構建關鍵核心技術攻關新型舉國體制的浙江路徑

陶永亮 高金莎

1.之江實驗室智能社會治理研究中心，浙江，杭州， 311100；2.浙江省經信智慧城市規劃研究院，浙江，杭州，310051

一、引言

在新一輪科技和產業革命與我國轉變發展方式的歷史性交匯期，面對復雜且競爭激烈的國內外環境，關鍵核心技術攻關已成為國際科技競爭的主要戰場。我國高度重視關鍵核心技術攻關體制機制創新，2019 年10 月，黨的十九屆四中全會決議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出：“構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制。”[1]2020 年10 月，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，“健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，打好關鍵核心技術攻堅戰”[2]。2021 年11 月，黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》提出：“黨堅持實施創新驅動發展戰略，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐，健全新型舉國體制，強化國家戰略科技力量，加強基礎研究，推進關鍵核心技術攻關和自主創新，強化知識產權創造、保護、運用，加快建設創新型國家和世界科技強國。”[3]

以人工智能為代表的新一輪科技產業革命具有三大特點：一是縱深演進，應用研究和應用商業化成為與基礎研究同等重要的創新活動；二是創新周期縮短，從科學研究、技術發明到應用轉化的創新鏈條更加緊密且創新周期大幅縮短；三是技術創新的系統復雜性顯著增強，對知識和技術、基礎設施、創新主體提出了更高的集成化要求。這就要求我國在充分發揮舉國體制優勢的同時，必須建立符合市場經濟規律的關鍵核心技術攻關協同創新機制。社會主義市場經濟條件下的新型舉國體制是新時期我國開展關鍵核心技術攻關的一項戰略舉措，在發揮國家層面的重大科技創新組織者作用和資源要素整合配置功能的同時，必須充分調動企業和社會的力量。

浙江作為民營經濟大省和數字經濟強省，體制機制靈活、科技實力雄厚，有條件也有責任做新時期我國關鍵核心技術攻關新型舉國體制的探路者。一方面，2022 年1 月，科學技術部、浙江省人民政府印發的《推動高質量發展建設共同富裕示范區科技創新行動方案》對浙江提出了明確要求，“到2035 年，建成高水平創新型省份和科技強省，成為展示新型舉國體制優越性的‘中國創新之窗’”。[4]另一方面，浙江具備較為扎實的基礎條件，除了雄厚的數字經濟和民營經濟實力之外，還擁有包括之江實驗室、大科學裝置等在內的一批國家級創新載體和西湖實驗室、良渚實驗室、湖畔實驗室等一大批新型研發機構，同時建立了國家科技成果轉移轉化示范區、網上技術市場、科技成果交易中心等成果轉移轉化體系。因此，浙江有責任、有條件率先探索構建和完善社會主義市場經濟條件下的科技創新新型舉國體制，為新一輪科技產業革命背景下全國關鍵核心技術攻關提供經驗。

二、科技創新新型舉國體制的內涵及特點

科技創新新型舉國體制是舉國體制在科技創新領域的應用，是由國家牽頭采取合作行動進行核心技術攻關的“體制”，通過快速地進行傾斜性資源投入和舉國動員，使政府、企業、科研院所及其他社會多元主體在有限時間內以實現核心技術攻關為目的采取的協調合作行動，以資源換時間，壓縮技術發展階段，形成重大突破，推動創新發展，以應對危機或挑戰。從實踐探索和成效來看，科技創新新型舉國體制的特點體現為以下三方面。

（一）以實現國家利益和國家安全為目標

2016 年8 月，國務院印發的《“十三五”國家科技創新規劃》明確指出，探索社會主義市場經濟條件下科技創新的新型舉國體制，為提高國家綜合競爭力、保障國家安全提供強大支撐。[5]科技創新的新型舉國體制既要維護國家根本利益，提升國際競爭力，推進產業發展進度，同時也要保障國家政治、經濟、文化等各方面的安全。

