“雙循環”新發展格局下城鄉經濟均衡發展內在動力機制分析

李俊高

2021年中央“一號文件”明確提出，構建新發展格局，潛力后勁在“三農”，迫切需要擴大農村需求，暢通城鄉經濟循環(1)《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》(2021年1月4日)，《人民日報》2021年2月22日，第1版。。當前，我國城鄉產業空間割裂、要素“鄉-城”單向流動、城鄉公共服務和基礎設施不均等、城鄉發展差距大等城鄉經濟發展不平衡問題依然突出，成為我國國內大循環中最大的短板之一。一方面，城鄉經濟發展不平衡對國內大循環的運行和國內國際雙循環的互動產生了制約作用。只有加快推進城鄉一體化建設，使城鄉關系從割裂逐漸走向融合，使工農關系從失衡走向相對均衡，才能進一步促進國內大循環。另一方面，我國農村居民是最具消費潛力的群體，挖掘農村消費潛力，有助于加強城鄉生產與消費的有效銜接，有助于國內大循環。由此可見，我國具有通過重塑城鄉關系、推動城鄉均衡發展來實現經濟結構優化、增長動能轉換的巨大空間(2)陳文勝、李珺《全面推進鄉村振興中的鄉村教育研究》，《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》2021年第5期，第77頁。，并能為“雙循環”新發展格局提供重要支撐。

一 文獻回顧與問題提出

近年來，關于城鄉經濟均衡發展的研究主要從城鄉經濟均衡發展的內涵、障礙及其實現路徑等方面展開。關于城鄉經濟均衡發展內涵的研究，學界形成了“前提說”和“目標說”。“前提說”將城鄉經濟均衡發展視為城鄉協調、城鄉一體化、城鄉融合發展的一個前提，即城鄉經濟、社會、生態等各子系統之間作用互動、能量互補，且一方發展不以犧牲另外一方發展能力為代價(3)薛向嶺《農業專業化對實現城鄉經濟均衡發展的有效性研究》，重慶大學2006年碩士學位論文，第14頁。。“目標說”將城鄉經濟均衡發展視為新型城鎮化、鄉村振興的核心目標，包括城鄉產業空間、城鄉人口分布、城鄉公共基礎服務的均衡等(4)王俊霞、高菲、祝丹楓《城鄉經濟均衡發展與基本公共服務均等化——基于耦合與協調模型的分析》，《華東經濟管理》2015年第7期，第37頁。。學界對城鄉經濟均衡發展障礙的研究可歸納為“二元結構說”、“市場失靈說”和“制度障礙說”。“二元結構說”認為，長期存在的城鄉二元社會結構破壞了城鄉要素平等交換的基礎，致使城鄉經濟均衡發展受阻(5)劉衛紅《城鄉一體化發展的主要障礙及實現路徑》，《中國集體經濟》2015年第22期，第2頁。。“市場失靈說”認為，受市場壟斷、交易成本高、信息不對稱等因素影響，農村土地、資金、勞動力等生產要素單一向城市轉移，造成城鄉非均衡發展(6)謝方、徐志文《“城鄉界面”視角下城鄉要素雙向合理流動機制研究》，《內蒙古社會科學(漢文版)》2018年第3期，第94頁。。“制度障礙說”認為，城市戶籍門檻、城市偏向政策、資本下鄉準入門檻等一系列制度性障礙導致城鄉公共服務不均等(7)郭素芳《城鄉要素雙向流動框架下鄉村振興的內在邏輯與保障機制》，《天津行政學院學報》2018年第3期，第37頁。。關于實現城鄉經濟均衡發展路徑的研究，學界主張從加強制度供給、推進市場化改革、加強農村基礎設施建設等方面進行。一是通過一系列制度性設計，打通市民入鄉通道，搭建要素流動平臺，制定資本下鄉的管理規則，使得城鄉要素充分流動循環(8)李愛民《我國城鄉融合發展的進程、問題與路徑》，《宏觀經濟管理》2019年第2期，第37頁。；二是進一步推動要素市場化改革，努力使勞動力、土地、資金等要素市場發展成為城鄉經濟均衡發展的中間環節(9)耿慧志、劉子健、張天宇等《雙循環體系下土地要素市場化改革對城鄉發展的影響》，《城市學刊》2020年第6期，第45頁。；三是加強農村基礎設施建設，構建農村社會服務體系，增強農村吸納生產要素的能力，讓城鄉產業要素共生持續發展(10)李劍閣《加強農村基礎設施建設改善農村公共服務》，《群言》2006年第9期，第14頁。。

