日本文部科學省于2016年11月30日公布了《第3期中期目標期間指定國立大學法人》募集公告,明確規定從國立大學法人中選出極少數的頂尖大學,將其認定為“指定國立大學法人”,在國立大學法人第3期中期計劃期間(2016-2021年)進行建設,政府在計劃實施的首年度項目總預算為10億日元。

二、“指定國立大學法人”制度的實施

1.“指定國立大學法人”評審委員會

文部科學省設立了包括外國專家在內的評審委員會——“指定國立大學法人部會”。“指定國立大學法人部會”隸屬于國立大學法人分科會,負責“指定國立大學”的立項申報與獲批后每年度建設情況審核。“指定國立大學法人部會”委員通過國立大學法人分科會會長指名的方式選定,文部科學大臣在聽取其意見的基礎上,認定“指定國立大學法人”。

評審委員會對申請對象在科研能力、社會合作、國際合作交流等方面的水平進行嚴格考察。從國籍來看,評審委員會委員既有日本人,也有來自日本以外國家的專家。評審委員會會長佐佐木毅是日本國土綠化推進機構理事長,代理會長平野真一是上海交通大學致遠講座教授、平野材料創新研究所所長。從所屬單位性質來看,12位評審委員中,來自企業和非盈利組織的有8位,占比達到三分之二,僅有4位委員來自大學和科研院所,包括來自加州大學伯克利分校、耶魯大學等世界一流大學的教授。

2.“指定國立大學法人”的評審過程

評審過程包括各大學自評、評審委員會評審和文部科學省批示。首先,各大學對照“指定國立大學法人”的評審指標進行自評。自評結果顯示僅有表現突出的7所頂尖國立大學符合條件,這7所大學在規定時間內提交了申請。其次,評審委員會評審,包括申報資料評審、聽證會、現場考察等環節。以第一批“指定國立大學法人”東京大學、京都大學和東北大學的申請、審查、認定為例,從2016年11月30日公開募集到2017年6月30日公布“指定國立大學法人”,歷時半年有余。在2019-2020年度QS世界大學排行榜中,東京大學排名第22位,京都大學排名第33位,東京工業大學排名第58位,大阪大學排名第71位,東北大學排名第82位,名古屋大學排名第115位。獲批的6所國立大學在世界大學排行榜中均處于靠前位置。最后是文部科學省批示。在評審委員會評審的基礎上,最終由文部科學大臣對外公布“指定國立大學法人”和候補大學。2017年6月30日文部科學省首批認定了3 所國立大學即東京大學、京都大學和東北大學為“指定國立大學法人”。另外3所大學即東京工業大學、名古屋大學和大阪大學在其后的第二、第三批中相繼被認定為“指定國立大學法人”。在公布大阪大學為第三批“指定國立大學法人”的同時,文部科學省要求未獲批的一橋大學,繼續完善與充實建設規劃,待條件成熟后再次進行審查。2019 年9 月一橋大學獲批為“指定國立大學法人”。此后,2020年、2021年,東京醫科齒科大學、筑波大學和九州大學相繼獲批,至此,10所國立大學被批準建設為“指定國立大學法人”。

3.“指定國立大學法人”的評審指標

文部科學省在計劃實施的首年度撥付項目經費10億日元,用于建設“指定國立大學法人”。雖然文部科學省未對“指定國立大學法人”的數量做上限規定,但設定的評審指標十分嚴苛。依據《第3期中期目標期間“指定國立大學法人”公開招募通知》,評審除了考察申報大學對自身優勢和特色的把握程度、目標設定之外,還包括科學研究、社會合作和國際協作三大領域和以下六項要素,即:人才培養與人才引育方面,吸引優秀教師和優秀學生,并為之設定具體目標和活動;研究能力方面,開展跨領域合作,開拓新興領域;在國際合作交流方面,通過與國外大學和機構等的合作擴大自身教育、研究領域;社會合作方面,開展真正的產學合作,將產學合作的成果回饋社會,并為之設定必要的目標和活動;大學治理方面,改善大學組織體制,為大學建設目標和人才培養服務;財務基礎方面,確保財源[8]。對三大領域分別制訂了具體的參考依據量表和國內排名參考值。評審指標規定,獲評高校的科學研究、社會合作、國際協作三大領域中每個領域至少有1個以上的指標排名在日本國內大學位于前十位。北海道大學和九州大學按評審指標自評后,因個別單項未達標,主動放棄了申報。文部科學省雖未公布獲批指定國立大學法人6所大學的各項指標數值,不過具體的評審內容從文部科學省公布的各“指定國立大學法人”獲評理由和各大學的“未來構想概要”中可略見一斑。