在國家利益上，科技創新新型舉國體制重在強化國家科技戰略力量，掌握關鍵核心技術，以在國際競爭中搶占制高點[6]，通過落實創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，合理兼顧政治目標、經濟利益、科學發展和社會福祉。在國家安全上，科技創新新型舉國體制重在通過建立獨立自主的創新體系以產出原創的具有突破性的創新成果，嚴格貫徹共同、綜合、合作、可持續的新安全觀，筑牢國家安全屏障，防范現代化進程中的各種風險。

（二）以有為政府和有效市場結合為手段

2006 年，國務院發布的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020 年）》明確指出：“把集中力量辦大事的政治優勢和發揮市場機制有效配置資源的基礎性作用結合起來，為科技事業的繁榮發展提供重要的制度保證。”[7]簡言之就是在發揮國家主體性的同時，調動市場積極性，有為政府可通過頂層設計破解科技創新外部性和市場失靈等問題，而多元創新主體可借助有效市場高效配置資源，最終形成創新合力。

堅持黨的全面領導和科學統籌，充分發揮有為政府的力量。科技創新舉國體制多應用于存在重大風險、重大挑戰或重大機遇的科技領域，特別是涉及公共服務和國家安全的領域，這些領域多具有公共性、公益性、長周期、大投入、高風險等特征，市場主體研發積極性不高。[8]政府有關部門要承擔起組織者和管理者職能，整合相關資源牽線搭橋，如從中央層面圍繞關鍵核心技術領域，統一規劃組織重大科技專項，大力整合各類中央財政科技計劃。[9]

科技創新新型舉國體制是社會主義市場經濟下的創新體制，強調市場在資源配置中的決定性作用。與計劃經濟下的傳統舉國體制資源配置方式不同，科技創新新型舉國體制更尊重經濟、市場規律，以技術、資本、人才等市場為紐帶，以產品、銷售、客戶等市場為導向，實現關鍵核心技術目標與效益、投入與產出雙平衡的市場化轉化，兼顧政治和經濟雙目標。[6，10]

（三）以深化創新發展為核心

多元主體協同的創新方式。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，一批又一批創新企業和研究機構涌現，國家科技力量的構成和利益訴求也呈現多元化趨勢[11]，與集中資源辦大事的傳統舉國體制不同[12]，新型舉國體制不僅強調主體間縱向關系，也注重橫向協同機制，通過明確各類創新主體的功能定位，構建政產學研用一體化的創新網絡，形成集組織、生產、學習、研發、實踐于一體的創新鏈路。[13]

關鍵核心技術的重點創新領域。科技創新新型舉國體制的突破口在于聚焦關鍵核心技術攻關任務。關鍵核心技術是指具有重大性、戰略性、全局性、緊迫性等特點的通用技術、前沿技術、基礎技術、顛覆性技術等，包括人工智能、集成電路、生命健康、量子信息等多個領域。

重大工程平臺的創新載體。[14]2013 年9 月30 日，習近平總書記在主持中共中央政治局以實施創新驅動發展戰略為題舉行的第九次集體學習時強調，“用好國家科技重大專項和重大工程等抓手，集中力量搶占制高點”[15]。科技創新新型舉國體制的系統謀劃立足于打造一批國家實驗室、規劃一攬子大科學計劃和工程、設置一系列國家科技重大專項，通過對重大科研基礎設施和研發平臺的建設形成重大科研攻關的合力。

三、關鍵核心技術攻關舉國體制的國際經驗

舉國體制是指在政府主導下，自上而下動員組織全國力量，調配各種資源，保證某一項目的成功，以實現國家戰略目標。其強調的是依靠國家政治力量和行政資源，實現集中力量辦大事。[8]世界主要發達國家一直致力于保持其在全球科技領域的領先位置，不斷向科學技術的廣度和深度進軍，探索科學技術創新和科技體制創新，在關鍵核心技術攻關上也涌現出了一些與我國舉國體制相通的“舉國體制”實踐。當然，國外的“舉國體制”模式與中國傳統舉國體制存在根本不同。[8，12]