綜上所述，城鄉經濟均衡發展研究成果豐碩，但仍存在進一步拓展的空間。從研究視角上看，城鄉經濟均衡發展與否事關國內大循環的順利運行，當下研究城鄉經濟均衡發展必然要置于“雙循環”新發展格局特定環境下，賦予其新的研究內容，揭示其新的規律性特征；從研究內容上看，現有研究更多著眼于城鄉經濟均衡發展模式、發展路徑和政策支持，缺少對城鄉經濟均衡發展內在動力機制的挖掘。因此，本文立足新發展格局，深入剖析城鄉經濟均衡發展的基本要求、主要障礙、動力機制，提出城鄉經濟均衡發展的實現路徑及對策建議，推動城鄉關系朝著和諧共生的方向邁進。

二 “雙循環”新發展格局下城鄉經濟均衡發展的基本要求

“雙循環”新發展格局的實現內在要求“城”與“鄉”在社會再生產四個環節(生產、分配、交換和消費)緊密協同、有效銜接，形成城鄉有機循環，并不斷推動城鄉經濟均衡發展。在“雙循環”新發展格局下，城鄉經濟均衡發展進一步要求城鄉產業融合暢通、城鄉收入分配均衡、城鄉要素雙向流動順暢和城鄉供需適配(11)涂圣偉《“十四五”時期暢通城鄉經濟循環的動力機制與實現路徑》，《改革》2021年第10期，第22頁。。

在生產環節，城鄉經濟均衡發展要求城鄉產業融合暢通。城鄉產業融合暢通主要表現在二、三產業向農業延伸和農業向二、三產業延伸，實現城鄉產業鏈各環節的有機融合發展。一方面，二、三產業向農業延伸是指現代化信息技術不斷衍射和嵌入農業領域，運用于城市工業、服務業的新技術、新手段廣泛地進入農業生產領域并催生出一些諸如休閑農業、體驗農業、景觀農業、智慧大棚、訂單農業等新業態，實現農業的適度規模化、現代化。另一方面，農業向二、三產業延伸是指通過農村土地、自然資源等要素大規模流轉變為城郊現代化種植基地，再引導城市工商業資本注入農產品加工、市場營銷等環節，形成集農林牧副漁等基礎生產、農產品精深加工、多樣化銷售于一體的農聯工商產業鏈體系(12)江澤林《農村一二三產業融合發展再探索》，《農業經濟問題》2021年第6期，第10頁。。

在分配環節，城鄉經濟均衡發展要求城鄉收入分配均衡。城鄉收入分配不合理會嚴重抑制社會整體購買能力，中低收入居民和高收入居民群體可能存在有效需求不足，導致生產出來的產品賣不出去，嚴重限制社會總產品的實現，使得城鄉有機循環受阻(13)葉興慶《在暢通國內大循環中推進城鄉雙向開放》，《中國農村經濟》2020年第11期，第2頁。。因此，均衡合理的城鄉收入分配，有利于提高農村社會消費能力，促進城鄉經濟均衡發展。

在交換環節，城鄉經濟均衡發展要求城鄉要素雙向流動順暢。在傳統的二元城鄉關系中，要素“鄉-城”單向流動，造成“鄉村病”(14)鄉村病具有農業生產要素高速非農化、農民社會主體過快老弱化、農村建設用地日益空廢化、農村水土環境嚴重污損化等特征。參見：劉彥隨《新型城鎮化應注重根治“鄉村病”》，《決策探索》2013年第9期，第22頁。和“城市病”(15)城市病是指城市在發展過程中出現的交通擁擠、住房緊張、供水不足、能源緊缺、環境污染、秩序混亂，以及物質流、能量流的輸入、輸出失去平衡，需求矛盾加劇等問題。參見：譚縱波《城市病是一種什么病?》，《文化縱橫》2020年第7期，第127頁。并存的局面。從長期來看，這種要素的單向流動并未形成良性的、雙向循環對流，難以及時、準確地發現要素價值洼地，在一定程度上阻滯了農村和城市生產要素的替換，無法持續支撐鄉村振興和新型城鎮化。只有合理引導城市要素流向農村，形成城鄉要素雙向互動，才能激發“三農”發展潛能，在新發展格局下推進城鄉融合發展(16)馮淑怡、魯力翡、王博《城鄉經濟循環下我國農村宅基地制度改革研究》，《農業經濟問題》2021年第4期，第5頁。。

