黨內法規制定的標準化及其推進路徑

鄧 嶸

黨的十九大以來，以習近平同志為核心的黨中央對加強黨內法規制度建設作出了一系列新的重要指示，強調要搞好制度“供給側結構性改革”，以改革創新精神補齊制度短板，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系(1)中央辦公廳法規局《推進黨內法規制度“供給側結構性改革”》，《求是》2020年第2期，第45頁。。黨中央堅持把制度規范體系凸顯出來，既“立梁架柱”，又“添磚加瓦”，守正創新補齊制度短板，出臺一大批標志性、關鍵性、引領性的黨內法規(2)中央辦公廳法規局《開辟新時代依規治黨新境界》，《人民日報》2021年6月17日，第1版。。在黨的十九屆六中全會上，中共中央政治局向中央委員會報告工作，全面總結黨的百年奮斗的重大成就和歷史經驗(3)2021年11月中國共產黨第十九屆中央委員會第六次全體會議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》總結黨內法規制度建設時專門提出，“黨堅持依規治黨，嚴格遵守黨章，形成比較完善的黨內法規體系，嚴格制度執行，黨的建設科學化、制度化、規范化水平明顯提高”。。目前黨內法規制定的主要任務已從解決無規可依的數量問題轉向實現良規善治的質量問題。以高質量黨內法規構建黨內制度體系、推動實施保障善治，是全面推進從嚴治黨和依規治黨，不斷提高黨的建設質量的題中應有之義。百年黨內法規發展史體現出諸多經驗和規律，黨內法規制定的標準化乃其中顯著的一條。對黨內法規制定標準化的趨勢作出闡釋，推進標準化原理和方法更好地融入黨內法規的制定領域，將有助于推動黨內“數量型”立規向“質量型”立規轉向，將依規治黨和質量強黨引向深入。中國共產黨黨內法規體系的建構，沒有現成的歷史經驗可以借鑒，面臨的任務獨特、復雜而艱巨(4)孟濤《黨內法規體系的形成和完善》，《法學研究》2021年第6期，第19頁。。為更好地對接黨內法規體系形成后的未來發展需求，加強和改進黨內法規制定工作的理論研究刻不容緩。目前，理論界對黨內法規制定的研究存在一些短板和遺漏項，主要表現為聚焦實踐層面的研究多(5)例如：袁超、龍雪崗《法規適應:黨內法規制定試點工作的實踐要義——基于深圳的經驗分析》，《探索》2021年第4期，第108-119頁；祝捷、宋潤潤《論黨內法規制定中的前置審核程序——基于推進黨內法規制度供給側結構性改革的思考》，《河南社會科學》2021年第3期，第16-22頁；李東《黨內法規制定主體擴容的邏輯與實現——基于試點城市立規實踐的考察》，《西南政法大學學報》2020年第6期，第3-12頁；施新州《黨內法規制定工作發展趨勢展望》，《行政與法》2019年第9期，第1-10頁；等等。，而聚焦相應理論的研究少；經驗總結不足，與現實的黨內立規、執規、督規、守規實踐脫節(6)王立峰《黨內法規研究向何處去——黨內法規研究的知識圖譜、現狀反思及自主性理論構建》，《鄭州大學學報(哲學社會科學版)》2022年第1期，第39頁。此為補充材料。；結合本學科方法的研究多，而運用跨學科方法的研究少(7)目前已經有學者運用交叉研究方法剖析黨內法規制定中的理論問題，例如：趙謙、余月《系統、成員與風險控制：黨內法規制定權限的組織行為論》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2021年第3期，第69-77頁；趙謙《論黨內法規制定權限的科層化事項配置》，《湖北社會科學》2021年第1期，第132-140頁。。為補足短板，進一步豐富黨內法規制定研究的理論譜系，可以運用標準化學相關理論分析黨內法規制定的問題。筆者試從標準化對黨內法規制定的作用入手，在實踐層面總結當前黨內法規制定標準化的具體表現，最后從方法論角度提出推進黨內法規制定標準化的具體技術路徑，以期通過加強規律研究的方法路徑實現黨內法規制定工作的規范化發展。

一 標準化對黨內法規制定的作用

“標準”和“標準化”隨著人類歷史文明的演進而步步隨行。標準有狹義和廣義之分(8)狹義的標準(standard)多用于自然科學和工程技術領域，也是國際標準化機構和我國現行標準化主管部門所管轄的對象，包括國際標準、國家標準、行業標準、企業標準等；而廣義的標準(criterion),則更多地適用于人文與社會科學領域，諸如法律與法規標準、人的行為道德標準、藝術審美標準。前者是“剛性的”和“顯性的”，往往可以計量檢測，而后者是“柔性的”和“隱形的”，并且隨著契約論、社會學、政治學、法學、管理科學乃至人的行為科學等理論及其社會實踐的進階，隱性標準在無形中得到強化。參見：中國標準化協會《標準化學科發展報告:2016-2017》，中國科學技術出版社2018年版，第147頁。，本文討論的范疇主要是標準化原理在黨內法規制定領域的應用，所以一般采用廣義標準概念，但在具體的技術層面，部分內容也借用狹義標準的技術優勢加以分析。標準概念的形成與普遍認可、標準的制定與實施，讓“標準化”成為一項專業活動。“標準化”是指“為了在既定范圍內獲得最佳秩序，促進共同利益，對現實問題或潛在問題確立共同使用和重復使用的條款以及編制、發布和應用文件的活動”(9)中華人民共和國國家標準《標準化工作指南 第1部分：標準化和相關活動的通用術語》(GB/T 20000.1-2014)，中國標準出版社2015年版，第1頁。，“作為一門學科就是研究標準化過程中的規律和方法；作為一項工作，就是根據客觀情況的變化，不斷促進這種循環過程的進行和發展”(10)李春田《標準化概論》，中國人民大學出版社2014年第6版，第10頁。。當前，標準化已逐漸應用到包括黨的建設在內的政治、社會、生活等各領域，例如黨的支部建設標準化(11)中共湖南省委組織部《切實提升黨支部標準化規范化水平》，《黨建研究》2019年第5期，第26頁。、政務服務標準化(12)翟江、張立軍、梁娜、鄭倩《標準化+政務服務助推高質量發展》，《中國質量監管》2021年第6期，第72頁。、基層社區治理的標準化(13)解素英《城鄉基層治理機制標準化創新研究》，《大眾標準化》2021年第20期，第194頁。等，在加強內部治理、提升服務質量等方面發揮了重要作用。黨內法規制度建設是黨的制度建設的重要環節，黨內法規就是“針對全黨提出的標準”(14)柯華慶、楊明宇《黨規學》，上海三聯書店2018年版，第35頁。。應用標準化推進黨內法規的制定，能為我們闡釋、理解并推動黨內法規制定工作提供一個解釋框架，打開一扇新的窗戶。