（一）以國家意志布局關鍵核心技術領域

國外攻關領域識別不是簡單的政府行政命令，而是由國家或公共意志領導，其凝聚了舉國政治共識。日本國家最高科技決策機構—綜合科學技術創新會議于2014 年推出“顛覆性研究開發推進計劃”（簡稱“ImPACT 計劃”），其所涉及命題多由國家著眼經濟社會發展需要和未來需求制定[16]，而蘊含國家意志的技術領域能夠在一定程度上約束傳統的科學倫理、政治準則、社會制度的矛盾，為關鍵核心技術攻關的啟動提供驅動力。[17]

關鍵核心技術攻關所瞄準的攻關領域往往事關國家長遠戰略利益，支持的是顛覆性的，能夠對國家安全、產業發展、經濟增長和社會發展帶來革命性影響的關鍵核心技術領域的研究。例如，早期的美國曼哈頓計劃、阿波羅計劃均是為了發展尖端國防技術；日本的“超大規模集成電路”（簡稱“VLSI”）計劃定位于提升半導體產業國家競爭力[8]；2021 年，美國為保持國家在未來產業上的領先地位而提出《無盡前沿法案》，包含人工智能與機器學習，量子科學與技術，機器人、自動化和先進制造等10 個關鍵技術領域。[18]國外自上而下的關鍵核心技術攻關的政策、措施、實踐，往往需要在制度、要素、資源等方面投入極高成本，因此，政策的提出往往不會局限于單一區域部門，其目的更不能是為了一己私利。

（二）以重要機構匯聚整合多元攻關力量

設立重要機構以承載“舉國體制”下所集成的多元化力量，通過該機構超越現行組織分工在更大范圍內動員和協調資源，最終實現關鍵核心技術攻關。一方面，根據攻關需求組建新型研發機構。例如，日本在推行VLSI 計劃時，由電子綜合技術研究所牽頭，聯合富士通、日立、三菱、日本電氣和東芝5 家企業成立新的共同研究所，致力于半導體產業的通用性和基礎性技術研發。[16]在攻關任務超出了現有運行體制所能承擔的能力范圍或現有運行體制的組織分工可能導致攻關具體任務在下放落實時產生重疊、交叉、遺漏等錯誤分工時，便可通過新型研發機構直接負責實施和完成攻關任務。另一方面，借助已有科研平臺組織承擔關鍵核心技術攻關。例如，美國國防部高級研究計劃局（DARPA）因其在跨學科、跨機構上的突出表現，承擔了太空研發、彈道導彈防御、核試驗探測及信息技術等多個領域的關鍵核心技術研究，而由政府、企業和學界聯合運營的歐洲微電子研究中心（IMEC）具備強大的合作網絡，可通過產業聯合、高校合作和政府項目等模式持續開展行業共性關鍵技術的攻關。借助已有研究平臺組織承擔關鍵核心技術攻關往往要求現有科研平臺具有較強的軟硬件基礎，包括研發設施、學科實力、人員配置、合作網絡等方面。

（三）充分激發科研機構和企業創新潛能

以美國為代表的科技強國在動員高校、科研院所、企業等創新主體積極參與技術創新上采取了一系列措施，強調官產學研協同推動關鍵核心技術攻關。一方面，充分釋放科研機構創新動能。克服形式主義、命令主義、官僚主義對科研人員的干擾，賦予科學家更多的技術決定權和經費使用權。例如，美國DARPA 立項不需要評審委員會，項目的考核方式也簡單明確，僅以是否在項目期限內達到設定的任務目標為標準；日本ImPACT計劃在實施中，將項目選題自主權、團隊組織權、經費分配權及知識產權運用決定權下放至16 個項目團隊。另一方面，激發企業創新力量從事基礎研究。企業因市場導向并無動力直接關注基礎性創新，需要以政府力量引導市場資源和科技力量有意識、有組織地進行技術創新。歐洲“伽利略計劃”便是通過直接的資金支持得以動員企業加入衛星導航系統這一關鍵核心技術攻關項目，由公共部門承擔技術性能和商業前景不明晰的系統定義階段成本，以降低企業前期風險；在面對日本半導體產業優勢沖擊時，美國DARPA 通過組建企業創新聯盟的方式驅動企業加入創新團隊，聯合IBM、英特爾、摩托羅拉等12 家美國大型芯片公司共同出資組建半導體研發聯盟。