在消費環節，城鄉經濟均衡發展要求城鄉供需適配。農產品除了滿足農村居民的生活消費和農業自身生產消費以外，相當一部分要供應給城市。同時，農民所需要的大部分生產資料和生活資料都需要依靠城市工業部門通過零售市場銷售給農村(17)何恒《農村經濟可持續發展研究——一個再生產理論的視角》，山東理工大學2009年碩士學位論文，第26頁。。新發展格局的實現需要通過現代流通手段和媒介提高城鄉供需匹配效率，構建城鄉商品供需高效對接機制，加強城鄉生產與消費的有效銜接，進而化解城鄉間生產與消費的矛盾，實現城鄉供需的動態平衡，有效滿足城鄉居民多層次多樣化的消費需求(18)涂圣偉《“十四五”時期暢通城鄉經濟循環的動力機制與實現路徑》，《改革》2021年第10期，第23頁。。

三 “雙循環”新發展格局下城鄉經濟均衡發展的主要障礙

新發展格局賦予了城鄉經濟均衡發展新的內涵、要求和特征。但現存體制機制障礙嚴重影響了城鄉在空間格局、市場體系、公共基礎設施、公共服務水平、民生水平、收入分配等方面實現均衡發展。究其原因，可以歸納為社會再生產各環節存在“城市偏向”特征、城鄉要素權能不對等、城鄉二元市場分割嚴重三個方面。

(一)社會再生產各環節，“城市偏向”特征仍然明顯

我國城鄉經濟存在著明顯的“城市偏向”特征，貫穿于生產、分配、交換、消費四個環節，使得城市獲得了發展先機，而農村發展卻相對滯后。具體來看，“城市偏向”主要表現為城市偏向的所有制制度、生產組織制度、宏觀調控制度和資源配置制度(19)武立永《階層結構、城市偏向制度與城鄉收入差距》，《河南師范大學學報(哲學社會科學版)》2014年第3期，第62頁。。在所有制制度方面，“城市偏向”主要表現為我國相關法律并未就“農民集體”作為土地所有者如何行使相關權利的組織形式和程序作出明確規定和解釋，致使農民集體意志缺乏有效的表達途徑和方式，其主體地位實際上被“虛化”和“替代”。相對于城市土地國有制，由于農村集體利益主體“虛化”，導致農民群體利益容易受到其他生產組織或企業的侵蝕(20)束景陵《試論農村集體土地所有權主體不明確之克服》，《中共中央黨校學報》2006年第3期，第48頁。。在生產組織方面，“城市偏向”主要表現為城市擁有各種相互緊密聯系的生產組織，如各類各級所有制性質的企業、工廠和協會等，獲得的資源較多；而農戶居住分散，地塊細碎化等決定了農業生產主要以家庭為基本單位，這種完全競爭性的市場組織形式缺乏市場談判能力。例如，在一些統籌城鄉實踐中，即便地方政府不斷提高“三農”在共享社會經濟發展成果中所占的比重，但在“何時分配、怎樣分配”等關鍵問題上，農民并沒有真正的平等談判能力。在資源配置方面，“城市偏向”主要表現為城市資源配置基本市場化，而農村資源則處于由政府與市場共同配置的半市場化狀態。這種資源配置方式使得農村資源、要素和產品與城市進行交換時容易受到行政因素的干預，進而形成事實上不平等的城鄉交換關系。如在糧食生產方面，出于保障國家糧食安全的考慮，政府會傾向于采取措施防止耕地非糧化、非農化，在某種程度上妨礙了農業生產、經營的多樣化，阻礙了農民收入的增加。在宏觀調控方面，“城市偏向”主要表現為財政政策和貨幣政策是以實現經濟增長和物價穩定為核心目標，政府對經濟增長的追求必然倚重于城市工業，而政府調控物價時將農產品價格始終處于嚴格調控之下，從而加大了農業生產的市場風險，在一定程度上損害了農民的利益。

