論黨內法規保留原則

祝捷 宋潤潤

黨內法規保留原則指在黨內治理過程中，將特定領域黨內事務的處理交由特定主體通過制定黨內法規的方式進行規定。黨內法規作為法治國家建設背景下的制度產物，服務于黨內治理的現代化，黨內法規保留原則本質上涉及黨內更深層次的權力配置問題，是黨內法規制度體系構建的重要手段。2019年修訂后的《中國共產黨黨內法規制定條例》(以下簡稱《制定條例》)明確了黨內法規保留原則，然而目前學界對于黨內法規保留原則的討論較少，散見于研究者對黨內法規制定主體、制定權限等問題的研究，主要的規范分析對象是《制定條例》第三、九、十、十一條等關于黨內法規制定主體的權限劃分內容，對于《制定條例》第四條關于黨內法規保留的制度關注較少，黨內法規保留在學術研究層面尚沒有形成一個統一的概念進行討論，如“法規保留”(1)鄭賢君《論憲法作為黨內法規的審查標準》，《中國延安干部學院學報》2020年第1期，第28頁。、“黨內法規保留”(2)祝捷、王萌《論黨內法規配套立規的政治邏輯及其制度實現》，《河南社會科學》2020年第2期，第21頁。、“中央黨內法規保留”(3)張小帥《運用法律保留原則推進黨內法規體系建設的思考》，《黨內法規理論研究》2018年第1期，第97頁。等。在實踐中也存在不少困惑，如《制定條例》第四條的制度意義何在？保留的標準為何？保留事項是否意味著黨內其他規范性文件不得涉及？黨內法規保留制度如何得到踐行？因此本文試對黨內法規保留原則的理論與規范作一初步探討。

一 黨內法規保留原則的規范內涵

《中華人民共和國立法法》第八、九條構建了法律絕對保留與相對保留相結合的保留體系，第八條明確規定特定事項“只能制定法律”，第九條規定“本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外”，即有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項屬于絕對法律保留的范圍，第八條其他事項屬于相對保留的范圍。同法律保留一樣，黨內法規文本中也沒有保留概念的直接表述，通常認為《制定條例》第四條是黨內法規保留原則的具體規范形態，從嚴格意義上來說，黨內法規保留原則的規范僅僅指《制定條例》第四條第二款的內容，即“凡是涉及創設黨組織職權職責、黨員義務權利、黨的紀律處分和組織處理的，只能由黨內法規作出規定”，且屬于封閉式列舉，排除其他事項。至于第四條第一款“制定黨內法規，主要就以下事項作出規定……”的表述并未排除黨內其他規范性文件對于這些事項的制定權，這一條款列舉事項并非黨內法規的專有制定范圍，不應將其作為黨內法規保留的范圍進行討論。根據《制定條例》第四條第二款可以從事項、程度、方式等不同層面提煉出重要性保留、創設性保留與絕對性保留等幾個具體保留標準。

(一)基于事項的保留范圍：重要性標準

法律保留理論在事項范圍上經歷了侵害保留、全部保留、重要性保留等學說(4)侵害保留是指，若行政權要限制公民的自由和財產權，必須獲得經由被治者代表組成并參與的立法機關制定的法律的許可。全部保留說更加強調國民主權，強調議會的優越性，認為所有的行政行為都必須有法律上的依據。的發展演變，比較而言，理論界和實務界更加傾向重要性理論。這一理論源于德國聯邦憲法法院，本意指重要性的事項必須由立法機關通過法律的方式加以規定(5)葉海波、秦前紅《法律保留功能的時代變遷——兼論中國法律保留制度的功能》，《法學評論》2008年第4期，第5頁。。在實踐中，何為重要性標準并未形成共識，由立法機關予以判斷。基于對黨內法規保留范圍的觀察，其借鑒了法律保留的重要性理論，區別于法律保留重要性范圍由國家最高權力機關——全國人民代表大會及其常務委員會決定，黨內事項的重要性保留范圍的決定權在中央政治局。黨內法規保留原則由《制定條例》加以規定，意味著黨內事務重要性的判斷決定權由黨的中央組織行使，黨的中央組織不僅包括黨的最高領導機關——黨的全國代表大會和由它所產生的中央委員會，還包括黨的中央政治局、中央政治局常務委員會等，根據《制定條例》第二十八條關于中央黨內法規草案審批規定，條例草案一般由中央政治局會議審議批準，可以理解為現行有效的黨內法規保留的重要性范圍由中央政治局決定，具體體現如下。