(一)標準化可作為黨內法規制定規范化的實現工具

不管是過去、當前還是未來，在黨內法規的制定領域，實現規范化發展始終是其必然的價值追求之一。2019年修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》(以下簡稱《制定條例》)，在立規目的條款中明確了“為了規范黨內法規制定工作”的目標。但是，“現有論著對于黨內法規的規范性還缺乏足夠的認知，大多數關于黨內法規的研究成果限于宏大敘事的政治性闡釋或者經驗性提煉”(15)祝捷《論黨內法規的規范性——基于黨史和學理的雙重考察》，《暨南學報(哲學社會科學版)》2021年第12期，第20頁。，而且，窮盡各種方法測試黨內法規的草案稿能否達至規范性的狀態亦存在較高成本。因此，率先嘗試一種已經過實踐檢驗的、科學的、確定性的工具來促成黨內法規的規范化實屬科學有效之策。與之相匹配的實現工具至少應當符合三個條件：首先，必須是科學的、具體的、明確的進路；其次，必須有一定的學理基礎和通說，不存在較大的爭議或者分歧；第三，必須對黨內法規和黨內立法工作有一定的適用面。標準化學作為一門比較前沿的交叉科學，符合上述三個條件，其有獨立的學科體系和話語(16)標準化歷史悠久，標準化作為一門學科發展的歷史有一個世紀左右。1947年國際標準化組織(ISO)成立。1952年建立了標準化科學原理研究常設委員會(STACO)，開始標準化概念、標準化基本原理和標準化方法的研究。1969年，STACO從全稱中刪除了“科學”兩字。日本標準化協會于1958年也成立了日本全國的STACO。參見：麥綠波《標準化學——標準化的科學理論》，科學出版社2017年版，第25頁。，在工農業生產、經濟管理、行政事務、社會管理和黨的建設領域中都有較廣的應用面；具備較為成熟的基礎概念、原理和具體方法；與黨內法規和黨內立法有一定的理論聯系。同時，標準化原理和研究范式已經開始被學者納入到黨內法規研究中。比如，有論者將標準化原理應用于黨內法規的清理研究，提出“如何形塑黨內法規體系取決于黨內法規清理的標準化”(17)谷志軍《標準化理論視角下的黨內法規清理研究》，《黨政研究》2019年第4期，第38頁。，還有論者從應然層面和實然層面證成“標準化為黨內法規制定工作提供解釋的必要性”，提出應從“統一、協調、簡化、優選”四個方面促進黨內法規制定工作發展(18)鄧嶸《標準化：黨內法規制定工作的解釋框架》，《湖南社會科學》2021年第5期，第115頁。等。總之，規范化是黨內法規制度建設追求的一項重要目的，標準化則可以發揮工具價值，通過一條相對確定的路徑實現這一目的。

(二)標準化是不斷推進黨內法規體系化的重要手段

推進黨內法規體系化發展是我們黨在加強制度建設過程中矢志不渝的追求(19)推進黨內法規體系化發展的過程中有幾個重要的時間節點，具體包括：2014年，黨的十八屆四中全會將“形成完善的黨內法規體系”納入全面推進依法治國總目標；2016年，黨中央首次召開黨內法規工作會議，明確提出到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規體系；2018年，中央印發黨內法規制定工作第二個五年規劃，圍繞建黨100周年形成比較完善的黨內法規體系進一步明確任務書、時間表和路線圖；2019年，黨的十九屆四中全會部署健全黨的領導制度體系；2021年7月，習近平在慶祝中國共產黨成立100周年大會上發表重要講話，鄭重宣布中國共產黨已經“形成比較完善的黨內法規體系”。。建黨100周年時黨內法規體系的形成，標志著黨內法規制度建設進入一個全新的時代，黨內法規體系從形成到健全的演變，預示著黨內法規將沿著更加穩健、成熟的方向發展(20)章志遠《黨內法規體系形成后時代的發展任務》，《暨南學報(哲學社會科學版)》2021年第12期，第12頁。。黨中央印發的《法治中國建設規劃(2020-2025年)》提出，到2025年時“黨內法規體系更加完善，中國特色社會主義法治體系初步形成”的規劃目標，要求建設更加完善的黨內法規體系。在推進法治中國、不斷健全黨內法規體系的進程中，需要借助一定的科學有效手段。標準化對完善和優化黨內法規體系具有重要的推動作用。