(二)城鄉要素權能不對等，仍存在“同地不同權、同工不同酬、同資不同利”現象

城鄉產權經濟實現形式上不一致或者不平衡會引發城鄉要素不平等交換、不合理配置，進而抑制了農村發展活力。具體包括：農村集體建設用地與國有建設用地“同地不同價”、城鄉勞動力“同工不同酬”、城鄉金融資源“同資不同利”。

一是城鄉土地權能不對等，進而造成“同地不同權”。與國有土地相比，集體土地雖然也屬于公有制，但實際上二者并不具有完全對等的權能。相較城市而言，農村土地使用受到更多約束，包括用途受限、轉讓受限、行業受限等，造成農村土地收益來源狹窄。這種“同地不同權”首先源于現行法律對于集體土地權能的限制。按照《土地管理法》第六十三條規定，“集體經營性建設用地出讓、出租等，應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，且當簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規劃條件和雙方其他權利義務”。也就是說，集體土地如果作為建設用地，只能本村村民自用以及有限的與他人合作使用。同時，我國《土地管理法》第九條規定“城市市區土地屬于國家所有”，這意味著農村集體經營性建設用地如果不變更土地所有權關系，就不具備與國有土地同等入市和同價的權能屬性(21)周婧揚《同地、同權、同價的實現條件及路徑研究》，浙江大學2017年碩士學位論文，第11頁。。近年來，不少地方搭建了農村集體產權交易平臺以解決城鄉“同地不同權”問題，但總體上農民承包地和宅基地的各種權能仍難以實現(22)黃敏、丁娟、吳曉偉《百年來中國共產黨領導下的農村土地改革歷程與展望》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2021年第5期，第25頁。，直接限制了農民財產性收入的增加。二是城鄉勞動權能不對等，尤其是城鄉戶籍差異造成城鄉勞動力在同一區域、同一崗位上出現“同工不同酬，同城不同權”的現象。按照馬克思勞動價值論，商品的價值量由其社會必要勞動時間決定，工資作為勞動力價值的貨幣表現，同一區域、同一工作崗位理應有著相同的薪酬標準，即同工同酬(23)楊云善《保障農民工同工同酬問題研究》，《中州學刊》2014年第10期，第84頁。。但在現實中，仍然存在著城鄉居民因身份、戶籍差異而難以實現城鄉勞動權能對等，即使在同一區域、同一崗位上仍然出現“同工不同酬，同城不同權”的現象(24)穆克瑞《新發展階段城鄉融合發展的主要障礙及突破方向》，《行政管理改革》2021年第1期，第83頁。。有研究表明，一些用人單位的農民工與正式編制工在相同崗位、產生同樣的效益，所獲取的勞動報酬卻明顯偏低，只相當于正式編制工人的50%左右(25)熊海鷗、王曄君《新城鎮化：如何讓農民安心上樓》，《北京商報》2013年11月19日，第5版。。三是城鄉金融資源配置權能不對等造成“同資不同利”。一方面，城市存貸比遠小于農村存貸比，在資金配置上農村處于明顯的劣勢地位。這意味著信貸資金從農業部門大量外流，被配置到城鎮及非農產業部門，貸款資源向城市傾斜，對農村經濟發展的支持力度在減弱。另一方面，農村資金借貸成本遠高于城市。同樣的貸款，在城市是基準利率或打折利率，而針對農村、農業的貸款利率卻要上浮2倍或者是3倍(26)郭樹清《城鄉之間五大不合理格局》，《黨政論壇(干部文摘)》2012年第3期，第17頁。；一些原本用于支持農村弱勢群體、貧困人口的普惠金融貸款，其貸款利率卻被認為過高(27)《農村普惠金融利率高于城市成痛點，利率是否越低越好？》，央廣網，2016年11月16日發布，2021年9月26日訪問：http://finance.cnr.cn/jjgd/20161116/t20161116_523272730.shtml。。

(三)城鄉二元市場分割嚴重影響了城鄉要素資源的優化配置

現存的城鄉市場分割現象嚴重阻滯了各種資源要素在工農之間、城鄉之間的正常循環，嚴重影響了城鄉資源要素的優化配置，使社會經濟發展成果難以惠及“三農”，農業現代化進程受阻、農村空心化等問題突出(28)李萍等《統籌城鄉發展中的政府與市場關系研究》，經濟學科學出版社2011年版，第21、22頁。。