1.“黨組織職權職責”的保留范圍。這里的黨組織應當包含黨的中央組織、地方組織、基層組織、黨組等黨內各級各類組織。黨的組織是黨的建設的基礎，不同黨組織的職權職責劃分是黨內權力正常運行的關鍵，必須通過穩定的黨內法規制度進行規定，其重要性不言而喻。基于政治性、靈活性的考量，這一保留范圍并未將黨的各級各類組織的產生、組成事項容納進去，如基于黨的建設需要，設立新的黨的組織或者黨的工作機關。這是因為新設黨組織或黨的工作機關一般涉及到重大體制改革，在實踐中，一般是通過黨內規范性文件予以規定或調整，以適應改革靈活性所需。而黨內法規通常就已經成熟、定型的事項進行規定，不宜頻繁修改或作過多、過頻的調整。因此，如果一味要求通過黨內法規對黨組織的產生、組成進行制定，既不符合黨內法規追求穩定性、成熟性的特征，也不符合黨的建設發展的現實需要。

2.“黨員義務權利”的保留范圍。重要性法律保留理論認為權利義務設定直接影響著國民權益，需經過國民的同意，需通過代表國民集體意志的立法機關統一進行規定。黨員權利義務屬于黨章明確規定的內容，是黨員主體地位的直接體現。義務經常表達為“應為”或“勿為”，違反義務將承擔不利后果，屬于權利的限制，需要通過黨內法規予以明確。同時為避免對黨員權利形成不正當的限制，或者對于特定黨員的授權引發權利不平等等問題，黨員權利也應當通過黨內法規的形式加以規定。

3.“黨的紀律處分和組織處理”的保留范圍。學界從特別權力關系(6)江國華《正當性、權限與邊界——特別權力關系理論與黨內法規之證成》，《法律科學(西北政法大學學報)》2019年第1期，第70頁。、同意理論、政治契約(7)秦強《論黨內法規的規范效力》，《中國井岡山干部學院學報》2020年第1期，第98頁。等角度論證黨內法規具有獨立于國家法體系而存在的正當性，認為黨內法規屬于黨內自治的范疇，由其內部自帶體系的規范進行調整。黨的紀律處分和組織處理都是針對組織成員管理當中的不利后果、否定評價，其類型與限度需要通過穩定性、民主性的黨內法規予以規范以增強其正當性。

(二)基于程度的保留范圍：創設性標準

黨內法規保留的事項范圍明確是“創設”，即如果在黨組織職權職責、黨員義務權利、黨的紀律處分和組織處理的方面，創設一個新的規范要求，“從無到有”制定原創性的規范，必須由黨內法規加以規定，且黨內法規僅僅指的是《制定條例》第三條規定的特定主體制定的專門規章制度，不能通過黨內其他規范性文件加以規定。基于主體、內容、種類等方面的實質變更與新增，特別是不利變更與新增都屬于“創設”的范圍，應該通過黨內法規進行規定。如黨的紀律處分是針對全體黨員的，包括警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍幾類處罰措施，黨的組織處理主要是針對黨員干部的，包括停職檢查、調整職務、責令辭職、免職、降職幾類處罰措施。黨的紀律處分和黨的組織處理都屬于完全列舉，如果增設新的種類或者將之前未列入的行為納入懲戒范圍也應屬于“創設”的范圍，應通過黨內法規進行規范。這里的“創設”在形式上應該界定為“首次制定權”，并不意味著黨內其他規范性文件完全不能涉及這幾方面內容，可以細化規定，也可以重申其規范要求。

1.“創設”不能排除黨內其他規范性文件的“具體規定”。黨內法規制定權的主體僅限于特定主體，組織層級較高，其貫徹落實離不開細化執行。“對于我們黨執政治國來說，黨內法規與規范性文件猶如車之兩輪、鳥之雙翼，二者相互補充、相輔相成，不可或缺、不可偏廢”(8)李忠《黨內法規制度合憲性審查初探》，《西北大學學報(哲學社會科學版)》2019年第1期，第114頁。。對于黨內法規的貫徹落實，沒有黨內法規制定權的主體主要通過制定實施意見、通知等黨內其他規范性文件的方式進行，不能簡單認為黨內其他規范性文件沒有細化執行的權力。