第一,科學研究領域。獲批的6所大學中,除東京工業大學外,其余大學均屬綜合研究型大學。科學研究領域考察與評審的重點指標包括兩點。一是科研費資助項目的獲批數和全國排名。參照文部科學省公布的文件《2016年度科學研究費立項項目的分配》,考察2012-2016年度獲得資助項目的總數。學校必須在規定的14個研究領域中,獲得至少2個研究領域的科研資助,獲得資助的研究數量累計排名全國前10名。14個領域分別為:信息學、環境學、復合領域、綜合人文社會、人文學、社會科學、綜合理工、數學物理科學、化學、工學、綜合生物、生物學、農學和醫藥學等。二是高被引論文數調整值Q 值(各領域被引前10%的論文數乘以調整系數,即為Q 值,參考值大于10.9%)。依據日本科學技術·學術政策研究所2015年12月發布的《著眼于研究論文的日本大學基準化分析(2015年度)》,評審委員會認為,東北大學作為國立大學中教育、研究卓越的一所大學,能夠在準確地分析自身優缺點的基礎上,在“材料科學、磁電子學、災害科學、未來新型醫療”等優勢學科方面進一步提升科研能力,并分階段扶植新的研究領域,尤其災害科學研究領域是世界防災、減災的重要領域。對京都大學的評價是能夠明確優勢學科,希望京都大學能夠帶動日本人文社會科學領域研究的深入發展[9]。京都大學的“未來構想概要”顯示,學校將進一步推進國際化合作研究,開發文理融合的新學術領域。評審委員會認為東京工業大學能夠制訂具體的短期目標和中長期目標,成為“綜合能源科學、數字社會設備系統”等世界重點研究基地;由校外人士和畢業生參與策劃的“未來社會DESIGN 機構”所設計的未來社會形象計劃令人期待。名古屋大學則瞄準建設世界一流研究基地的重點研究領域——化學·生物學融合領域、未來電子工學研究、宇宙物理學、醫學與生命科學研究,并且導入了重點研究基地候補梯隊體制,制訂了強化科研能力的具體措施[10]。大阪大學設定了跨學科協同研究領域——免疫學、生命醫學科學融合、共生智慧系統、光與物質科學,新設“共創機構”管理跨學科協同研究,且明確提出大學教師人均論文被引用數和外籍教師占比數據,制訂了強化科研能力的具體措施[11]。總之,評審委員會不僅考察各大學優勢學科的科研實力,更看重各大學的未來科研發展潛力和在日本乃至全球相關研究領域的影響力,瞄準世界一流大學的建設定位。

第二,社會合作領域。社會合作領域的考察、評審主要參照2011-2015年度各國立大學法人的財務報表、文部科學省《關于大學等機構的產學合作等實施狀況(2010-2014年度)》。評審的重點指標主要有三點:委托和協同研究收入占經常性收入的比例,2011-2015年度的平均值排名國內前10名(參考值大于9.0%);捐贈收入占經常性收入的比例,2011-2015年度的平均值排名國內前10名(參考值大于2.6%);專利權等收入占經常性收入的比例,2010-2014年度的平均值排名國內前10名(參考值大于0.05%)。京都大學、東京工業大學、名古屋大學、大阪大學都提出以國內外校友會為中心、加強與畢業生的聯系,推進大學固有資產有效利用、構建能夠獲得社會支援的組織。評審委員會認為名古屋大學制訂了“指定協同研究制度”,真正開展了組織對組織的產學合作,未來的發展可期;為打破地方國立大學間壁壘而提出的“多大學校區體系”設想構思獨特;以國內外校友會為中心加強與畢業生的聯系、面向社會開展公開講座的計劃詳盡充實。東北大學“未來構想概要”提出推進青葉山新校區的產學共創和解決課題型研究;在急速增長的生命科學領域等通過大力加強產學合作,推動東北大學加速技術革新。京都大學“未來構想概要”提出構建產學官合作的“京大模式”,由大學出資設立運營不同功能的子公司,包括提供顧問服務的公司、專事技術轉讓功能的公司、新興風險企業等,并成立控股集團。通過以上種種措施,“指定國立大學法人”發揮大學服務社會的職能,為社會提供各類資源的同時,提升大學獲取收入、獲得捐贈的能力,建構能夠獲得社會支援的大學組織,形成“大學服務社會—社會回饋大學”的良性互動循環。