一方面，土地要素市場分割使得農民無法參與土地市場，享受土地增值收益。在農地非農化市場上，地方政府是將農村集體土地征收為城市國有土地的唯一實施主體；而在城市土地一級市場上，地方政府作為城市土地的唯一供給者(29)吳淑萍《地方政府城市土地供應量價決策研究》，清華大學2019年博士學位論文，第2頁，將從農民手中低價格流轉進來的土地資源以市場競拍價出讓給工業用地和商業用地，開發商獲取大量級差收益，卻只從中拿出一部分來解決農民的基本養老保障，而農民的教育、醫療、就業等權益難以得到實質性保障。同時，土地利用變更所帶來的增值收益基本上都用于城市空間擴展、城市基礎設施和工業園區建設，卻較少用在農民、農村、農業上，進一步拉大了城鄉差距(30)謝冬水《土地市場扭曲與中國居民消費不足》，《上海財經大學學報》2017年第3期，第84頁。。

另一方面，我國長期存在的勞動力市場分割使得城鄉勞動力雙向流動市場化機制無法建立起來，也進一步造成城鄉勞動力在就業機會、福利報酬方面存在很大差異。我國當前城鄉勞動力市場分割表現為雙二元形式，即城鄉之間的分割和城市內部正式與非正式勞動力市場的分割。城鄉之間的分割主要體現為勞動力在城鄉自由流動存在著諸多無形障礙。例如，城市盡管還存在一些空余的就業崗位，但對農村勞動力進入城市就業仍然存在專業知識和技能、學歷、年齡等多方面“無形”的限制，從農村地區轉移而來的勞動力難以滿足崗位需要。與此同時，由于城鄉之間在要素資源、產業布局、經濟組織形式等方面存在差距，且農業部門的勞動生產效率明顯低于二、三產業，城市優質人力資源去農村發展的動力明顯不夠。城市內部正式與非正式勞動力市場的分割主要體現為正式勞動力市場的就業人員主要從事穩定性高、收入增長快和福利待遇較好的工作，諸如公務員、國有企事業單位職員；而非正式勞動力市場的就業人員以個體私營服務業、零售業和各類勞動密集型民營加工業以及國有企業的非編制用工為主，這些工作崗位對勞動者的資歷要求較低，同時工資水平偏低、工作環境較差、流動性強、保障體系也不完善(31)張露云《城鄉勞動力市場一體化影響因素分析》，重慶大學2012年碩士學位論文，第8頁。。

四 “雙循環”新發展格局下城鄉經濟均衡發展內在動力機制分析

在“雙循環”新發展格局下，破除城鄉經濟均衡發展的體制機制障礙，不僅要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，還需要政府主導建構與市場制度相匹配的產權制度(32)黃祖輝、李懿蕓、馬彥麗《論市場在鄉村振興中的地位與作用》，《農業經濟問題》2021年第10期，第5頁。。按照科斯定律，清晰的產權界定是市場交易的前提(33)R. H. Coase, “The Problem of Social Cost,” Journal of law and Ewnomics 3, (October 1960): 8.。產權是城鄉資源要素雙向流動機制的核心紐帶，明晰的產權是城鄉資源要素得以合理配置的邏輯起點(34)王向陽、譚靜、申學鋒《城鄉資源要素雙向流動的理論框架與政策思考》，《農業經濟問題》2020年第10期，第63頁。。一個健全的、公平的城鄉產權體系有利于城鄉市場公平有序的競爭，更有利于城鄉經濟均衡發展。因此，必須構建權能對等、市場公平、有為政府三維動力機制，推進城鄉產業融合暢通、城鄉分配均衡、城鄉要素雙向流動順暢和城鄉供需適配，進而構筑起城鄉均衡發展的堅實基礎。