2.“創設”不能排除黨內其他規范性文件的“重申”。在落實黨內法規層面，下級黨組織主要通過“轉發”黨內其他規范性文件進行，這種“轉發”性質的文件其主要目的在于重申黨內法規的要求，傳達貫徹黨和國家的方針政策，指導、布置和商洽工作，進行教育學習等，在此類文件中出現黨內法規保留的事項不屬于“創設”的范圍。另外，“創設”也不能違反憲法法律的規定。黨內法規保留原則意味著黨內法規制定主體可以創設一個新的規范，但必須在憲法法律允許的范圍內，更不能侵入法律保留的領地。

(三)基于方式的保留范圍：絕對性標準

法律相對保留與絕對保留的區分在于是否可以授權。現行《制定條例》中的黨內法規保留僅僅指絕對保留，不存在相對保留的內容。只要涉及創設黨組織職責職權、黨員義務權利、黨的紀律處分與組織處理這三方面事項，只能通過制定黨內法規的形式加以規定，不能通過授權黨內其他規范性文件的方式加以制定。黨內法規制度體系是一個整體，黨內法規與黨內其他規范性文件相對應，黨內法規保留意味著黨內其他規范性文件不得制定這些事項。對比來說，法律保留原則旨在界分行政權與立法權的范圍，對于重要性的事項法律絕對保留，對于一般重要性的事項由全國人民代表大會及其常務委員會授權國務院制定行政法規。法律保留的制度邏輯在于約束監督行政權，保障公民權利。法律保留中的法律是一個狹義上的法律概念，對應的是行政法規、地方性法規等中國特色社會主義法律體系當中的其他組成部分，法律保留與中央黨內法規保留的制度邏輯更為相似。

現行《制定條例》規定黨內法規絕對保留標準可能是基于多種因素綜合考慮的結果。首先，《制定條例》將黨內法規的名稱分為黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則七個種類，并對黨內法規的制定主體進行了限定，與黨內其他規范性文件作出區分。但從實質上來看，黨內法規與黨內其他規范性文件在內容、事項范圍上無法得到根本區分，因此只能將有限的重要的事項絕對保留，其他事項由黨內法規與黨內其他規范性文件共享。其次，黨內法規有著更為嚴格的制定程序，黨內法規保留原則的制度邏輯在于將黨內特定事項通過黨內法規予以確定，而非通過黨內其他規范性文件來確定，這是強調這些事項制定的謹慎性與重要性，追求穩定性，但同時也需要平衡穩定性與靈活性之間的關系。最后，經過多年的發展，黨內法規在黨組織職責職權、黨員義務權利、黨的紀律處分和組織處理方面的規范已經趨向成熟穩定，在重要性基礎之上將“創設”作為絕對保留范圍有一定的科學性，側重對《制定條例》實施之后的黨內法規制定的約束。

二 黨內法規保留原則的生成邏輯

“黨規之治”是新時代中國共產黨管黨治黨、深入推進全面從嚴治黨的重要標識，也是法治治理模式在黨內治理領域的重要體現。中國共產黨作為具有自我革命品格的馬克思主義政黨，強調“把權力關進制度的籠子里”，通過黨內制度體系的構建實現對黨內權力的制約與監督，這也是中國共產黨長期以來對建設經驗的基本總結。黨內法規可以直接對黨組織及其成員行為活動作出規定，明確黨員義務權利，限制黨內權力恣意妄為，黨內法規制度體系的科學性與合理性影響著黨內治理的水平。黨內法規保留原則是黨內權力配置的重要制度手段，也是建構以黨章為核心的黨內法規制度體系的重要制度工具，有其自身獨特的生成邏輯。

(一)源于馬克思主義政黨的民主集中制原則

權力作為組織運行的基本要素，如何配置權力以確保組織的科學運行對于任何組織的建設來說都是必須且首先面對的問題。對于一個政黨組織而言，怎樣才能做出科學合理的決策，內部關系如何進行處理，當這個組織的規模越來越大時，這一問題會更突出。民主集中制就是馬克思主義政黨解決黨內權力配置問題的方式。黨的自身建設深受馬克思列寧主義建黨理論的影響，黨內法規保留制度要求將黨內特定事項的決定權交給反映全黨意志的黨內法規，這一思想源自民主集中制原則，也是民主集中制原則的根本要求。