首先，標準化使標準化的對象達到統一狀態。這種狀態是均衡、有序、一致的，標準化促成對象在形式、功效或者其他技術特征方面保持一致。黨內法規體系形成本來不易，后續的維持和健全更為重要。具體的任務是維護黨內法規制度的統一協調發展，包括黨內法規互相之間位階有序，單部黨內法規內部條款之間、不同部門黨內法規之間互不沖突，黨內法規在內容和形式上朝著一致的方向發展，以統一的制度維護黨中央集中統一領導、保障黨長期執政和國家長治久安。

其次，標準化為黨內法規法典化提供技術支撐。黨內法規的體系化包含黨內法規制定的主體、權限、內容、程序、形式等方面的規范化，還包括采用一定的方式，對已制定頒布的黨內法規實行歸類、整理或編纂，使之集中起來作有系統的排列(21)侯繼虎《新時代黨內法規體系化的法理邏輯與發展路徑》，《政治與法律》2019年第4期，第79頁。。無序的規章制度無法形成法典，有序的、標準化的規章制度才有可能法典化。在黨內法規制度蓬勃發展的當下，法典化是黨內法規制度體系完善發展的趨勢之一(22)祝捷、杜晞瑜《黨內法規制度體系建設的百年回顧與前景展望》，《決策與信息》2021年第8期，第10頁。。黨內法規的體系化是法典編纂的前提，標準化則可以為法典化提供技術上的支撐，尤其是在法規功能、調整行為、表達模式上的通用化技術，在配套制定黨內法規時的全過程繼承技術(23)鄧嶸《論黨內法規制度體系形成中的配套》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2021年第3期，第66頁。，在下位階黨內法規如何與上位階黨內法規或者關聯黨內法規銜接過程中的模塊化技術等，均能為黨內法規的法典化提供方法支撐。那些規范對象復雜、體例各式各樣、關涉問題較多的黨內法規版塊不具有標準化優勢，也不適宜編纂成法典。

第三，標準化有利于黨內法規體系內部穩定。標準的體系結構如三邊等長的“正三角”結構更趨于穩定。制度體系也需要穩定性，包括層次秩序的穩定、時間周期的穩定、數量比例的穩定、質量的穩定以及各要素之間的穩定等。黨內法規制度體系是黨加強制度建設的長效機制，從中央到地方的“黨規之治”不能朝令夕改，必須有連貫性和統一性。黨內法規的立、改、廢、釋等在時間跨度上必須保持周期性的相對穩定，不能急于求成，也不能滯后遲延。數量比例上的穩定意味著不搞突擊立規、盲目追求數量,不同類型的黨內法規數量在一定時間范圍內保持相對合理，質量的穩定意味著堅持質量為上的立規標準，制定黨內法規的速度服務于制定的質量等。標準化促進秩序、時間、數量和質量的穩定，通過對內部不同層面的標準化控制，實現黨內法規體系的內部結構穩定成長。

(三)標準化為黨內法規質量提升提供方法論借鑒

黨內法規作為黨內制度供給側的關鍵型“產品”，始終離不開質量話題。黨內法規作為依規治黨的依據，其質量優劣會直接影響黨的權威和全面從嚴治黨的成效。黨中央高度重視黨內法規質量，對提升黨內法規質量等作出了系列決策部署(24)2013年，習近平總書記在中央政治局常委會會議審議《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013-2017年)》時指出，“要提高制度設計的科學性。長期以來，我們制定的不少制度規定流于形式，其中一個重要原因是制度本身不科學，脫離實際、沒有可行性，有的規定過于原則、操作性不強，有的只有要求沒有問責、剛性約束力不夠，還有的規定交叉重復甚至文件打架。”參見：《中國共產黨黨內法規制度建設歷程研究》，法律出版社2021年版，第458頁。2019年，黨中央為了突出“規范黨內法規制定工作，提高黨內法規質量，形成完善的黨內法規體系，推進依規治黨”，對2012年制定的《中國共產黨黨內法規制定條例》進行了修訂。2020年，中央辦公廳法規局強調，“就黨內法規制定工作而言，過去的主要矛盾或者說矛盾的主要方面是要解決法規制度有沒有的問題，今后則是要解決法規制度好不好的問題。如果制定法規制度只重數量不重質量，實踐中就很難執行下去，必然會影響法規制度的嚴肅性和權威性，管黨治黨的效果也就會大打折扣”。參見：中央辦公廳法規局《中國共產黨黨內法規制定條例及相關規定釋義》，法律出版社2020年版，第2頁。2021年底，全國黨內法規工作會議要求“新征程上，要全面貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，全面提高黨內法規工作質量，推動黨內法規制度建設不斷邁出新步伐”。。為抓好決策部署的貫徹落實，必須尋找科學可靠的質量提升路徑。一些學者從各自專長或者關注的角度，探討如何提升黨內法規制定質量，在理論貢獻和對實務界的影響上產生了積極作用(25)如管華提煉出評估黨內法規制定質量的一套標準。他認為，提高黨內法規制定質量是與黨內法規體系密切相關的迫切問題，評估標準的確立是提高制定質量的關鍵，具體包括：必要性、合目的性、合規性、效益性等立規前評估標準，合法性、合規性、合理性、可操作性等立規中評估標準，協調性、必要性、實效性、可操作性等立規后評估標準。參見：管華《黨內法規質量評估標準研究》，《學習與實踐》2017年第7期，第13頁。段占朝、劉長秋提出，在制定黨內法規時，應加強黨內法規程序性制度建設，抓好制定流程管理，做到程序規范與實體規范并重。參見：段占朝、劉長秋《黨內法規制度質量：問題、原因及對策》，《中共寧波市委黨校學報》2020年第3期，第67頁。，但多數成果為經驗式研究，而黨內法規質量提升是一項系統工程，更需要一套系統思維或者理念加以應對。黨內法規質量與黨內法規制定的技術標準以及黨內法規制定的標準化程度密不可分，制定技術標準越明確、制定的標準化程度越高，則黨內法規的質量越扎實。標準化作為專門的科學方法論，能夠為黨內法規質量提升提供集成性方案。