(一)城鄉要素權能對等是城鄉經濟均衡發展的前提

產權經濟學家把產權視為人們對物的使用所引起的相互關系，強調產權是一組行為性權利，或者是一個“產權束”(35)盧現祥、朱巧玲《新制度經濟學》，北京大學出版社2014年版，第114、115頁。。當相近的兩個財產或產權附著物的產權束不完全、產權安排不一致或者受到的約束不相同時，可能導致這兩個財產或者產權附著物在經濟實現形式上具有巨大的差異，進而可能導致“同工不同酬”、“同地不同價”、“同資不同利”，并致使城鄉經濟不均衡。因此，城鄉經濟均衡發展的前提是城鄉要素權能對等，也就是相同或相近要素的所有者應該擁有對等的要素權利和地位，方能驅使城鄉要素以獲得合理報酬為前提的雙向流動，實現城鄉經濟互促互動，促進新發展格局下的城鄉融合發展。一方面，城鄉要素權利不因身份差異而有所區別，要素所有者對要素擁有相同的所有權、處置權和收益權。其中，對等的要素所有權，即城鄉要素所有者都具有明晰界定的所有權，這是實現城鄉要素權能對等的核心；對等的要素使用權，即城鄉要素所有者在事實上或法律上具有相同的控制該要素的權利；對等的要素處置權，即城鄉要素所有者對要素在事實上或法律上具有相同最終處置的權利，如在要素取得、占有、轉移和消滅上的權利要對等；對等的要素收益權，即城鄉要素所有者可按照相同規則、基于要素投入情況獲得相當的經濟利益。另一方面，城鄉要素權能對等還意味著城鄉要素所有者對于要素的一系列權利能夠獲得相同的法律賦權、行為能力及社會認可，具有相同的維護自身權利的能力，當城市與農村要素權利受到侵害時，都能夠獲得等值、等價的補償(36)張克俊、高杰、方茜等《健全城鄉融合發展的要素平等交換體制機制研究》，科學出版社2020年版，第164頁。。

(二)城鄉市場平等交換是城鄉經濟均衡發展的基礎

在開放經濟條件下，城鄉間的生產要素和生產的商品不能完全在內部完成價值補償和物質補償，需要通過社會分工與市場交換來實現，進而使城鄉擁有不同要素稟賦的利益主體獲得相應要素報酬。城鄉要素交換的本質在于通過要素在城市和農村部門間流動為各部門發展提供必要的資源，而市場是生產要素、中間產品和最終消費品流通、配置、交換的主要途徑和載體。由于特殊的歷史背景，我國城鄉要素市場長期處在分割的狀態，城鄉要素無法在同一市場中自由流動和交換，實質就是城鄉要素市場規則的不平等。

一個公平、競爭有序的市場環境方能使各種資源要素按經濟主體意愿，平等地、暢通無阻地在城鄉間進行循環流動，進而實現資源要素在城鄉之間的優化配置，避免城鄉“失衡式”發展。因此，確保城鄉土地、勞動力、資金等要素能順利平等地雙向流動且能獲得均等要素報酬是城鄉經濟均衡發展的基礎。統一、平等、有序、發育完善的城鄉要素市場需要滿足以下幾個條件：一是相同的市場準入規則，即一切符合法律規定的要素均能進入市場進行交易，而不存在對城鄉不同身份的歧視性規定；二是相同的市場退出規則，即建立健全的市場退出規則促使城鄉要素自由進入或退出市場，以確保城鄉要素良性競爭，并獲得合理報酬或利潤；三是相同的定價規則，城鄉要素定價應根據勞動投入情況、稀缺程度、供求情況、質量好壞、區域遠近等諸多因素來確定，并能夠按照市場價格進行交易，避免城鄉要素價格扭曲，消除工農業產品的“價格剪刀差”現象。

(三)有為政府是城鄉經濟均衡發展的保障

城鄉經濟均衡發展是無法通過市場機制來實現的。在一定程度上，因為城鄉公共產品的不均等、可獲信息的不對稱、居住成本和談判能力的懸殊等因素的影響，市場化可能會擴大城鄉差距(37)張躍《中國市場化進程對城鄉收入差距的影響研究》，西北師范大學2017年碩士學位論文，第35頁。。這需要“有為政府”更好地發揮對初次分配的矯正功能，在財政轉移支付、公共基礎設施建設、社會保障托底、公共環境治理等方面提供有效制度供給來推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，將發展成果惠及廣大農村地區，即通過城鄉一體化體制機制保障、財政轉移支付保障、協調監管與糾偏保障等相關措施來縮小城鄉差距，進一步促進鄉村振興、構建新型城鄉關系(38)王俊、范建剛《從脫貧攻堅到鄉村振興：有效市場與有為政府有機結合的互動邏輯》，《青海社會科學》2021年第4期，第70頁。。