黨內法規屬于政黨的意思自治范疇，其正當性建立在黨員的同意、黨內民主的基礎上，其效力也源自于此，源自黨員入黨時的承諾、宣誓(9)張立偉《中國共產黨黨內法規的正當性論證——基于黨內法規與國家法的關系視角》，《中國法律評論》2018年第1期，第127頁。。黨內事務的決策經由黨員民主參與、平等參與以體現其合法性，同時，黨的政治權威也在政治平等與參與的過程中不斷得到鞏固與強化。黨內法規作為管黨治黨的重要制度依據，民主是黨內法規合法性的重要基礎，民主立規是黨內法規制定的基本要求，黨內法規保留原則將黨內重要事務的決定權保留，是黨內民主的重要保障。

當然，民主是建立在集中指導下的有秩序的民主。“黨規是表現，黨建是本質”(10)周葉中、鄧書琴《論中國共產黨黨內法規的價值取向——以黨員義務和黨員權利為視角》，《中共中央黨校學報》2018年第4期，第69頁。，制定黨內法規本身不是目的，而是應該服從于黨和國家建設的大局，充分發揮黨內法規在促進全局工作中的重要作用。黨內法規保留原則明確了黨內法規的專有范圍，確保黨內法規作為獨立的制度類型存在，確保制定權作為一種獨立的權力類型存在，是黨內權力配置的重要制度工具。黨內權力一般分為決策權、執行權、監督權三種類型，制定權是黨內權力的一種特殊類型，并不是這三種權力的上位或者下位權力，其分類具有本質不同。決策權、執行權、監督權主要是基于權力功能的不同進行分類，有學者將這種分工方式稱之為“功能性分權”(11)陳國權、皇甫鑫《功能性分權：中國特色的權力分立體系》，《江海學刊》2020年第4期，第128頁。。黨內法規制定權主要是授予一定層級的黨組織，屬于結構性分解權力。不享有黨內法規制定權的主體主要通過制定黨內其他規范性文件的方式進行管理治理活動。同時，在黨內法規保留的基礎之上，進一步將黨中央的立規權力保留，加強黨的集中統一領導。

(二)形成于黨長期革命、建設與改革的制度建設過程中

1990年《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)頒行之前，黨內對于黨內法規和黨內其他規范性文件之間并沒有一個明確的區分，黨內法規這一概念本身的內涵外延并不清晰。一般理論上也認為較為明確的“黨內法規”概念開始于《暫行條例》的頒行，自此黨內法規作為黨內管黨治黨的一種專門的制度類型進行建設，與黨內其他規范性文件作出區分，為黨內法規保留制度的形成創造了環境。以《暫行條例》的頒行為分界點，黨內法規制定權配置經歷了從分散立規到相對集中立規的演進過程，其本質上也體現了黨在革命、建設、改革開放不同歷史時期管黨治黨模式的轉變。在革命、建設時期黨中央側重“政策治黨”、“紀律治黨”(12)劉紅凜、胥壯壯《中國共產黨百年黨內法規制度建設與治黨模式發展演進——從以章治黨、政策治黨到制度治黨、依規治黨》，《理論探討》2021年第3期，第5頁。，通過決議、指示等政策性質的黨內法規實現對黨組織及其成員的管理。在改革開放時期，制度成為管黨治黨的重要因素，特別是《暫行條例》頒行之后，黨中央開始重視通過把控制度的制定權確保黨內制度的統一性，進而確保黨員、黨組織行為活動的統一性。不同于國家立法體制的演變歷程，建國初期的“五四憲法”構建了“高度集中的一級立法體制”，之后逐漸調整為現在的“一元多層立法體制”(13)周尚君《中國立法體制的組織生成與制度邏輯》，《學術月刊》2020年第11期，第99頁。。黨內法規制定權的配置始終具有“一元多層”性質，黨中央始終處于黨內法規制定權配置的主體核心位置，雖然“限權”、“控權”的理念與方式發生轉變，但堅持民主集中制、加強黨的集中統一領導的思路始終是清晰的，充分調動中央、地方兩個主體的積極性的目的也是一致的。從某種意義上說，《暫行條例》是將黨內法規制定權作為獨立專門的權力類型進行集中行使，是黨內法規保留原則產生的前提基礎；黨內法規保留原則為黨內法規制定權的行使劃定了范圍，也提供了獨立的空間。黨內法規保留原則作為黨內法規制定環節的基本制度，其制度設計必須堅持正確的政治方向，堅持從黨的事業發展需要和全面從嚴治黨實際出發，更加側重維護黨中央權威和集中統一領導。