首先，標準化原理中的統一、簡化、優選等子原理，能夠從各個方面提升制定質量。統一是標準化原理的首要子原理，通過加強備案審查、清理等手段減少不統一、不協調的問題，使得地方黨內法規、部門黨內法規等與中央黨內法規保持高度一致，不越位、不搶跑。簡化包括體系的簡化、文本的簡化、內容格式的簡化等。例如通過檢測草案文本抄襲度等手段減少下位階黨內法規重復上位階黨內法規規定過多過濫的情況，解決隨意配套、重復立規的問題。黨內法規作為制度治黨中制度之“骨干”(26)陳松友、王雷《全面從嚴治黨背景下黨內法規建設路徑研究》，《廉政文化研究》2021年第4期，第31頁。，必須優中選優才能確保質量過關。例如通過改善審議審批程序，優化會前審核和多部門會簽把關的程序機制，能從多方面淘汰不符合規定的條款表述，提升黨內法規制定的嚴謹性和科學性。

其次，標準化能夠通過“反饋控制”功能調節黨內法規與外部環境的關系，進而改進黨內法規質量。控制包括指揮、調節、組織、協調等管理職能，反饋主要是信息的反饋，對反饋的信息進行加工和利用能夠發現制度的不足。黨內法規從制定到實施離不開環境而存在，環境中的要素包括人、財、物等。例如中央“八項規定”、《黨政機關厲行節約反對浪費條例》、《黨政機關辦公用房管理辦法》等，都會涉及到各種環境要素以及不同程度上的管理控制，通過來自環境要素的各種正負向反饋，能夠提高黨內法規的適應性，改善黨內法規與環境的關系，在實踐中檢驗黨內法規制定質量，又通過實踐的反饋為黨內法規的修改完善提供現實依據。

最后，黨內法規工作隊伍的標準化建設、黨內法規后備人才的標準化培養，可以解決目前黨內法規專門人才不足的問題，建立一支標準化的工作隊伍從事標準化制定工作。黨內法規制定工作者負責起草提交審議的法規草案，雖然不能直接決定最后通過的法規是什么樣的，但他們的基礎工作對最后的立規質量有重要影響。不斷擴大講政治、高素質、專業化的黨內法規制定工作的人才隊伍，樹立黨內法規職業共同體意識，增強黨內法規制定者、執行者、監督者的知識儲備和實踐技能，堅持人才培養數量和質量并重，能為黨內法規事業的健康、可持續發展營造良好的人才環境。

二 黨內法規制定標準化的趨勢

黨內法規的制定與國家立法共同構成中國特色社會主義法治事業的源頭性、基礎性工程，通常對中國特色社會主義法治體系整體運行發揮著定向定位的作用。黨內法規制定標準化服務于這個源頭性、基礎性的問題。標準化的內涵不僅停留在狹義的范圍內，還擁有更為豐富的意蘊，包括統一、協調、簡化、明確、優化、高效等特定要求。特定的思維方式總是體現著特定的思想內容和思維方法(27)曾祥云《從馬克思主義中國化看我黨思維方式的形成》，《湖湘論壇》2021年第5期，第63頁。。目前黨內法規制定呈現出的標準化趨勢，是前述意蘊中特定內容和特定理念寓于黨內法規制定工作實踐造就的結果，這一趨勢主要體現為制定體制、制定主體、制定形式和制定程序的標準化趨勢，在每個領域表現為不同的特征。

(一)制定體制日益統一化趨勢

體制是國家機關、企事業單位在機構設置、領導隸屬關系和管理權限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等方面的總稱(28)辭海編輯委員會《辭海》，上海辭書出版社2000年版，第644頁。。黨內法規制定體制是關于制定機關設置及其制定權限劃分的體系和制度，即有關黨內法規創制的權限劃分所形成的制度和結構。黨組織的成立發展是黨內法規制定體制確立的實踐基礎。建黨初期，擺在中國共產黨面前的重要任務就是搭建組織建設的基本框架。《中共中央文件選集》收錄的1921年至1949年期間涉及政治、軍事、經濟、思想、路線、方針、路線、紀律等方面文件共計2585份，有學者按照當前黨內法規規范定義梳理出131件黨內法規，其中三分之一都是黨的組織法規(29)李軍《中國共產黨黨內法規研究》，天津人民出版社2016年版，第72頁。。2021年中央辦公廳法規局發布的《中國共產黨黨內法規體系》顯示，3615部黨內法規中黨的自身建設和組織類法規占比41%(30)中央辦公廳法規局《中國共產黨黨內法規體系》，人民出版社2021年版，第2頁。，說明我們黨自始至終非常重視黨的組織體制和自身建設。在黨組織的建立和初步發展階段，黨的活動分散不集中，長期處于地下和半地下狀態，黨內法規制定體制的運行是初級的、秘密的，制定的黨內法規多為非公開狀態(31)例如，1921年《中國共產黨第一個綱領》規定“在黨處于秘密狀態時，黨的重要主張和黨員身份應保守秘密”，說明很多記載了黨的重要主張的黨內重要文件資料都不能公開并處于嚴格的保密狀態。1926年制定的《中共中央組織部通告第二號——加強支部工作與組織計劃工作等》落款的制定者就是“鐘祖之”(當時中共中央組織部的代號)。。1990年《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》確立了包括制定機關、制定權限在內的黨內法規基本制定體制，即在領導方式上堅持黨中央統一領導，黨內法規制定工作在黨中央統一領導下有計劃、有組織地進行；在體制結構上確立黨的中央組織-中央紀委、中央各部委-省區市黨委的制定體制和不抵觸規則(32)即制定中央黨內法規的日常工作由中央書記處負責，中央辦公廳承擔黨內法規制定的統籌協調工作；中央紀律檢查委員會、中央各部門按其職責權限分別負責有關工作。各省、自治區、直轄市黨委依照條例的基本精神制定黨內法規，并不得與中央制定的黨內法規相抵觸。。2012年的《制定條例》刪除前述暫行條例中的“程序”二字，增加更多實體規定；將黨內法規工作機構“承辦具體事務”職責正式寫入黨內法規，從此統一的黨內法規制定工作網絡逐步建立，省區市和縣市區兩級陸續建立了黨內法規工作機構，專職承辦黨內法規和規范性文件具體事務；對黨內法規的制定權限、效力等級沖突及解決、備案清理評估作了較為全面的規定，進一步促進了黨內法規制定體制的標準化。制度設計者將工作實踐中的經驗和規律寫入《制定條例》，黨內法規的制定體制從最開始初級的、秘密的、不成體系的狀態發展到規范的、系統的狀態，充分展現了統一化的過程和變化趨勢。