第三,國際協作領域。國際協作領域的評審主要參照日本科學技術與學術政策研究所發布的《著眼于研究論文的日本大學基準化分析(2015年度)》《學校基本調查》(2010-2014年度)、日本學生支援機構發布的《外國留學生在籍狀況調查》(2010-2014年度)、《交換留學等日本學生留學狀況調查》(2010-2014 年度)。考察、評審的重點指標包括三點:國際合著論文比例,1999-2013年的平均值排名日本國內前10 名(參考值大于25%);本科生階段外國留學生及出國留學本科生占全體本科生的比例,2010-2014年的平均值排名日本國內前10名(參考值大于5.8%);研究生階段外國留學生及出國留學研究生占全體研究生的比例,2010-2014年的平均值排名日本國內前10名(參考值大于23.5%)。基于上述指標,評審委員會認為,“大阪大學明確寫明了外籍教師所占比例,加強對外籍研究者的支援”。大阪大學采取三項措施加強了國際協作基礎:建立全球化知識伙伴,與海外20 所一流大學建立了戰略合作關系;依托大阪大學海外基地ASEAN 校區,面向泰國、印度尼西亞、越南、文萊等東南亞國家培養全球化人才;在大阪府箕面市投資興建“阪大全球化”校區,作為嶄新的組織間合作的野外實踐基地,2021年投入使用[12]。2012-2017年,東京工業大學創設“科學研究創成研究院”,集結大學附屬研究所等機構,聘任了世界一流科研人員。東京大學通過采取以下措施:每年投資4億日元用于提升學生的國際綜合能力;聘請海內外著名研究者,派遣年輕研究者出國;建設國際卓越研究生院,形成未來學術資產;建設大型國際共同研究設施和國際卓越研究基地以提升國際化辦學實力。

三、“指定國立大學法人”制度的主要特征

近年來日本政府重視提倡國立大學按照各自學校的優勢和特色,走差異化、多樣化發展道路,允許各國立大學自行選定重點建設類型,推進改革發展。“指定國立大學法人”是日本旨在建設世界最高水平的教育、研究基地的構想與實踐。日本“指定國立大學法人”制度的主要特征可以從立法保障、信息公開與動態調整、理清大學內外部關系與打破內外部治理壁壘、促使財務來源多樣化等方面進行歸納。

1.立法先行,為“指定國立大學法人”的建設提供法律保障

規范制度的確立使“指定國立大學法人”的建設有法可依。在建設日本世界最高水平教育、研究基地過程中,日本政府下轄的產業競爭力會議以及文部科學省多次討論首先提出建設雛形,然后在國立大學法人第3 個中期計劃開端之年的2016年由日本國會修訂了《國立大學法人法》,增加了創設“指定國立大學法人”制度的條文,從而在法律上確立了“指定國立大學法人”制度,明確了“指定國立大學法人”的建設目標、建設周期、權力和義務等。從20世紀90年代以來的日本高等教育改革中,我們可以清楚地看到以法律的形式體現重大政策進而引導改革實施的過程,“指定國立大學法人”制度的創設與實施也不例外,這充分反映了現代法治社會的基本特征。

2.信息公開透明,實施動態調整,保證制度活力

在“指定國立大學法人”的評審過程中,由國內外專家組成專門的評審委員會進行嚴格評審,評審指標體系給出了具體數據、排名的參照體系、計算方法等,保證了評審指標的公開性與透明度。《國立大學法人法》明文規定文部科學省認定“指定國立大學法人”時必須通過文部科學省省令公布,保證公開、公正、透明化。同時,確立了淘汰機制,在“指定國立大學法人”建設過程中,如若達不成大學自己設定的建設目標則將被文部科學大臣取消稱號。建立動態調整機制,促使獲批的“指定國立大學法人”按預期構想推進建設計劃的同時,確保未獲批大學持續提升大學實力,保證“指定國立大學法人”制度的活力。

3.理清國立大學內部關系、大學與日本社會的關系、大學與國際社會的關系,打破內外部治理的壁壘

在“指定國立大學法人”評審與建設過程中,日本國立大學法人支援科認為日本政府與國立大學試圖厘清國立大學的內部關系,國立大學與日本社會、地域社會的關系,國立大學與國際社會、國外大學的關系等三對內外關系,使“指定國立大學法人”成為打破國立大學內部壁壘、大學與外部社會之間的壁壘、大學與國外壁壘的領先者。這三重壁壘既守護著日本國立大學的保守性,也體現出制度變革的困難性[13]。

第一,在國立大學的內部關系方面,促使各類資源流動,打破大學內部壁壘。在學校內部,開拓跨領域研究、扶植新興領域研究,信息共享,促進資源的流動;與之相應設立新的管理跨領域研究機構。大阪大學設置了“共創機構”,負責管理校內的跨學科協同研究以及校內各組織間的跨領域合作,同時也管理與產業界的合作和共同研究。建立以學生為本的教育體系,促進本科生和研究生的校內流動。改善教師特別是青年教師待遇,增加青年教師比例和女教師比例。東京工業大學明確目標將青年教師比例提升至31%以上,名古屋大學保證將女教師比例增加至30%以上。