(三)確立于新時代黨內法規制度體系構建過程中

從黨規之治的角度來說，建立一套效力分明、邏輯縝密、內容完備的黨內法規制度體系是黨內治理有規可依、執規必嚴的關鍵。黨的十八大以來，“制度體系”這一術語在黨的文件中頻繁出現，十八大、十九大報告中都對形成怎樣的制度體系提出了要求，黨中央召開專門的黨內法規工作會議，針對黨內法規制定工作出臺專門性文件，編制黨內法規制定規劃，組織黨內法規制度評估、清理等工作，其目的就在于建構制度體系，“制度體系”幾乎成為新時代制度建設的基本要求和目標任務。2019年《制定條例》正式提出了黨內法規保留原則，即第四條之規定，黨內法規保留原則是新時代黨內法規制度體系發展的產物。黨內法規與黨內其他規范性文件共同構成了黨內治理的合法性基礎，兩者在制定主體、制定程序、事項范圍、表現形態等方面有所不同。黨內法規保留原則旨在劃分邊界，明確黨內法規的專有領域，與黨內其他規范性文件作出基本區分，為黨內事務的規范制定權限配置提供標準，其目標是為了消除黨內法規與黨內其他規范性文件在制定范圍層面含混不清的局面，為黨內制度的制定提供一個統一清晰、共同遵守的和諧秩序，有利于進一步完善黨內法規制度體系。構建制度體系的前提是明確黨內法規的專有范圍，法律保留原則劃定了法律與行政法規、規章等其他“法”類型的主要邊界，對于黨內制度體系來說，主要是劃定黨內法規與黨內其他規范性文件的邊界。邊界存在的本身意味著承認了領域的“分化”和“相對獨立性”，也承認了各個領域自身的“有限性”。黨內法規更加追求穩定性，黨內其他規范性文件的調整方式更加靈活，針對不斷變化的實踐能夠及時應對，兩者共同構成了黨內治理的制度工具，黨內法規保留原則是兩者界分的基礎。黨內法規保留原則為黨內法規的內容預留了必要的空間，也意味著黨內法規有著不同于黨內其他規范性文件的區別，同時也是對黨內法規制定權的單獨保護，為黨內法規制度體系的完善發展提供了保障，是構建黨內法規制度體系的重要制度工具。2021年7月1日，習近平在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話中再次強調，“堅持依規治黨、形成比較完善的黨內法規體系”(14)習近平《在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話》，《求是》2021年第14期，第6頁。，黨的制度建設已經轉向了制度化建設的新階段，制度建設水平更加成熟，制度建設成果更加系統、穩定。

三 黨內法規保留原則的實現路徑

修訂后的《制定條例》確立“黨內法規保留原則”后，在理論與實踐層面并未給予相應的重視。黨內法規保留原則是黨內制度構建過程中必須堅持的基本準則，如何通過具體的制度體系進行貫徹落實，將其變為“硬約束”，是實現黨內法規保留原則價值的現實需求。經過多年的發展，比較完善的黨內法規制度體系已經形成，黨內法規制定技術有了很大的進步，人們對于黨內法規的重要性認識也在不斷增強。充分發揮黨內法規保留原則的制度價值，規范新時代黨內制度的制定工作，需要立足對現行制度的完善，從黨內法規保留制度與相關制度的銜接層面進行科學的制度設計。

(一)完善黨內法規保留的規范內容

黨內事務較為龐雜，很難簡單地通過重要性標準進行類型化識別，或者直接涵攝予以適用。目前，黨內法規保留事項限于黨組織職責職權、黨員義務權利、黨的紀律處分與組織處理三個方面的創設，具有一定的合理性。但這三方面屬于立規實踐當中較為穩定的領域，制度設計側重“防守”，未來黨內法規保留制度可以考慮引入相對保留方式，進一步釋放保留原則的制度價值。