(二)制定主體日益明確化趨勢

在中國共產黨領導中國人民進行革命、建設和改革歷程中，適應黨的建設形勢任務的發展變化，黨內法規制定主體與權限也在不斷發展變化(33)宋功德、張文顯《黨內法規學》，高等教育出版社2020年版，第270頁。，變化的過程也記錄了制定主體越來越明確的特征。

制定主體明確化體現在制定主體的“規定性”上。黨內法規制定權來源于黨內法規的明確規定和授權，沒有明確規定和授權，就沒有制定權的權力基礎，這種“規定性”是黨內法規制定主體明確化的一個表現。黨內法規概念首次提出之后、規范定義形成之前，黨內對黨內法規制定主體沒有清晰的概念界定，例如在革命戰爭年代，領導人多以“政策”、“方針”、“紀律”、“制度”等指代黨內法規制度，不像現在我們能清晰區分黨內法規和黨的規范性文件，當時的一些“告示”其實就是規范性文件(34)《中國共產黨黨內法規制度建設歷程研究》，法律出版社2021年版，第83頁。,所以很長一段時間內黨內法規和黨的規范性文件的制定主體是混同的。1990年的《制定條例》以成文法形式確定了黨內法規制定主體的內在“規定性”，新出臺的凡是不符合規范定義的黨內文件都不是黨內法規。

制定主體明確化還體現在制定主體的“簡化”上。《制定條例》的變遷和實踐變化體現了黨內法規制定主體從擴容到收縮的簡化特征，這種縮減的趨勢反映了黨內法規制定主體逐漸明確化的一個側面。例如，根據2012版《制定條例》和中央授權決定，黨內法規制定主體在規范層面包括黨的中央組織、中央紀委、中央各部門，中央軍委及其總政治部，各省、自治區、直轄市黨委，授權試點副省級城市和省會城市黨委，分別制定中央黨內法規、紀檢黨內法規、部門黨內法規、軍隊黨內法規和地方黨內法規(35)蘇紹龍《論黨內法規的制定主體》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2018年第5期，第66頁。。2016年，中共中央印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》對黨內法規制定主體的范圍在特定時期進行了擴容(36)其提出探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權，賦予沈陽、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州七個省會城市和副省級城市授權在基層黨建、作風建設方面制定黨內法規。參見：中共中央印發《關于加強黨內法規制度建設的意見》，人民網新聞，2017年6月25日發布，2021年11月20日訪問，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-06/25/c_1121206814.htm。。中央辦公廳法規局在當時提出，“要鼓勵基層試點,對于一些暫不適宜全面施行的重大制度設計,可以授權一些地方開展試點,及時總結經驗,為全黨全國提供可復制、可推廣的制度成果”(37)中央辦公廳法規局《以改革創新精神加快補齊黨建方面的法規制度短板》,《求是》2017年第3期，第8頁。。但從最后的試點結果運用來看，對黨內法規制定的主體擴容僅僅停留在試點地區和試點階段，并沒有在全國范圍繼續推廣。2019年，黨中央對《制定條例》作了修訂，黨內法規制定主體在規范層面包括黨的中央組織、中央紀委、黨中央工作機關，有關國家機關部門黨委，中央軍委，各省、自治區、直轄市黨委，分別制定中央黨內法規、紀檢黨內法規、部委黨內法規、軍隊黨內法規和地方黨內法規(38)中央辦公廳法規局《中國共產黨黨內法規制定條例及相關規定釋義》，法律出版社2020年版，第13頁。。