（四）體系化規范化推進成果轉化應用

國外科技強國強調在科技和市場之間搭建橋梁，從資金投入、機構支持和制度設計等方面積極探索促進關鍵核心技術成果產業化的新方法，其認為市場應用也是關鍵核心技術攻關“舉國體制”的衡量標準之一。其一，通過國家財政支持和社會投資引導科技成果轉移轉化，由政府出面對具有應用目標的基礎研究進行先期資助，并將該技術轉移給相關需求機構，在應用生產后政府也會出面采購進而推向市場，美國DARPA 便是采用該模式。其二，建立專有科技轉化機構推動科技成果轉化。例如，由英國政府資助成立的英國彈射中心（UK Catapult Centers）面向高價值制造、細胞與基因療法、衛星應用、能源系統等11 個新興技術領域開展知識產權開發利用工作，實現英國研發成果的產業化。其三，注重科技成果的產權保護，以知識產權保障創新環境。英國在2013 年推出“專利盒”政策，旨在通過制定稅收優惠政策的方式，促進市場主體從事知識產權交易活動，這既提升了企業申請專利的積極性，也加快了專利在其境內的商業化[19]，從國家戰略層面強調關鍵核心技術保護的重要性。

（五）創新項目立項、實施與資助機制

關鍵核心技術攻關依托于具體項目落地推進，而“舉國體制”實踐下的科技項目往往是顛覆性的，因此創新項目各環節管理也是助推技術攻關的一大動力。其一，打造任務導向性的科技攻關模式，國外“舉國體制”實踐下的關鍵核心技術攻關項目具有明確的任務目標，如英國2007 年推出的綠色大挑戰獎，征求減少二氧化碳排放量規劃項目；美國2007 年推出谷歌月球X 大獎（Google Lunar X PRIZE），尋求月球表面著陸器設計方案。此外，任務目標的設定也要經過嚴格遴選，包括書面審查、面試審查，通過優中選優的方式敲定，且在項目實施過程中會定期開展任務目標評價以確保攻關方向的準確性。其二，引入良性的競爭機制。采取多團隊、多路線的競爭性資助，促使項目之間產生良性競爭，以降低技術攻關的不確定性，激發攻關主體的積極性。例如，在日本VLSI 計劃中，在商業化開發階段由各企業獨自進行，政府會選擇資助多個公司進行商業化相關研究；美國DARPA 通過系列挑戰賽，引入多個機構對創新技術和解決方案進行公開競爭。其三，設置多元化且階梯式的資助模式。為防止項目資助失控，對項目進行階段劃分，按階段分配和下撥相應的支持資金，且盡量引入多元資助主體，以保證資助金額的穩定性。例如，定位于衛星導航領域技術攻關的“伽利略計劃”定義、開發、部署和運營四大階段，定義與開發階段由公共部門出資，部署階段引入私人機構出資，運營階段則全權由私人機構負責，政府僅適當補助。

世界科技強國的實踐經驗證明，全國范圍內的關鍵核心技術攻關“舉國體制”是一種國家戰略需求導向下的制度安排，因此其可以同時和計劃經濟、市場經濟兩種不同的體制兼容，并具備戰略導向、政府引領、多元參與等共性特征，但同時也應注意由于國家制度差異，國際經驗需要結合中國國情，才能有效支撐我國關鍵核心技術攻關新型舉國體制的理論構建和實踐探索。