1.完善《制定條例》第四條第一款的規范表述，明確《制定條例》第四條的規范意義。《制定條例》第四條第一款現有表述為“制定黨內法規，主要就以下事項作出規定……”，規范內涵較為模糊，“主要就以下事項作出規定”可以看出這并非強制性規定，是否意味著這些事項既可以制定黨內法規，也可以制定規范性文件呢？另外這一表述是否意味著還有其他事項屬于需要制定黨內法規的事項呢？規定的不明確性導致了《制定條例》第四條第一款本身的“存在感不強”。有必要將《制定條例》第四條定位為黨內法規保留條款，進一步表述為“下列事項，只能通過黨內法規進行規定，除非另有規定”，在此基礎之上，構建黨內法規保留制度，劃定黨內法規與黨內其他規范性文件的各自領域，實現限權控權功能，加強黨的集中統一領導，明確這一條文的規范意義。

2.引入相對保留制度。將重要性事項列為黨內法規保留范圍，區分相對保留與絕對保留。一方面，黨內法規制定主體的層級較高，擴大黨內法規保留的范圍，將更多事項的決定權控制在黨內法規制定主體手里，有利于加強黨的集中統一領導。另一方面，可使規范的靈活性更強。與其他規范性文件相比較，黨內法規具有類似法律的穩定性、可操作性、可執行性等優勢，但也存在靈活性不足的問題，相對保留制度之下可以適度擴大黨內法規保留的范圍，授予立規機關更多的決定權。統籌協調《制定條例》第四條與第九條的內容，明確相對保留范圍，可以將黨內法規保留范圍界定為黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標，黨的各級各類組織的產生、組成、職權職責，黨員義務權利，黨的領導和黨的建設的體制機制、標準要求、方式方法，黨組織工作、活動和黨員行為的監督、考核、獎懲、保障，黨的干部的選拔、教育、管理、監督，黨的紀律處分和組織處理方面的基本制度，涉及黨的重大問題的事項。黨內法規保留事項范圍中除了絕對保留事項，其他事項原則上需要制定黨內法規，如若通過規范性文件加以規定，需要獲得有效授權。在此基礎上，根據實踐需要確立一個主體依照一定的標準、方式等授權黨內其他規范性文件進行制定，授權標準可以界定在實踐迫切需要、加強集中統一領導等方面，可以通過黨內其他規范性文件“先行制定”(15)陳家剛《“黨內法規”：概念、屬性與邊界》，《新視野》2020年第4期，第87頁。，等到條件成熟“及時轉化”為黨內法規，既可以充分發揮黨內其他規范性文件的靈活性，也可以通過黨內法規確保為黨內重要事項提供穩定性規范。授權之外，還有一類特殊情形需要單獨進行制度設計，如黨的全國代表大會作為黨內最高領導機關通過大會報告的方式提出黨的新的指導思想，隨后通過黨章予以確認，仍然需要授權并不符合黨內組織運行邏輯和現實實踐。

(二)厘清不同保留制度的本質區別

不同保留制度關注的重點并不一致，都有其自身獨特的功能。根據《制定條例》現有規定，黨內法規與黨內其他規范性文件在事項范圍上有交叉，黨內法規保留與黨章保留、中央黨內法規保留等其他保留制度在范圍上也屬于交叉關系，黨內不同保留制度范圍界限模糊，有必要厘清不同黨內法規保留制度的價值及其關系。

1.中央黨內法規保留問題。根據《制定條例》第九條規定，“凡是涉及黨中央集中統一領導的事項，只能由中央黨內法規作出規定”。這屬于中央黨內法規絕對保留的范圍，意味著這些事項只能由黨的中央組織通過制定中央黨內法規的形式來完成，禁止授權。但黨的集中統一領導的事項屬于一個較為宏觀的范圍，結合黨的十九大報告、《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》等文件精神進行解釋，可以總結為政治領導(重大事項報告、監督制度等)，思想領導(思想教育、宣傳等)，組織領導(干部選拔、黨建責任等)等方面，不完全屬于黨內法規保留事項范圍，也就是可以通過黨內其他規范性文件進行調整。本文認為中央黨內法規保留應屬于黨內法規保留的下位概念，黨內法規保留的范圍應該進一步擴展，中央黨內法規保留事項應該是黨內法規保留事項范圍當中的基礎性、重要性、方向性的部分。黨內法規保留所對應的是其他規范性文件，確保黨內特定事項通過黨內法規進行規范，中央黨內法規保留所對應的是部門黨內法規和地方黨內法規，兩者在加強黨中央的集中統一領導方面的功能是一致的。