一是城鄉一體化體制機制保障。政府應賦予城鄉經濟主體平等的地位，著力消除城鄉要素流動的體制機制性障礙，合理引導城市要素回流農村，激發農村生產要素潛能。二是財政轉移支付保障。政府對農村進行財政轉移支付主要用于交通、通信等公共基礎服務領域以及科教文衛、社會保障等社會公共服務領域，縮小城鄉在基礎設施和人力資本方面的差距，為實現城鄉均衡發展提供公共品支持。三是協調監管與糾偏保障。一方面，鄉村振興戰略吸引各種利益主體進駐農村社會，這些利益主體是否真正保障了農民的切身利益以及是否在國家糧食安全大戰略前提下努力實現農業規模化、現代化，政府要盡到監管和糾偏職責。另一方面，伴隨著大量要素、資源注入鄉村，各要素主體可能因為爭搶稀缺資源并引發糾紛，需要政府出面化解利益矛盾和沖突，確保鄉村振興不因利益沖突過大而停滯或偏離初衷(39)吳曉燕、趙普兵《協同共治：鄉村振興中的政府、市場與農村社會》，《云南大學學報(社會科學版)》2019年第5期，第125頁。。

五 “雙循環”新發展格局下實現城鄉經濟均衡發展的關鍵舉措

在“雙循環”新發展格局下，實現城鄉經濟均衡發展，關鍵要破除城鄉“人、地、錢”等各種要素自由流動的體制機制障礙，需要發揮“有為政府”在頂層設計、政策引導、示范帶動以及在公共投入和推動改革等方面的作用，尤其是要對城鄉之間的戶籍壁壘、城鄉要素市場發育程度不一致、統一建設用地市場缺失、城鄉金融資源配置嚴重失衡、農村基礎設施建設滯后等問題給予妥善處理。

第一，深化戶籍制度改革，從制度上破除勞動力在城鄉間自由流動的障礙，進一步消除城市吸納外來人口、市民下鄉返鄉的體制機制障礙。一方面，要實現城鄉戶籍管理上的統一，建立城鄉有序流動的人口遷徙制度，引導優質人力資源下鄉，讓其攜帶的技術、技能能夠滲透到農業生產要素中去，提高農業勞動生產率。與此同時，要推進以人為核心的新型城鎮化，實現農民權益進城可攜帶，實現人口居住地與戶籍地在居民權利上趨同，尤其要解決進城務工農民工最為關切的關鍵問題，如隨遷子女就近入學、異地看病報銷等。另一方面，要推動戶籍制度附加權利均等化改革，縮小城鄉居民在子女教育、社保享有、醫療報銷、公共服務等方面的“落差”，促進鄉村人口生產方式、生活方式向城鎮居民轉變，真正實現城鄉融合發展。

第二，推動土地市場化改革，在擴大農村集體產權結構開放性方面邁出更大步伐。以穩定新型農業經營主體預期、促進可持續規模經營為目標，進一步擴大承包地產權結構的開放性，推動農業規模化、集約化和現代化發展；以優化人口結構、保障外來人口自住需求為目標，有序擴大農村宅基地產權結構的開放性，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式，盤活農村閑置的存量建設用地，拓寬農民財產性收入渠道；以提高配置效率、發展鄉村產業為目標，進一步擴大農村集體建設用地產權結構開放性，激發農業農村發展潛能。

第三，制定資本下鄉的管理規則，引導工商資本投向農村、農業發展的新模式、新業態、新技術和新產品，使逐利資本成為推動鄉村振興的助力器。在下鄉渠道上，完善農村產權交易平臺，引導村民在自愿主動的基礎上完成土地經營權流轉；在下鄉監管上，建立審查備案、租金保障、租賃退出、違規懲戒等制度，加強對企業資質、經營、信用以及土地流轉的審核；在下鄉服務上，引導社會資本進入良種繁育，農業設施，農產品加工、儲藏、運輸、銷售以及農業社會化服務等。

第四，加強農村基礎設施建設，構建農村社會服務體系，增強農村吸納生產要素的能力。一方面，進一步完善交通基礎設施建設，加快省道、縣道、鄉道、村道的完善，全面提升交通運輸保障水平，打通物流服務的“最后一公里”，為農村產業發展、物流運輸提供基礎性服務。另一方面，加快新基建設施在農村的布局，借道5G網絡提升農村互聯網信息服務水平，大力發展農村電子商務,把農村特色優勢產業和生態民族文化優勢資源通過互聯網鏈接全世界；加快冷鏈物流設施建設，把生鮮農產品物流服務發展為城鄉對接的重點領域，保障城市農產品的消費質量。