綜上，對黨內法規制定主體的規定性及縮限簡化，說明結束了過去黨內法規制定主體過多、界定不甚清晰的歷史，并呈現出越來越明確簡化的趨勢。

(三)制定形式日益專業化趨勢

黨內法規的制定形式是法規在內容上組篇布局、外觀要素搭配排列的結果。標準化的形式呈現出強規范性，具體表現為法規標題的模式化、主題的明確化，內部結構主次分明、邏輯完整，不僅能正確反映黨的領導和黨的建設等客觀規律、黨內法規內部結構要素之間的邏輯關系，還能滿足黨內法規結構形態的完整性、連貫性和嚴密性要求(39)趙娜、馬金祥《黨內法規制度體系結構配置研究——以層次、領域、載體為維度》，《理論導刊》2020年第10期，第29頁。。早期的黨內法規，在名稱、結構、格式上都不盡統一。名稱上除了有規定、條例、辦法外，還有法、草案、指示(信)、通告、議案等(40)例如《黨內組織及宣傳教育問題決議案》(1924)、《中央通知第二〇四號》(1931)、《中央關于統一各根據地內對外宣傳的指示》(1941)等。，文種不同則難以分辨其性質和效力差異。1990年起，這種非標準化的名稱形式才被統籌規范，黨內法規的名稱確定為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則。作為公文形式的黨內法規標題大都由發文機關名稱、事由和文種組成，與《黨政機關公文處理工作條例》中公文標題的標準形成了呼應。在結構形式上，早期黨內法規既有段落式表述(41)例如《關于黨內政治生活的若干準則》(1980)、《中共中央國務院關于高級干部生活待遇的若干規定》(1979)、《關于共產黨員交納黨費辦法的規定》(1994)。，又有條款式文本。而且，一級標題的序號格式使用多樣且不固定(42)例如《中國共產黨中央執行委員會組織法》(1923)使用的“(一)-(十)”作為一級標題的序號標志，《關于根據地各級青委組織與工作暫行條例》(1942)的一級標題序號標志則使用“(甲)-(乙)”。。黨內法規制定工作發展到今天，文本結構形式基本上以條款式呈現，并且吸收了國家法律的結構體例，內部可分為編、章、節、條、款、項、目，將制定目的、制定依據、適用范圍、原則、工作體制機制等黨內法規背景性的基礎內容作為總則，將黨的建設的基本內容、黨員和黨組織的具體行為模式等作為主體內容，將肯定性或者否定性的后果、監督保障措施、糾紛化解機制等作為罰則部分，將實施時間、配套條款、解釋主體、相關黨內法規的廢止情況等作為附則部分，黨內法規的文本形式更加規范和標準。制定形式的專業化水平越高，作為特殊制度“產品”的黨內法規的規范化水平和質量就越高,更有利于保持不同法規制度在外在形式上的協調和統一，也更有利于黨內法規法典的編纂和體系化。

(四)制定程序日益嚴謹化趨勢

制定程序是黨內法規制定活動必須遵循的步驟順序和完成時限等要求。確立嚴謹規范的制定程序可以將黨內法規制定活動中常用的、有效的步驟順序等固定下來，為后續制定者提供程序借鑒和遵循。1990年《制定條例》就是一部名副其實的程序法，其后通過增加實體性內容、豐富程序性規定的方式不斷發展和完善。目前標準化的理念和趨勢也體現在黨內法規制定程序的每個環節中，呈現出制定程序日益嚴謹并且有向國家立法程序參考借鑒的趨勢。第一，規劃計劃環節，黨中央確立了黨內法規制定工作“一五規劃”(2013-2017年)、“二五規劃”(2018-2022年)，提出建黨100周年時黨內法規制度建設目標，今年還將制定第三個五年規劃。這改善了過去制定工作“不系統”、“不長遠”的問題，克服了黨內法規制定的“隨意性”和“碎片化”，聚焦了重點方向，提高了制定的前瞻性和預見性。第二，起草環節，設立了調查研究、必要性論證、擬定草案、部門協商、征求意見、提出草案和制定說明等步驟，每個環節的質量控制直接影響黨內法規制定的質量。第三，前置審核環節，擬提請審議批準的黨內法規草案，審議機關交由黨內法規工作機構前置審核，對審核后發現存在政治性、合規性、合法性等問題提出修改、緩辦或者退回建議，防止文件“帶病上會”。第四，審議批準環節，中央黨內法規一般采取會議審批方式，對調整范圍單一或者配套性規定、辦法、規則、細則草案等可采取傳批的方式批準；而中央紀委以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨內法規草案必須采取會議審議批準方式(43)2019年修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》對“非中央黨內法規”要求必須以會議審批方式才能通過，用意在于將民主集中制貫徹到黨內法規的審議環節，增強立規的嚴肅性和權威性。，提高了集體研究、集體決策的權威性。第五，發布環節，黨內法規工作機構對文件最后把關后排印文件清樣稿，與代擬單位共同校核后付印，最終以文件形式發布。

黨內法規從規劃起草到最后的付印發布流程，每一環都遵守相應的規范或者要求，最終一部高質量的黨內法規“產品”才能出臺。制定程序日益嚴謹是追求黨內法規制定質量的要求使然，目前環環相扣的流程控制和嚴格、慎重、細致的審核把關，能發揮程序對制定質量的控制規范作用，在制定環節確保每部黨內法規立得住、行得通、管得了。

三 推進黨內法規制定標準化趨勢的技術路徑

黨內法規制定的標準化趨勢是標準化原理融入黨內法規制定工作的一種現實表現。標準化原理是標準在現實中發揮作用的基本規律，或者說是標準在產生、實施、傳播過程中具有普遍意義的基本規律(44)王平、房慶《標準化一般原理研究》，《標準科學》2020年第9期，第27頁。。黨內法規秩序是由黨內法規規范構成的次序和關系體系，黨內法規為黨內秩序的形成提供了預想模式、調節機制和制度保障。在黨內法規的制定中深化標準化原理應用，能夠將現有的黨內法規制度體系整合優化，形成一種更優秩序。推進黨內法規制定標準化是一個系統工程，包括標準化理念的樹立、對制定工作者的標準化培訓、增強制定中的技術性等。除此之外，還應重視四個方面。