第二,在國立大學與日本社會的關系方面,形成“大學服務社會—社會捐贈回饋大學”的良性循環。早在20世紀80年代,產業界的經營者就不斷發表意見,要求大學引進競爭原理、打破大學的保守性[14]。獲批“指定國立大學法人”的6所大學分別提出了打破大學與社會壁壘的多項措施,包括吸納校外人士和畢業生參與謀劃大學發展、重視校友會的作用以及促進利益相關者參與治理。京都大學、東京工業大學、名古屋大學、大阪大學都提出以國內外校友會為中心,強化大學與畢業生及地域社會的聯系;加強以大學為一個整體,發揮綜合能力應對社會經濟新需求的能力,進一步加強大學與地域社會的協同;共享教育資源,廣泛開展面向社會的教育;開展內容豐富的社會講座、開設產學共創教育等,促進大學與地方的良性互動。

第三,在國立大學與國際社會的關系方面,通過“引進來—走出去”,雙向良性互動打破大學與國際社會的壁壘,促進國際循環。從“指定國立大學法人”的評審指標亦可看出,不僅統計留學生比例,也統計本科生和研究生的出國比例。采取著眼于亞洲、放眼全世界的建設策略,建設吸引國外研究者和留學生的大環境,強化國際間協作,助推國際化辦學。名古屋大學進一步推進國際協同解決世界性課題的“亞洲共創教育與研究機構”建設;充實國際教育計劃,預期接受3200名留學生;推進研究生課程的英語授課化;完善宣傳話語體系,向世界發出更多日本大學的聲音。大阪大學則分區域建立協作聯絡點,既有著眼于亞洲的ASEAN 校區(位于泰國曼谷),也與國外20所一流大學建立合作關系,同時以“阪大全球化”校區作為組織間合作的野外實踐基地。

4.促使國立大學財務來源多樣化

國立大學財政基礎薄弱是近年來日本大學界的一大難題。國立大學法人評價委員會佐佐木毅會長指出,“在評審的過程中,很多評審委員對國立大學的財政基礎與世界上有競爭力的大學相比非常薄弱表示擔憂”。“強烈要求政府擴充公共支援、策劃能夠促進捐贈的稅制改革和營造大環境,同時,期待大學能夠獲取社會的廣泛支援、包括經濟界和個人捐贈的大幅增加。期待‘指定國立大學法人’的設立,能夠給高等教育和國立大學帶來新的刺激,拉動高等教育的持續發展。”[15]經文部科學大臣同意,文部科學省將放寬對“指定國立大學法人”子公司充分利用科研成果等項目投資、租賃土地等固定資產等方面的管制。東京大學在“未來構想概要”中提出有效利用土地資源,打造捐贈文化,使財務來源更加多樣化。京都大學在“未來構想概要”中也提出通過捐贈、社會人教育項目、充分利用現有資產增加大學收入,同時開展一定的收益項目。東京工業大學財務目標明確提出使東京工業大學基金增至100億日元的計劃,進一步強化與校友會的聯系,并加強與民間的合作,再開發田町校區,確保事業收入每年10億日元[16]。增加資金運營收入、提高社會和個人捐贈、促進大學固有資產有效利用、推進收益項目等多種方式成為日本國立大學財政來源的重要途徑。

四、結語

“指定國立大學法人”大學自2017年正式確定以來,仍處于建設過程中,且不斷有新的改革措施出臺。建設世界一流教育與研究基地已成為日本高等教育未來發展的牽引力和推動力,“指定國立大學法人”制度是日本建設世界一流大學的重要著力點和集中發力點。日本中央教育審議會在《面向2040年的高等教育大構想》中提出:為改善經營管理,通過國立大學法人整合、提高經營效率,創設國立大學“一法人多大學”制度;不分國立、公立、私立,開展大學間的合作,最大可能地發揮各大學的優勢等政策舉措[17]。我們認為,日本國立大學法人處在新一輪改革過程中,改革涉及加強大學內外部治理機制體制建設、促進國內國際有效循環、加強產學合作、增加青年教師與女教師和國外研究人員比例、實現信息公開透明、實行動態調整、放寬對“指定國立大學法人”的經營管理管制、擴充財務來源等諸方面,對我國建設高質量高等教育體系、構建國內國際雙循環的新發展格局,具有一定的參考意義。