四、浙江省開展關鍵核心技術攻關新型舉國體制的可行性分析

（一）浙江長板

目前，浙江省在聚焦重大專項、重點載體和人才培養、科技成果轉化方面都進行了積極探索并取得了一定成果，有較好的探索關鍵核心技術攻關新型舉國體制的基礎。在創新實力上，浙江省科技創新綜合實力常年居于全國前列，全社會研究與試驗發展經費支出占GDP 比重從2015 年的2.32%提升到2020 年的2.80%[20]；在創新載體上，浙江省擁有發達的民營經濟，也加速集聚了國家自主創新示范區、國家高新區、國家重點實驗室、國家級重大科技基礎設施、之江實驗室、西湖大學等一批高端創新載體；在技術攻關上，浙江省不斷涌現重大標志性成果，榮獲國家科學技術進步獎特等獎、國家科學技術進步獎一等獎、國家技術發明獎一等獎等；在創新創業生態上，浙江省積極打造“產學研用金、才政介美云”創新聯合體，截至2020 年年底，浙江省人才總量達1410 萬人，每萬名就業人員中研發人員數量為148 人。[21]

（二）浙江短板

與先進省市相比，浙江省開展關鍵核心技術攻關新型舉國體制建設仍存在一些短板，主要表現為以下3 個方面：1.高端創新資源短缺。浙江仍缺乏科技領軍人才、高水平高技能人才等一批具備全球影響力的頂尖人才，且重大標志性成果也仍落后于江蘇、廣東等地。2.科技創新投入仍有不足。截至2020 年，浙江省的基礎研究經費投入占研發經費投入比重（2.86%）仍低于全國平均水平（6.03%）[22]，且浙江省在知識產權質押、投貸聯動等金融資本的撬動作用上仍有待加強。3.重大創新平臺和載體偏少。浙江省在國家級高新區、國家重點實驗室、國家級大科學裝置及高校、科研院所數量上與江蘇、廣東、上海等地仍有較大差距。截至2020 年，各省市國家級高新區、國家重點實驗室、國家級大科學裝置及高校、科研院所具體如下：國家級高新區浙江8 家、江蘇18 家、廣東14 家；國家重點實驗室浙江14 家、江蘇29 家、廣東28 家、上海44 家；國家級大科學裝置浙江1 個、江蘇2個、廣東10個、上海5個；“雙一流”高校浙江1所、江蘇2 所、廣東2 所、上海4 所；省級以上科研機構浙江87 家、江蘇115 家、廣東126 家、上海135 家。[22]

五、浙江構建關鍵核心技術攻關新型舉國體制的啟示

（一）精準識別前瞻性重大領域

新型舉國體制的優勢在于以高資源投入換取短時間技術突破，因此識別關鍵核心技術目標領域，科學選擇攻關項目頗為重要。一方面，以黨的全面領導為引領，系統謀劃頂層設計。發揮政府重大創新組織者的作用，聚焦事關國家底線安全和戰略主動的學科領域，尤其是在浙江省具備科研實力的“互聯網+”、生命健康、新材料、現代能源、海洋等領域，要合理遴選重大任務，在關鍵核心技術攻關需求生成、重點方向謀劃、制定技術策略、論證擬制規劃計劃等方面提供指引。另一方面，正確把握科技創新治理導向，構建現代科技創新治理體系。基于省級層面的頂層設計，形成上下聯動、職責分明的部門協同工作體系，融入國家戰略布局，引入省外力量，謀求省內發展，形成開放合作的創新體系。