2.黨章的保留問題。現有黨內法規雖然尚未明確對黨章保留制度進行規定，但必須從理論上與制度層面承認黨章保留的存在價值。黨章對黨的性質和宗旨等作出根本規定，這些事項關系黨的組織運行的基礎。黨章的內容規定著黨長期以來的成熟經驗與基本制度，黨章的內容如新的指導思想、路線、方針等首先出現在規范性文件或者其他黨內法規當中，經過實踐檢驗的部分逐漸體現到黨章當中。黨章是黨內法規當中最為根本的部分，黨章內容較為穩定，一般包括黨的性質宗旨、路線方針政策、黨員基本權利義務、黨的組織架構與職責職權等內容，是長期以來黨組織成員所形成的基本共識，是黨的總章程。其他黨內法規是對黨章的細化，黨章保留主要在于確保黨的根本性、關鍵性問題通過黨章進行規定，應屬于黨內法規保留當中中央黨內法規的組成部分，應該作為單獨的制度予以對待。

(三)強化黨內法規保留的實施適用

黨內法規保留原則作為黨內法規制度構建的重要制度工具，其價值的發揮需要黨內法規保留原則的內容貫徹落實到黨內法規制定、運行的全過程。黨內法規保留原則強調對于黨內法規制定權的尊重，是深入推進全面從嚴治黨，依規治黨的題中應有之義。對于黨組織的立規行為、黨組織的治理行為須有相應制度依據，如何將黨內法規保留原則與黨內法規制定工作中的規劃計劃、前置審核、備案審查、評估清理等其他制度相銜接協調至關重要。建立“抵觸、違反無效”的制度，強化審查力度，提升黨內法規保留原則的制度效力，是充分發揮黨內法規保留制度實效的現實需要。

1.注重黨內法規保留原則與黨內法規規劃、計劃制度的銜接協調。黨內法規制定權具有“權力”和“職責”的雙重屬性，黨內法規保留原則明確規定了特定事項需要通過黨內法規的方式加以規定，是賦予特定主體的權力，同時也是其應當履行的職責。因此，有權主體在黨內法規制定過程中，及時將需要制定黨內法規的保留事項列入黨內法規制定的規劃與計劃當中，尚未列入的要及時根據客觀情況，調整立規計劃與規劃，積極履行立規職責。如若黨內法規保留事項有權主體不及時立規，其他主體又無權規定，不僅無法發揮黨內法規保留制度的價值，反而會產生負面效果。

2.注重黨內法規保留原則與黨內法規前置審核制度的銜接協調。前置審核是《制定條例》明確規定的黨內法規制定程序，是在制定過程中對黨內法規進行自我審核監督的一種事前控制方式，有利于將審查監督的關口前移(16)祝捷、宋潤潤《論黨內法規制定中的前置審核程序——基于推進黨內法規制度供給側結構性改革的思考》，《河南社會科學》2021年第3期，第16頁。。黨內其他規范性文件制定程序中也同樣存在前置審核要求，如《黨政機關公文處理工作條例》第二十條規定，公文文稿簽發前，應當由發文機關辦公廳(室)進行審核，并對審核的重點進行了規定。在前置審核標準當中引入黨內法規保留的審查標準，判斷所制定的黨內法規、黨內規范性文件是否違反黨內法規保留制度的規定，以此實現對于黨內法規保留原則的落實，同時也是對于黨內法規、黨內其他規范性文件制定權的監督與約束。

3.注重黨內法規保留原則與黨內法規、黨內其他規范性文件的備案審查制度的銜接協調。黨內法規和黨內其他規范性文件的備案審查是對于黨內制度制定工作進行監督的重要制度，其中制定權限是備案審查制度的關鍵問題，對于違反制定權限的黨內法規和規范性文件不得備案審查通過。黨內法規保留原則本身就是判斷是否屬于制定權限范圍的重要依據，有必要作為備案審查標準進行適用。

4.注重黨內法規保留原則與黨內法規、黨內其他規范性文件評估、清理等制度的銜接協調。評估制度、清理制度是黨內法規制度保障體系的重要組成部分，將黨內法規保留原則貫徹到評估標準當中，重點評估是否需要制定黨內法規，是否屬于制定黨內法規的事項范圍。另外，對于違反黨內法規保留原則的黨內法規、規范性文件要及時進行清理，確保黨內法規制度體系的一致性。