(一)堅持審慎原則，守住黨內法規制定項目的立項關口

ISO和國外發達國家對標準的客觀評價主要集中在標準的立項審批和復審階段(45)中國標準化研究院《標準化若干重大理論問題研究》，中國標準出版社2007年版，第236頁。。從目前標準工作實踐來看，許多標準之所以存在問題，大都是因為在立項時沒有考慮充分，待審查時再考慮則為時已晚。這也是黨內法規制定項目立項工作中經常面臨的問題。《制定條例》第三章專門規定了黨內法規的規劃與計劃(46)《中國共產黨黨內法規制定條例》要求制定黨內法規應當統籌進行，科學編制制定工作的五年規劃和年度計劃；中央黨內法規制定工作五年規劃，由中央辦公廳對中央紀律檢查委員會以及中央各部門和省、自治區、直轄市黨委提出的制定建議進行匯總；中央黨內法規制定工作年度計劃，由中央辦公廳對中央紀律檢查委員會以及中央各部門每年年底前提出的下一年度制定建議進行匯總后擬訂；中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委可以根據職權和實際需要，編制本系統、本地區黨內法規制定工作的規劃和計劃等。。在匯總項目建議后、報批確定前有一個立項評估過程，要篩選非必要、暫不可行的項目，擇取必須保留的項目。保持審慎態度、優化立項環節的評估工作尤為重要，具體而言，在評估中需要充分考慮以下問題：制定該黨內法規要解決什么問題，解決這些問題的客觀條件是否成熟，是否有制定的必要性；有哪些已有的黨內法規與這些問題有密切的聯系，為了解決這個問題，需要制定多少黨內法規，是一個系列制定的問題，還是只制定單部黨內法規的問題；中央層面或者地方層面有沒有可參考的相關案例；有無相應的黨的工作經驗足以支撐；除了起草單位，還有哪些部門將適用該黨內法規；黨內法規制定出來后，會引起哪些部門或者群體的關注，對各個層次的黨員會產生哪些影響等。立項的評估是一個涉及面廣的綜合思考過程，在立項審批時就充分考慮，能夠起到事半功倍的效果，避免后期不必要的人力成本浪費。

(二)借鑒標準編制技術，改進黨內法規的文本擬制

標準的內容要素包括必備要素和可選要素，可選要素尤其是術語與定義、附錄和索引，發揮了較好的輔助解釋或者幫助理解等作用。《制定條例》只對黨內法規文本的結構形式作出了規定，沒有限制前述三個可選要素的使用，而且在已發布的黨內法規中，也有根據實際需要采用可選要素的案例，如《中國共產黨黨徽黨旗條例》就隨附了兩個附件(47)即附件“中國共產黨黨徽制法說明”和附件“中國共產黨黨旗制法說明”。用以說明黨徽、黨旗的尺寸要求和制法。借鑒標準編寫的細節技術改進黨內法規文本擬制，至少可以考慮運用前述標準編寫時常用的三種技術。第一，術語和定義。術語標準化是標準化活動的基礎。術語和定義是標準的可選要素，雖并不一定需要設置，但一般來說，如果標準中的概念和術語不明確會造成理解困難，或者概念需要多次重復時，就會通過定義術語來解決。黨內法規會對一些概念設置專門的解釋條款，但是案例不多，而且很多都是置于條款中，沒有規律性的陳列。一些不確定性概念仍然模糊、影響理解(48)鄧嶸《論黨內法規模糊性及其調適——以語言模糊為分析視角》，《黨內法規理論研究》2020年第2期，第44頁。。可以考慮增加適當的術語和定義，增強黨內法規中概念的明確性。第二，附錄。為了解決整體均衡性的問題，有的標準設置了附錄，地位與“章”相當，附錄根據不同的提及方式分為規范性附錄和資料性附錄兩種，資料性附錄只是給出了有助于理解或者使用標準的附加信息，而規范性附錄是標準不可或缺的組成部分，聲稱符合標準時，也必須符合附錄的要求(49)張利華《編輯談標準編寫》，中國質檢出版社、中國標準出版社2013年版，第83頁。。黨內法規少見附錄，前述《中國共產黨黨徽黨旗條例》中存在的附件作為必要性要素發揮了“附錄”的功能，起到了定標和校準的作用。所以，如果需要增加表格、圖畫或者為了彌補文本篇幅結構不平衡的信息，可以“附錄”或“附件”形式融入黨內法規文本。第三，索引。一般標準中索引是可選要素，在術語標準和圖形符號標準中，索引是必備要素，通常放在標準的最后一部分。索引的對象是關鍵詞，索引給出的是關鍵詞和條目編號，即關鍵詞在標準中的條目編號，而不是頁碼。有的內容篇幅較長的黨內法規如《中國共產黨紀律處分條例》全文142條，累計19000余字，一些專有概念在條例中出現次數較多，例如“特定關系人”概念先后在第八十五、八十六、八十七、八十九、九十五、九十九條出現，可以考慮借鑒標準文本中的索引技術在末尾部分作一些主要關鍵詞和特殊關鍵詞的索引便于查詢，有利于增強黨內法規學習、宣傳和貫徹落實的便利性。