（二）聚力完善重大載體布局

立足浙江優勢，建設一批重大創新載體，布局戰略科技力量，是推進關鍵核心技術攻關的重要基礎。一方面，完善國家級浙江戰略科技力量體系。把握浙江省高質量發展建設共同富裕示范區的契機，聚焦數字經濟、生物醫藥、新材料、航空航天四大領域，發揮之江實驗室、超高靈敏極弱磁場和慣性測量裝置、重大傳染病防治國家實驗室、生物醫藥國家實驗室等一批“國字號”高端創新載體在關鍵核心技術攻關中的優勢，同時積極引入國內外知名高校、科研機構和企業共建一批新的高端創新載體。另一方面，大力發展新型研發機構。推動同時具備研發與轉化功能的平臺建設，用以支撐產業鏈創新和重大產品研發，同時鼓勵社會力量興辦新型研發機構，支持企業和高校、科研院所組建創新聯合體，對新型研發機構的發展，在項目申報、職稱評審、人才培養等方面給予其普惠性政策支持。

（三）著力釋放創新主體活力動力

釋放以企業和科研院所為代表的創新主體活力動力，從而加快形成關鍵核心技術攻關的協同創新格局。其一，釋放科研院所的創新動能。明確各科研主體功能定位，分類規劃布局戰略性科學計劃和工程科技項目，加大“揭榜掛帥”“賽馬制”的推廣和支持力度。對科研院所放權賦能的同時，探索實現經費管理“負面清單”。其二，培育高質量創新企業梯隊。大力提升國有企業和龍頭企業的技術創新能力，支持其與國家實驗室共建產學研用科技體系。在新一輪科技企業“雙倍增”行動的支持下，加大科技企業梯次培育力度，重點聚焦“互聯網+”、生命健康、新材料三大科創高地，培育扶持一批“單項冠軍”“隱形冠軍”“雄鷹企業”。其三，鼓勵企業融通創新。支持高新技術骨干企業、創新領軍企業布局建設國家級、省級新型研發機構，鼓勵龍頭企業建設人工智能、集成電路、生物醫藥等引領性開源開放公共平臺，探索全孵化鏈條建設和“投資—研究—回報”的市場機制。

（四）完善科技成果轉移轉化體系

提高關鍵核心技術攻關成果轉移轉化的積極性，理順成果轉化的體制機制以實現創新鏈和產業鏈的有效銜接。其一，提高科技成果供給質量。通過對科技評價標準、成果轉化獎勵體系、科技成果轉化稅收支持政策的改革完善，推動科技成果朝著解決國家需求、形成產業新標準等方向前進。其二，建設創新成果推廣應用機制。完善以科技成果知識產權為代表的技術類無形資產的定價、拍賣、公示等市場化交易機制，通過政府補貼采購等方式推動技術成果的商業化和產業化。其三，加強技術專業服務機構建設。推進高校、科研院所技術轉移機構的市場化轉型，引進培育一批科技服務機構，為企業、高校、科研院所提供精準普惠的科技服務。其四，加強知識產權保護。建立高水平的知識產權保護制度，實施十大標志性產業鏈知識產權安全監測工程，依法嚴格知識產權轉讓等行為。同時，構建知識產權數字化運營體系，為科技創新要素和成果的數字化交易提供相應的數字認證和交易標準。

（五）優化項目全流程管理實施機制

新型舉國體制的完善離不開體制機制的支撐和保障，應以重大政策保障科技體制改革措施扎實落地，營造創新良好環境。其一，允許符合條件的浙江省企業設立“揭榜獎勵金”或參與國家集成電路產業投資基金、科技型中小企業技術創新基金、國家科技成果轉化引導基金等國家級基金，進一步擴大浙江省企業在國家層面參與關鍵核心技術攻關的途徑，并支持這類企業在后期成果轉化中享有優先權。其二，試點探索關鍵核心技術攻關動態競爭機制，實現科研攻關由單一主體向多元化競爭轉變。其三，優化財政科研經費投入，圍繞關鍵核心技術攻關增加“穩定支持”，探索國家集成電路產業投資基金、科技型中小企業技術創新基金、國家科技成果轉化引導基金等國家級基金和省市縣基金聯動支持核心技術攻關機制。