(三)吸收標準審查的經驗，健全黨內法規的審核機制

對標準進行審查是保證標準編寫質量的重要手段。標準經過審查評定，可以集中集體的智慧和力量糾正錯誤，彌補起草人的知識或經驗的局限。標準審查的要點包括宏觀審查、完整性審查、內容審查、格式審查、統一性審查、數字審查、圖形審查、文字審查等，同時強調標準的先進性、合理性,注意現實性和可行性。加強文本審查是標準和黨內法規共同面臨的問題，黨內法規審查環節的優化，可以從審查程序和審查主體方面考慮。一是健全黨內法規“四審四稿”制。當前，黨內法規的政治審查非常嚴格，但技術層面的審查還需要補強。可以借鑒吸收標準審查的多層次方式，健全黨內法規“四審四稿”制，即起草部門內審、黨內法規工作機構前置審核、會議審議、領導審簽，對應征求意見稿、會前稿、審議稿、簽發稿的審核把關，確保把穩政治關、法律法規關、文字關、格式關等。在發文前強化黨內法規工作機構的最后審核功能，逐字逐句審，具體審核要點應當考慮：規范度、排版格式，內容一致性，文件要素規范性，文字表達和一般性錯誤五類問題。會議審議時，應從政治大局、政治方向、政治立場和工作實踐角度等審議，代擬單位根據會議意見逐條修改完善。二是借鑒“委員會”審查機制分類建立黨內法規制定工作的“委員會”制度。標準化技術委員會是在一定專業領域內，從事標準起草、技術審查等標準化工作的非法人技術組織。標準化技術委員會由委員組成，委員具有廣泛性、代表性，可以來自生產者、經營者、使用者、消費者、公共利益方等相關方。委員中吸納公共利益方代表，保證標準編制過程中盡可能體現各利益相關方要求。為提高黨內法規審查的專業化水平，可以借鑒標準化技術會員會評審工作機制，根據“黨口”類別建立相應的黨內法規制定工作內部“委員會”或者類似的專業聯席會議制度，委員會在制定機關召開審議會議前進行專業性技術審查，圍繞紀檢監察、組織、宣傳、統戰、政法等領域的黨內法規審議稿進行審查，以交互方式現場吸收各戰線系統內成員單位意見，發揮專業審查功能，避免為制定單部黨內法規而多次臨時組織多部門討論研究。

(四)參考標準“復審”程序，優化黨內法規的實施評估

標準的編制修訂程序一般分為立項、起草草案、征求意見、審查、批準、復審和廢止七個階段。根據國家標準委關于國家標準復審管理的實施意見，國家標準的復審是指國家標準自開始實施后五年之內，根據科學技術的發展和經濟建設的需要，及時對國家標準進行重新審查，以確認現行國家標準繼續有效或者予以修訂、廢止。經復審，內容能適應時代發展需要并且與現行法律法規無抵觸的，繼續有效；修訂后才能適應時代發展，或局部明顯與現行法律、法規和相關國家標準不一致的，列入修訂計劃；不適應時代發展需要的，予以廢止。標準復審制度的設計目的，就是實現標準自我更新，及時與實踐發展相匹配。標準復審制度的功能類似于黨內法規的實施評估。目前黨內法規制定機關多是“視情”對黨內法規執行情況、實施效果開展評估，而且應當列入實施評估范圍的黨內法規只有五種較為特殊的情況，尤其是地方黨內法規每年按計劃評估的數量并不多，往往是根據工作需要對少數黨內法規或者其中的若干條款開展專項評估。優化黨內法規的評估，應該在制度化、常態化、多元化和評估結果的利用轉換上下功夫，盡早出臺黨內法規實施評估辦法，對評估的流程、評估的技術要求、評估的責任作出規定；可以考慮在黨內法規實施后三年內進行評估，像標準的復審程序一樣，盡量做到評估范圍全覆蓋；評估參與的主體更加多元化，評估由制定機關牽頭但參與評估的人員不局限于黨內法規工作機構或起草部門；建立黨內法規主動評估與被動評估相結合的發起機制，重要的、緊急的黨內法規優先評估；對評估的結果進行類型化處理，分別對應是否修訂，修訂多少的處理結果等。

四 結語

標準化在國家治理場域的功能不斷顯現，許多學者將其視為國家治理現代化的基石(50)劉建《標準化治理的理論范式與結構體系：一種國家治理的新視角》，《甘肅行政學院學報》2020年第5期，第77頁。。如今的標準已滲透到社會的多個角落，正在成為一種可靠的治理工具、技術傳播與制度競爭的制高點，并演變為社會的一種普遍邏輯。在黨內法規的制度產出的工作中，受立規成本和部分條件的約束，制定主體在事實上不能無限制地立規(51)潘姚《黨內法規立規前評估制度：實踐價值與指標確立》，《廉政文化研究》2021年第5期，第41頁。，此時立規經驗不足的缺憾則需要借助所有立規主體在實踐中形成的豐富的標準化制定經驗來彌補。標準和標準化的理念原理等正如一張以技術為經、以規則為緯的巨大網絡，承載推動現代社會有序、協調發展的重要任務。當然，技術能改善工作生活、提高效率和質量，但技術并非全能。標準化原理也并非萬能秘鑰，能夠解決黨內法規制定中所有的不規范等問題，其僅僅是提升黨內法規治理能力、優化黨內治理方式的一種思維理念。推進黨內法規制定的標準化趨勢也并不意味黨內法規制定工作的所有具體領域、所有方面都要嚴格按照標準化原理進行改造或適用，否則將陷入機械主義的泥潭而不能自救。目前，無論是從黨內法規制定的應然語境還是實踐立場看，黨內法規制定的標準化趨勢已成，并逐漸走向未來。在推進這一趨勢的進程中，我們還會面臨一些特殊的具體挑戰，例如黨內法規中黨性、德性的價值判斷與標準化制定要求的相對排斥，不同身份黨員的級差適用與標準化原理的摩擦，緊急狀態下對標準化原理適用的變通等，這些都是值得進一步探討的問題。